完善京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律制度

李巧玲

摘? 要：生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略三大率先突破領(lǐng)域之一，是京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求。在梳理京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的立法現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，建議從整合區(qū)域法制資源、加強(qiáng)法的清理、統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和健全生態(tài)補(bǔ)償法律制度等方面完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律制度。

關(guān)鍵詞：京津冀? 區(qū)域一體化? 協(xié)同治理

京津冀協(xié)同發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和打造新經(jīng)濟(jì)增長極的戰(zhàn)略之舉。京津冀協(xié)同發(fā)展實施以來，區(qū)域協(xié)同治理逐步深入，扎實推進(jìn)，取得了一系列明顯成效。要從根本上鞏固京津冀生態(tài)建設(shè)成果，必須依靠法律制度保障。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的立法現(xiàn)狀

（一）國家制定法律構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的框架和方向

我國 2014 年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！边@是我國環(huán)境立法首次明確提出區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，該機(jī)制為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了方向性指引。

其后修訂的《大氣污染防治法》突破現(xiàn)行環(huán)境管理制度屬地管理模式，專門增設(shè)第五章對重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治做出規(guī)定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。

2017年新修訂的《水污染防治法》將原區(qū)域水污染的協(xié)調(diào)機(jī)制由“統(tǒng)一規(guī)劃”擴(kuò)展為 “統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”，進(jìn)一步明確了流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制。

以上三部法律的連續(xù)修訂反映出國家對區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理重要意義的深刻認(rèn)知，為建立京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制提供了框架和方向。

（二）國家層面的規(guī)范性文件明確污染防治協(xié)作機(jī)制細(xì)則

2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》提出建立環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急措施在內(nèi)的京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。環(huán)保部等部印發(fā)的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》也提出建立京津冀大氣污染建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的任務(wù)和要求。2015年國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》明確了完善流域協(xié)作機(jī)制的要求，流域上下游各級政府、各部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、定期會商，實施聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動、信息共享。

在新《大氣污染防治法》《水污染防治法》尚未投入施行時間內(nèi)，《大氣污染防治行動計劃》《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》和《水污染防治行動計劃》等規(guī)范性文件對京津冀區(qū)域大氣污染防治和水污染防治協(xié)作機(jī)制的相關(guān)問題進(jìn)行了明確和細(xì)化。

（三）京津冀三地生態(tài)環(huán)境立法主動對接

相較于國家級立法的抽象性，地方立法的價值在于為法律的實施提供具體而可操作的框架。為落實《大氣污染法》的新要求，2015年和2016年天津和河北均修訂了各自的《大氣污染防治條例》，設(shè)立專章建立與《大氣污染防治法》相呼應(yīng)的大氣污染防治的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作。在制定區(qū)域防治合作章節(jié)時天津市和河北省都主動向其他兩地人大征求了意見，并進(jìn)行調(diào)研走訪，達(dá)成高度共識，充分體現(xiàn)了三地人大的立法互動。

（四）京津冀三地政府間合作日趨頻繁

政府合作協(xié)議從本質(zhì)上講是地方政府之間為實現(xiàn)一定目的而簽訂的合同。京津冀三地簽訂的合作協(xié)議數(shù)量較多，例如京津兩地《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作協(xié)議》、京冀兩地《2013 至 2015年合作框架協(xié)議》、津冀兩地《深化經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作框架協(xié)議》等，這些合作協(xié)議中都涉及到了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的合作目標(biāo)。

2014年京津冀三地環(huán)保局簽訂《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》，協(xié)商建立共同推進(jìn)水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，隨后2017—2019年每年制定《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控工作方案》。2015年京津冀三地環(huán)保部門正式簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，以大氣、水、土壤污染防治為重點，以聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同治污等十個方面為突破口，聯(lián)防聯(lián)控，共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

二、當(dāng)前京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的立法中存在的問題

（一）從法律位階上看，法律位階較低，法律依據(jù)不明

經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，目前我國涉及生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法律較少，剩余大量的規(guī)范都是政策性文件或政府合作協(xié)議。出臺政策性文件比出臺法律法規(guī)更加便捷，可以針對生態(tài)環(huán)境亟待解決的問題先行制定處理方案。但是，規(guī)范性文件不是我國《立法法》規(guī)定的正式法源，在強(qiáng)調(diào)全面實施依法治國的今天，應(yīng)及時將成熟的規(guī)范性文件的內(nèi)容上升為法律、行政法規(guī)，保證法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。政府合作協(xié)議的本質(zhì)缺陷在于缺乏完整的法律后果，我國《憲法》和《立法法》沒有確認(rèn)過政府合作協(xié)議的效力，目前京津冀地區(qū)政府間合作協(xié)議都缺乏違約責(zé)任條款，在實踐中無法保證合作協(xié)議的落實，一定程度上降低了合作機(jī)制的可信性和權(quán)威性。

