戶籍制度改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對策研究

邢志勤

摘 要：國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中明確指出加大戶籍制度改革力度，采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策;2019年國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中提出，到2022年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立，城市落戶限制逐步消除，到2035年城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立。這些政策的實(shí)施對于加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合起到了極大的推動(dòng)作用。以唐山為例，分析現(xiàn)行戶籍制度與新型城鎮(zhèn)化的耦合關(guān)系及制約戶籍改革的因素，探討如何強(qiáng)化地方政府對推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任，深化戶籍制度改革，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快提高城鎮(zhèn)化率。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;戶籍制度改革;建議

中圖分類號：F299.21 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0113-03

一、戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化的耦合關(guān)系

1.戶籍制度改革可以破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著社會(huì)進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，戶籍制度在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等公民利益相掛鉤的管理體系中的局限性越來越突出。國務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中明確指出，戶籍制度應(yīng)真正發(fā)揮人口信息管理功能，無農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分，統(tǒng)一登記為居民戶口，但城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度依然存在，這種不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。因此，推進(jìn)戶籍改革有助于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

2.戶籍制度改革可以化解常駐人口存量。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)是能夠解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的落戶問題，在基本公共服務(wù)等各方面享受與城市居民同等待遇，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以“進(jìn)得來、安得下、融得進(jìn)”，真正能夠融入城市生活，獲得城市歸屬感。唐山市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年12月，唐山市城鎮(zhèn)人口數(shù)為501.1萬人，比2017年增加了14.32萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了63.14%，比上年提高了1.5個(gè)百分點(diǎn)。唐山2013—2018年間城鎮(zhèn)化率增長超過8個(gè)百分點(diǎn)，并呈逐年遞增的趨勢。可見，唐山市的城鎮(zhèn)化建設(shè)正迅猛有序推進(jìn)。數(shù)據(jù)顯示，唐山這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然生活在城市，但身份沒有得到轉(zhuǎn)變，無法享受到應(yīng)有的權(quán)利。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就是要讓這部分群體實(shí)現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)變，縮小常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距。

3.戶籍制度改革助推城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化。制度機(jī)制變革需較高的成本，依附在戶籍上的各項(xiàng)公共服務(wù)都會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。對這部分群體來說，如果不進(jìn)行戶籍改革剝離依附在戶口上的各種公共服務(wù)和社會(huì)保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就無法享受到勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生，技能培訓(xùn)、住房租賃、證照辦理、社會(huì)保障等各方面的同等服務(wù)，也會(huì)嚴(yán)重阻礙新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4.城鎮(zhèn)化建設(shè)檢驗(yàn)戶籍制度改革成效。戶籍制度改革確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以“進(jìn)得來、安得下、融得進(jìn)”，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓外來人口獲得歸屬感，從而加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不斷提升城鎮(zhèn)化率。據(jù)估算，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，就能拉動(dòng)消費(fèi)增長1.6%。截至到目前，唐山共流轉(zhuǎn)土地175.85萬畝，土地流轉(zhuǎn)率23.4%，規(guī)模流轉(zhuǎn)面積125.85萬畝，規(guī)模流轉(zhuǎn)率71.6%。其中，500畝以上流轉(zhuǎn)面積達(dá)到36.73萬畝。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，剩余勞動(dòng)力可向城市轉(zhuǎn)移，拉動(dòng)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)城市人口增加。城市人口增加，就會(huì)增強(qiáng)城市活力，城市發(fā)展就有后勁。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)有助于加速戶籍制度改革，檢驗(yàn)戶籍制度改革成效。

國家發(fā)展改革委2019年4月發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，按城區(qū)常住人口數(shù)量全面取消及放開放寬落戶條件，對于加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鄉(xiāng)融合起到了極大的推動(dòng)作用。

根據(jù)全面取消落戶限制條件，唐山屬于全國符合條件65個(gè)城市之一。在未來的城市發(fā)展中“城市群+都市圈”，已經(jīng)被定義為“新型城鎮(zhèn)化”的核心內(nèi)容。戶籍改革對于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展勢在必行，零門檻落戶將成為標(biāo)配。

二、戶籍制度改革存在的問題

1.政府和市場之間缺乏協(xié)同配合。戶籍制度改革要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得與城市居民的同等權(quán)益必然會(huì)增加成本支出，但政府與市場之間缺乏協(xié)調(diào)配合，社會(huì)各個(gè)層次參與度明顯不夠，從而影響戶籍制度改革的順利推行。因此，政府部門與社會(huì)各個(gè)層次應(yīng)增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，共同承擔(dān)成本支出。例如，唐山政府要實(shí)現(xiàn)《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》中的公共服務(wù)均等化要求，完成農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，需擔(dān)負(fù)巨大成本。而在地方政府財(cái)政收入下降而債務(wù)水平不斷上升的背景下，政府要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)顯然會(huì)力不從心。因此，解決戶籍改革成本問題，需要企業(yè)、市場等其他多個(gè)主體的支持與積極配合，建立多元化成本分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)戶籍制度改革的能力。

