韓國國立公園發(fā)展經(jīng)驗及啟示

虞虎 阮文佳 李亞娟 肖練練 王璐璐

摘 要：中國國家公園建設需要借鑒典型國家的建設和管理經(jīng)驗。韓國屬于東亞地區(qū)國家公園建設較早的國家，在長期的發(fā)展中形成了資源環(huán)境管理、法律體制機制、生態(tài)旅游利用、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面的成功經(jīng)驗。本文在借鑒已有關于韓國國家公園介紹性成果的基礎上，對韓國國立公園發(fā)展的基礎條件、類別屬性、管理目標演化、體制機制設計、經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系等方面進行了較為詳細的分析和總結，并形成對于中國國家公園建設的一些啟示。研究認為，各國國家公園的建立和發(fā)展特征體現(xiàn)了自然資源、生態(tài)環(huán)境和國家公園本質(zhì)三方面綜合作用的結果，國家公園的經(jīng)營管理模式設計在不斷適應不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展階段性需求，承擔著自然人文生態(tài)系統(tǒng)保護和區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展的雙重角色；中國國家公園建設應正確認識區(qū)域差異帶來的國家公園體系的復雜性，根據(jù)不同區(qū)域特點和發(fā)展階段選擇合理的建設和管理模式。

關鍵詞： 國家公園；韓國國立公園；中央政府直管；動態(tài)管理

不同國家的國家公園體系形式是適應各自國情而持續(xù)進化產(chǎn)生的。1研究和借鑒發(fā)達國家國家公園建設和管理經(jīng)驗，形成針對不同自然人文條件的國家公園建設模式的深入認識，是現(xiàn)階段中國國家公園體制建設研究中的重要環(huán)節(jié)。中國地域遼闊、自然人文環(huán)境多樣，國家公園建設包含有多種類型，如在當前試點的10個國家公園中，包含有森林、山地、草原、濕地、珍稀動物，未來還可能涉及海洋、荒漠等其他類型，同時由于三大地區(qū)懸殊，選擇的國家公園面積差距較大，西部地區(qū)的青海三江源國家公園達到12.31萬km2，東部地區(qū)的浙江錢江源國家公園僅252 km2。不同類型、規(guī)模的國家公園由于在土地權屬關系、空間使用條件、資源利用集中程度等方面差異較大，必須根據(jù)自身條件選擇合適的建設和管理模式。因此詳細分析典型國家國家公園建設的經(jīng)驗，形成有價值的研究啟示，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

韓國是較早設立國家公園的東亞國家，在建設和管理中形成了比較系統(tǒng)的經(jīng)驗。相較于西方國家完全以自然生態(tài)保護為主體的管理方式，韓國由于國土面積較小，并且在長期的國家文明發(fā)展中社會與自然相互作用形成了聯(lián)系緊密的人文地域特色，在小尺度的自然人文復合生態(tài)系統(tǒng)類型的國家公園建設中有較多的成功經(jīng)驗值得借鑒。國內(nèi)關于韓國國家公園建設和管理經(jīng)驗的相關研究成果已經(jīng)有所進展，然受語言限制，多是對韓國國家公園的行政管理體系、管理模式、國家公園立法體系、生物保護對象等進行現(xiàn)狀描述。這些研究可分為兩類：一類成果主要為介紹韓國國家公園的基本情況，主要是韓國學者韓相壹發(fā)表于2005年左右的成果，集中介紹了韓國國家公園的基礎概況、管理公團、資源特征、公園規(guī)劃等123，李祗輝4、馬淑紅等5在此基礎上聚焦了管理體制、經(jīng)營分析，提出中國國家公園體制建設需“正確認識國家公園功能、加強頂層設計、健全法律法規(guī)、加強國際交流”等啟示；另一類成果主要是在對發(fā)達國家的國家公園建設經(jīng)驗的綜述中，穿插介紹韓國國家公園情況并進行了管理目標、管理體制和現(xiàn)狀的對比67。韓國本土關于國家公園的研究主要分析國家公園生態(tài)資源管理8，國際期刊上關于韓國國家公園的研究也主要由韓國學者發(fā)表，關注保護區(qū)設計框架9、游客感知10、資源利用評價11等方面。由此可知，關于深度了解韓國國家公園發(fā)展經(jīng)驗的認知渠道較少，目前國內(nèi)能夠獲取的僅是對韓國國家公園基本情況的大致介紹資料，而對于發(fā)展階段、體制機制設計、發(fā)展特征與規(guī)律等深層分析較少，并且韓國國家公園處于不斷完善的動態(tài)發(fā)展之中，出現(xiàn)了明顯性的變化，國內(nèi)相關研究關于進展變化的研究成果介紹相對不足。