實踐中，京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的合作主要停留在在大氣污染防治和水污染防治領(lǐng)域，但是無論是《大氣污染防治法》《水污染防治法》還是三地的地方條例對協(xié)同治理也僅僅是原則性的概括規(guī)定，缺少協(xié)同治理的機(jī)制設(shè)計、責(zé)任劃分、評估機(jī)制和監(jiān)督方式等方面的具體規(guī)定予以落實細(xì)化，導(dǎo)致協(xié)同治理的可執(zhí)行性不強(qiáng)，難以形成制度合力，無法滿足京津冀協(xié)同發(fā)展的實踐需要。

（二）從立法內(nèi)容上看，法律沖突嚴(yán)重

一方面，黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國出臺和修訂了一系列生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)，并不斷更新環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，各地也出臺了符合本地實際的條例和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但是由于各種原因卻沒有及時廢止不相適應(yīng)的法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，“新法”不斷出臺，“老法”卻沒有及時清理，導(dǎo)致政令不暢，損害了法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

另一方面，京津冀區(qū)域內(nèi)具有地方立法權(quán)的主體繁多，一是全國人大及其常委會有權(quán)制訂生態(tài)環(huán)境方面的法律、國務(wù)院有權(quán)根據(jù)這些法律制訂實施條例、相關(guān)部委有權(quán)制訂生態(tài)環(huán)境方面的規(guī)章、最高人民法院有權(quán)做出相關(guān)的司法解釋;二是京津冀省級人大和政府有權(quán)制定地方性法規(guī)和規(guī)章;三是河北省內(nèi)秦皇島、廊坊、保定等十一個設(shè)區(qū)的市也享有地方立法權(quán)。立法主體眾多導(dǎo)致實踐中重復(fù)立法、立法沖突較為嚴(yán)重，增加了立法成本，降低了立法效益。

（三）從控制水平上看，法律標(biāo)準(zhǔn)不同

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和環(huán)境管理水平不同，京津冀三地的環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境治理目標(biāo)并不同步。例如，三地《大氣污染防治條例》除立法目的和具體目標(biāo)等不盡相同外，在處罰力度上，京津兩地針對違法排放大氣污染物的行為處罰幅度相同，而河北省在情節(jié)上多出一檔“較為嚴(yán)重”，導(dǎo)致處罰力度與京津兩地并不同步。又如，針對影響大氣環(huán)境的主要污染物之一的揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs），雖然京津冀三地聯(lián)合發(fā)布VOCs統(tǒng)一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，但三地排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)仍不一致。京津冀的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和污染物總量控制標(biāo)準(zhǔn)的差異可能導(dǎo)致排污企業(yè)在省際間投機(jī)性轉(zhuǎn)移。環(huán)境污染具有外溢性和擴(kuò)散性，只有統(tǒng)一污染物控制標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)三地標(biāo)準(zhǔn)均衡化，才能真正達(dá)到區(qū)域生態(tài)環(huán)境總體改善的目標(biāo)。

（四）從法律供給上看，生態(tài)補(bǔ)償法律體系不健全

我國第一次從法律層面提出生態(tài)補(bǔ)償原則是在1998年頒布的《森林法》中，后來《水法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等單行法律之中也體現(xiàn)出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?，但其?guī)定過于零亂分散，缺乏統(tǒng)一性和完整性。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》明確了國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，對我國生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度起到了統(tǒng)領(lǐng)作用。但是，對這些法律加以審視，不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和政策的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，具體而言補(bǔ)償主體、受益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式和監(jiān)督考核等缺乏配套法律制度規(guī)定。下位法的缺失使生態(tài)補(bǔ)償法律制度不能滿足實踐的需要，產(chǎn)生了一系列諸如跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)劃分不清、運(yùn)行不暢、效率低下等問題，政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難于形成。推動跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法治化、常效化運(yùn)行，必須開展京津冀生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同立法，用法律制度保障區(qū)域成本共擔(dān)和利益共享。