2.戶籍制度改革價(jià)值取向缺乏“人人平等”價(jià)值導(dǎo)向。十八大報(bào)告著力強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。這些政策對于通過人口流動(dòng)，自由遷徙帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。但現(xiàn)行推行的戶籍制度，例如“積分落戶”“人才落戶”等所體現(xiàn)出來的仍然是“擇優(yōu)而取”理念，將戶籍制度按等級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了劃分，違背了“人人平等”原則，本身就缺乏公正性，也可能出現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致阻礙戶籍制度改革的問題出現(xiàn)。因此，戶籍制度改革的核心應(yīng)該解決“戶口不平等”，而積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是解決這一問題的著力點(diǎn)。同時(shí)，地方政府應(yīng)該減少“私利”，能夠以公共利益為導(dǎo)向，穩(wěn)步推進(jìn)戶籍改革制度。

3.戶籍開放程度不一，基本公共服務(wù)不平等。2004年我國基尼系數(shù)越過0.495，以后我國就不再發(fā)布基尼系數(shù)，之后的數(shù)據(jù)都是學(xué)者估計(jì)的。2010年時(shí)0.5，2012年0.47，2013年0.473，2014年0.469，從數(shù)據(jù)上看基尼系數(shù)在下降，但國際上基尼系數(shù)超過0.4%就屬于絕對不公平，這顯示出我國的貧富差距還是非常大。不同地區(qū)之間的貧富差距，必然帶來城鎮(zhèn)化的不同發(fā)展。從戶籍人口看，北京、上海等一線城市居于城市戶籍人口的榜首，說明戶籍人口數(shù)量取決于城市戶籍開放的程度，正是由于城市戶籍制度開放程度的不一，城鎮(zhèn)化水平總體上較低。

雖然很多農(nóng)民的戶口在名義上從農(nóng)村戶口變?yōu)榫用駪艨?，但城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)仍然存在，這種城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在勞動(dòng)就業(yè)、技能培訓(xùn)、住房租賃、社會(huì)保障等各方面得不到同等待遇。大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因沒有學(xué)歷，又得不到技能培訓(xùn)，只能在城市中選擇低端低薪行業(yè)，同時(shí)也無法承受城市房價(jià)，使得很多農(nóng)民工沒有固定住所，對城市的歸屬感大大降低，很難實(shí)現(xiàn)“進(jìn)得來、安得下、融得進(jìn)”。因此，戶籍改革勢在必行。

三、深化地方政府戶籍制度改革的建議

1.建立人口信息庫，完善戶口登記管理。積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，以公民身份號碼為唯一標(biāo)識(shí)，建立人口信息庫，完善戶口登記管理。同時(shí)整合人社、民政、教育、衛(wèi)計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門基礎(chǔ)信息，實(shí)現(xiàn)跨省市、跨部門之間的信息共享。

2.修訂戶籍改革立法，剝離附于戶籍的權(quán)益。中央政府應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，制定完善的政策制度。地方政府也應(yīng)積極探索適合本地發(fā)展的戶籍政策。戶籍憲法中，首先，應(yīng)明確規(guī)定公民有自由遷徙的權(quán)利，不能通過各種政策加以限制，建立全國統(tǒng)一的“居住證”制度，實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)。其次，取消身份等級，剝離附于戶籍的權(quán)益。戶籍改革不能只改表面，不改本質(zhì)。真正能夠使得城鄉(xiāng)不再有差別之分，讓戶籍制度與公民所享有的社會(huì)福利待遇相分離，使所有居民在教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面享有同等權(quán)利?；謴?fù)戶籍制度的原本功能，即人口登記、身份證明和人口普查功能。最后，規(guī)范戶口登記，掌握人員流動(dòng)的動(dòng)向，建立戶口登記地與實(shí)際居住地統(tǒng)一的戶籍管理制度。

3.完善農(nóng)村土地制度。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城市，土地閑置造成資源浪費(fèi)，因此深化戶籍制度改革，需要同土地制度聯(lián)動(dòng)改革。首先，對于承包地和戶籍制度進(jìn)行解綁?？梢造`活確定使用期限。對于長久居住在城市的農(nóng)民，可以買斷土地使用權(quán);對于季節(jié)性務(wù)工的農(nóng)民，可以采取有期限性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓，可以解決土地閑置帶來得資源浪費(fèi)問題。其次，允許土地入股，獲取股權(quán)收益。最后，設(shè)立土地交管所，充分利用土地，掌握農(nóng)村土地使用狀況。

4.兼顧內(nèi)外，合理配置資源。資源的高效率配置才會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理配置資源也是戶籍制度改革進(jìn)程中較為重要的一項(xiàng)任務(wù)?！安换脊讯疾痪?。”因此，戶籍改革應(yīng)以“人人平等”為原則，加快社會(huì)福利均等化，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。同時(shí)，推行一系列惠民政策，例如為進(jìn)城務(wù)工人員提供公租房，為其子女提供城鄉(xiāng)同等機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)，建立就地入學(xué)的管理機(jī)制，推進(jìn)就業(yè)制度改革，加強(qiáng)對進(jìn)城務(wù)工人員的技能培訓(xùn)，執(zhí)行自愿參保等，從而減小城鄉(xiāng)差距，協(xié)調(diào)好政府和公眾利益的關(guān)系。

5.有序發(fā)展特色小鎮(zhèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。特色小鎮(zhèn)是戶籍制度改革下的“二次城市化”。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)引入特色產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)聚集，增強(qiáng)城市吸引力，保障城鎮(zhèn)人口吸納能力，合理引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在城鎮(zhèn)能夠穩(wěn)定就業(yè)和生活，成為城市的常住居民，從而推動(dòng)農(nóng)村戶籍人口城鎮(zhèn)化。

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