因此，本文在已有介紹性研究基礎上，從韓國國家公園形成的基礎地理條件、目標功能演化和體制機制構架、經(jīng)濟社會聯(lián)系等方面進行分析，對韓國國家公園發(fā)展的特征進行詳細梳理，以補充和完善對韓國國家公園的科學認識，從中提煉對于中國國家公園建設的針對性啟示，以補充完善和提供韓國國家公園的科學認識和借鑒。

一、韓國國立公園發(fā)展分析

（一） 韓國國立公園的形成條件

韓國位于東北亞朝鮮半島南部，三面環(huán)海，北面與朝鮮相鄰，中部山區(qū)的林地面積占63.7%，自北向南依次分布有廣州山脈、車嶺山脈、小白山脈、盧嶺山脈，海拔高度在1 500 m以上的高山僅見于北部高原和太白山脈等地區(qū)1，本土最高山為智異山（1 915 m）、濟州島最高山為漢拿山（1 950 m）；1 500 m以下的低山、丘陵較多（多在500 m以下）。平原與山地交錯，多為山間谷地，面積不足20%，海拔多在200 m以下。這些山區(qū)存在有森林、瀑布、花卉地和特色景觀，并且保存了自公元527年新羅王朝以來韓國接受佛教之后建設的大量古代佛教寺廟。2多山、多海及其孕育的特色文化遺產(chǎn)決定了自然生態(tài)系統(tǒng)保護與利用是韓國國家公園建設的主要任務。截至2018年7月，韓國共建立了國立（家）公園22處（山岳型、海上·海岸型、史跡型分別為17處、4處、1處），總面積6 726.246 km23，占韓國陸地國土面積的6.7%。

韓國自然保護地包括14個類別，共計1 491處，總面積達到24 609.4 km2，包括陸上和內(nèi)陸水域類保護區(qū)面積為18 588.8 km2，海岸和海洋類保護地面積為6 020.6 km2。其中，為了“保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然風景地，謀求持續(xù)利用”，韓國設立了自然公園，又將其分為國立公園、道立公園（24處，792.33 km2）和郡立公園（31處，429 km2），國立公園歸屬于韓國環(huán)境部管理，道立和郡立公園屬于地方政府管理。韓國國立公園面積占韓國全部保護地面積的27.33%，其設立的背景是為了在嚴格的自然保護和國民游憩利用之間尋找平衡，目標是對作為“代表韓國的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然以及文化景觀的地區(qū)”的保護和保存以及實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。韓國國立公園管理公團認為“國立公園是國內(nèi)最完美的自然度假勝地”4。

（二）韓國國立公園管理目標的演化

韓國國立公園發(fā)展是隨著社會經(jīng)濟水平發(fā)展而從自然保護地體系中逐漸獨立出來的。韓國國立公園屬于“代表韓國的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然以及文化景觀的地區(qū)”，管理目標以“自然和人類相遇的生命的搖籃”為基本理念5，強調(diào)人與自然的和諧統(tǒng)一。在韓國國立公園建設和發(fā)展的過程中，管理目標也在經(jīng)歷著主導方向上的變化。