三、完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律制度的建議

（一）整合區(qū)域法制資源，完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境法律體系

要以《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》為依據(jù)，從京津冀生態(tài)環(huán)境和發(fā)展水平的實際狀況出發(fā)，采取共同調(diào)研、協(xié)商、論證、起草和發(fā)布地方性法規(guī)的立法模式，分領(lǐng)域制定效力范圍適用于京津冀的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)。考量目前三地協(xié)同立法現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，應(yīng)從大氣污染防治和水污染防治領(lǐng)域入手，逐步擴(kuò)大到土壤、固體廢物、噪聲、輻射等污染防治領(lǐng)域，使生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理執(zhí)法、司法切實做到有法可依。在條件成熟的基礎(chǔ)上，制訂區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理專項法規(guī)，確定協(xié)同治理的方式、運(yùn)作機(jī)制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、保障措施、法律責(zé)任、經(jīng)費及人員配置，做好權(quán)責(zé)劃分，切實形成區(qū)域性的法制基礎(chǔ)。政策性文件屬于非正式法源，協(xié)同治理依靠政策命令不是長久之計，應(yīng)按照法定的程序和條件，將政策性文件的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律，為京津冀的協(xié)同發(fā)展有可靠的法律制度保障。

（二）加強(qiáng)法的清理，實現(xiàn)法制的系統(tǒng)化和科學(xué)化

全面梳理京津冀的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，共同確定操作程序，建立區(qū)域立法清理的工作機(jī)制，及時廢止與上位法抵觸或與京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)不協(xié)調(diào)、不匹配的法律法規(guī)，注重對重點協(xié)同領(lǐng)域的立法進(jìn)行專項清理，掃清障礙，優(yōu)化協(xié)同治理的法治環(huán)境。豐富京津冀三地立法溝通渠道，搭建立法信息平臺，通過定期召開信息交流座談會，互聯(lián)網(wǎng)通報立法信息、立法交叉?zhèn)浒傅确绞?，共享區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法信息，加強(qiáng)立法協(xié)同，提高立法質(zhì)量。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三地已經(jīng)著手對地方性法規(guī)進(jìn)行清理，為實現(xiàn)區(qū)域法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一奠定了良好的基礎(chǔ)，隨著協(xié)同治理不斷深入，迫切需要加強(qiáng)法的清理工作以實現(xiàn)法制的系統(tǒng)化和科學(xué)化。

（三）分階段逐步統(tǒng)一京津冀三地的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的依據(jù)和規(guī)范，對我國生態(tài)文明建設(shè)尤為重要。破解京津冀三地環(huán)境管理失衡的困局，必須首先實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接，只有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地域性差異得以彌補(bǔ)，才能徹底解決京津冀區(qū)域“我治理，你污染”的尷尬局面。《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)省級地方政府制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，為京津冀統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提供了可能。要進(jìn)一步加強(qiáng)三地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對接，陸續(xù)推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)項目和標(biāo)準(zhǔn)值的統(tǒng)一，徹底解決區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺失和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值偏低的問題，優(yōu)化區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的程序，健全區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實施的保障機(jī)制。實踐中要注重拓寬環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的覆蓋范圍，理順污染物排放標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)拆分方式，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)測信息和環(huán)境執(zhí)法信息共享。

（四）不斷推進(jìn)京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹?/p>

一是遵循依法治國的理念，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的權(quán)威性和約束性，在符合上位法的前提下出臺區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，明確補(bǔ)償主體、受益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償范圍和監(jiān)督考核等法律規(guī)定，發(fā)揮各方主體優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各方主體利益，維護(hù)區(qū)域公平發(fā)展權(quán)益。二是還要出臺激勵性政策，拓寬融資渠道，調(diào)動社會各方積極參與生態(tài)補(bǔ)償。目前京津冀生態(tài)補(bǔ)償仍然是以轉(zhuǎn)移支付為主的縱向補(bǔ)償機(jī)制，跨區(qū)域、跨流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有建立起來。要利用法律手段，拓寬京津冀跨省補(bǔ)償渠道，鼓勵引導(dǎo)社會力量積極參與市場化生態(tài)補(bǔ)償，引導(dǎo)資金、人才、技術(shù)向生態(tài)補(bǔ)償方面流動，使法律制度真正做到激勵相容。

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（作者單位：中共天津市委黨校）責(zé)任編輯：張莉莉