在韓國不同經(jīng)濟社會發(fā)展時期，國立公園管理利用目標的先后經(jīng)歷了五個階段，即建設主導階段、保護為主階段、重旅游利用階段、效率主導階段和保全為主階段1，在這五個階段，國立公園管理利用的目標先后經(jīng)歷了設施建設、嚴格保護、大量開發(fā)再到兼顧保護和利用幾個過程，這與韓國經(jīng)濟增長緊密相關（圖1）。在設施建設階段的20世紀60年代到70年代中葉，韓國處于日本強占期（1910—1945）和韓朝戰(zhàn)爭（1950—1953）之后的工業(yè)化前期，剛剛經(jīng)過日本統(tǒng)治時期和韓朝戰(zhàn)爭，經(jīng)濟開始振興增長，對文化斷絕和消滅的危機意識相當緊迫。1967—1975年共建設了11個國立公園，由建設部主管，集中建設了公園服務區(qū)、公園入口、道路、標牌等基礎設施建設。2此時以保護韓國自然環(huán)境和自然景觀，推動資源可持續(xù)利用和增進公眾健康、公眾休閑和娛樂為主，公園建設一方面受到“以護國先賢政治遺跡保護（包括文化遺址地、宗教寺廟等）”為主導的文化遺產(chǎn)保護工程的影響，另一方面國立公園的設立有利于恢復和凝聚國家形象，改變被日本扭曲的韓國歷史和民族意義。3此后，隨著70年代后期韓國工業(yè)化發(fā)展時期興起了自然保護運動，1978年韓國政府頒布了“自然保護憲章”，國立公園設施建設趨于完成，開始轉(zhuǎn)向以自然保護為主要特征、絕對限制訪客和野營設施的階段。但是由于在80年代前期和中期工業(yè)化發(fā)展帶來的公眾休閑需求的擴張，國立公園開始探索在不破壞自然生境的前提下開發(fā)旅游業(yè)，國立公園成為國民休閑觀光地，過度利用明顯。1987年起，為了改變由于地方自治團體管理水平和目標不一造成的公園發(fā)展目標和設施質(zhì)量、數(shù)量上的差異，韓國成立了國立公園管理公團進行統(tǒng)一管理，扭轉(zhuǎn)了資源過度旅游化開發(fā)的局面，使既定的服務于旅游的公園入口道路、集中服務設施的建設轉(zhuǎn)為野營地、探訪指示牌、衛(wèi)生間、停車場等滿足自然環(huán)境教育基本需求的便利設施，并針對性地實施自然資源輪休年制等保護政策。1990年，韓國國立公園主管部門轉(zhuǎn)為內(nèi)務部。1998年之后，韓國自然公園管理權移交到環(huán)境部，開始進入到以保全為主的階段，此時保存和利用、可持續(xù)發(fā)展為目的的公園理念成為主流思想，為了解決自然資源可持續(xù)利用和游客休閑需求之間的關系，國立公園管理公團以保存和保護自然資源、推動動植物復原項目、治理整頓影響環(huán)境的設施為主要職能，結合“自然安息年制度”和瀕絕物種分布地區(qū)并按照保護目的進行重新分類和體系化，設定為“國立公園特別保護區(qū)”，同時在環(huán)境承載范圍內(nèi)開發(fā)多樣的生態(tài)旅游探訪路線和訪客服務，并開發(fā)社會間接資本為主的支援項目，提升園區(qū)居民的生活環(huán)境和福利水平。

在韓國國立公園主導功能演變的過程中，體現(xiàn)了對于“生態(tài)系統(tǒng)保護”的認知從單純的自然生態(tài)保護走向自然與人文生態(tài)復合系統(tǒng)認識和保護的深入。國立公園管理的內(nèi)容從自然資源管理轉(zhuǎn)向自然資源和歷史人文遺產(chǎn)的綜合管理，管理主體由政府組織延伸到地方社區(qū)參與、志愿者服務、民間社會團體乃至宗教界人士。韓國歷史悠久，山地傳統(tǒng)社區(qū)的居住形式、宗教信仰、鄉(xiāng)土禮儀和自然崇拜等是長期歷史發(fā)展形成的一套與自然生態(tài)環(huán)境相適應的生產(chǎn)生活體系，有其穩(wěn)定的自然資源管理和利用方式及文化特征。1韓國國立公園管理公團通過社區(qū)支援政策較好地實現(xiàn)了社區(qū)傳統(tǒng)生計方式的優(yōu)化，從以自然保護執(zhí)法為主向兼顧資源利用、訪客服務和社區(qū)發(fā)展的綜合方向轉(zhuǎn)變，促進文化生態(tài)和自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同演化成為關鍵管理目標。

（三）韓國國立公園發(fā)展的經(jīng)驗特點

韓國國立公園采取中央政府管理為主的管理體系，由韓國環(huán)境部指定國立公園管理公團管理本土的21個國立公園，濟州道的漢拿山國立公園和閑麗海上國立公園的梧桐島由地方自治團體管理。韓國國立公園在公園準入、土地權屬調(diào)整、范圍動態(tài)調(diào)整、社區(qū)參與等方面取得了比較顯著的經(jīng)驗。

1. 以中央政府直管為主的垂直體系保障公園資源和土地利用性質(zhì)

國立公園管理公團代替環(huán)境部執(zhí)行本土公園的管理工作，擁有29個辦公室、1個國立公園研究院、4個生態(tài)探訪研修院、1個國家地質(zhì)公園事務局、1個航空隊，管理內(nèi)容主要包括資源調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)恢復、設施使用許可、土地所有權變更和使用許可、公園立法等，并指導各個國立公園事務所開展資源保護、設施設置和維護、經(jīng)營許可、訪客接待和宣傳等具體工作（圖2）。這種由中央直屬的管理模式，直接行使資源保護和利用的職能，通過國立公園特別預算保障公園自然生態(tài)系統(tǒng)保存、研究，以及安全設施的設置和便利設施實業(yè)投資的資金供給2，避免了多部門管理造成的多頭管理和旅游經(jīng)濟過度發(fā)展等問題。

2. 建立科學的準入標準選擇國家公園并逐步完善體系

韓國國立公園設立不僅考慮備選區(qū)域各種生態(tài)、景觀、土地利用等指標，自然景觀、文化景觀、產(chǎn)業(yè)、土地所有權構成、區(qū)位條件是韓國國立公園選擇的五大參考標準，各個指標所占權重依次為60%、15%、10%、10%和5%，當這五條標準的綜合評分達到80分以上，才能成為備選區(qū)域1；還考慮與其他類型自然保護地之間的連通性，在空間上使國立公園與其他保護地一起，形成生態(tài)系統(tǒng)之間的生態(tài)走廊2，保持和恢復生態(tài)系統(tǒng)物種交流的原始生境，避免單體公園設置可能出現(xiàn)的碎片化問題，實現(xiàn)國土生態(tài)保護的空間連續(xù)性和有效性。同時在公園層面，對國立公園的入選制定、廢止和區(qū)域變更進行動態(tài)管理，每10年內(nèi)分析國家公園區(qū)域調(diào)整的必要性和可行性以反映到遠景規(guī)劃中，并通過土地所有權的贖買和土地性質(zhì)變更，保持和增大高價值核心區(qū)域，預防可能性的破壞，推動生態(tài)資源的國有化（圖3）。預計2013—2022年，將投入620億韓元購買私有土地31.5 km2。3

3. 詳細制定和修訂完善國立公園法律法規(guī)確保執(zhí)法有效和有據(jù)可依

韓國國立公園建設開始和發(fā)展過程中，始終都伴隨著公園法律法規(guī)的制定和修訂，并遵循著其他相關資源保護和公共服務方面的法律法規(guī)（表1）。1967年建立智異山國立公園開始，就制定了《自然公園法》，配套了實施令和實施細則，詳細規(guī)定自然公園的設立程序、公園規(guī)劃和功能分區(qū)設定、禁建項目和禁止行為、保護和費用征收等相關內(nèi)容，并在后續(xù)的發(fā)展中根據(jù)國立公園發(fā)展需要進行了細分和修訂補充，如《自然公園法》（后分為《自然保護法》和《都市公園法》，至今已修訂了30余次）1；在2016年，根據(jù)國立公園訪客安全管理的需要，國立公園管理公團制定《國立公園安全法》。同時，國立公園還必須遵守其他相關部門制定的山林保護、文化遺產(chǎn)保護、野生生物保護等領域的法律法規(guī)，并且在道、郡行政區(qū)層面也有相應的法規(guī)條例。

4. 在資源環(huán)境承載力閾值內(nèi)滿足訪客自然探訪和環(huán)境教育的需求

韓國國立公園資源利用強調(diào)在生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)演化框架下進行資源利用，來設立滿足國民游憩需求的自然文化區(qū)域。韓國國立公園擁有國家典型的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀，保存著豐富的歷史文化財（文物）資源，以及傳韓國傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活場景（傳統(tǒng)土地利用方式、耕作形態(tài)、居住樣式、生活習慣和民俗文化）等1，為韓國國民了解國家傳統(tǒng)文化、開展自然環(huán)境教育提供了適宜空間，從而成為國民娛樂游憩和自然環(huán)境教育的天然場所。韓國國立公園倡導綠色生態(tài)游覽，推出自然生態(tài)游、新羅文化體驗游、海岸生態(tài)游、民宿體驗、佛教文化體驗、森林康養(yǎng)等多種主題的生態(tài)旅游產(chǎn)品，從2007年以來，韓國國立公園的訪客年均4 260.26萬人，年增長率約0.79%；2017年訪客數(shù)量高達4 727.80萬人，平均每個國家公園的接待量為214.89萬人（圖4a），在不同類型的國立公園中，平均接待量大小排列順序依次為史跡型、海岸型和山岳型（圖4b），每月的訪客接待量大致在20萬人次左右（圖4c）。在如此大規(guī)模的訪客壓力下，韓國國立公園制定了訪客預約制度，規(guī)定和提前預示公園內(nèi)接待設施的預約情況，以制度和設施控制達到訪客控制的效果。國立公園是韓國國民休閑的主要去處，多年來，雖然每年接待量較大，但是韓國的環(huán)境績效指數(shù)卻在上升，2010年、2018年的EPI指數(shù)分別為57.0和62.3，這表明，建立科學有序的資源環(huán)境承載力控制制度，合理開發(fā)資源和訪客開放未對自然生態(tài)產(chǎn)生不良影響。

5. 以現(xiàn)代科技防護促進資源環(huán)境監(jiān)測和精細管理

韓國國立公園在資源環(huán)境監(jiān)測、科學研究、訪客管理、安全救助等重要領域投入現(xiàn)代科技手段進行精細管理。在資源多樣性保護方面，每10年進行1次自然資源調(diào)查，掌握生態(tài)系統(tǒng)變化情況，通過水質(zhì)測定網(wǎng)對主要河流和溪谷的水質(zhì)與水生物進行監(jiān)測和管理；設置雨量自動警報設備以預報和防止山體滑坡、泥石流等災難的發(fā)生。文化資源保護方面，以園內(nèi)居民、政府機關、非政府組織、宗教團體和學術界聯(lián)合構建文化資源合作網(wǎng)絡；建立了1 400余個數(shù)據(jù)庫，引入文化資源智能手機軟件應用系統(tǒng)并向國民發(fā)布探訪信息和資源資料信息，提高文化資源保護精確度。訪客安全方面，擴大監(jiān)控器安全適用范圍，防止和減少自然性的損壞和人為事件的發(fā)生；針對登山導致的心臟驟停死亡事故，配備自動體外除顫器，防范訪客突發(fā)健康事件。1

6. 建立利益相關者共同管理網(wǎng)絡協(xié)調(diào)國立公園發(fā)展利益關系

在韓國國立公園長期保持自然保護和探訪管理的前期實踐中，園區(qū)社會管理水平進展不大，公園營利活動以及限制私有財產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟的政策，引發(fā)國家公園與周邊社區(qū)的矛盾，對國立公園的自然資源保護和利用，以及訪客活動的開展產(chǎn)生負面影響，總體上制約了國立公園管理水平的提升和國際化。為此，管理公團推進保留居民支援事業(yè)，發(fā)放經(jīng)營許可證、提供居民福利生態(tài)觀光等地區(qū)合作事業(yè)，對探訪線路建設可能產(chǎn)生的影響進行科學、妥善的利害分析2，并設立公園管理協(xié)議會，聽取土地所有者、地方自治團體、寺院、其他利害團體等利益相關者的意見，開展聯(lián)合資源調(diào)查、保護自然、打擊野生盜獵和野生植物摘取等非法行為的活動，加強各領域內(nèi)的合作體系，促進相互發(fā)展，以將國立公園社會提升為“可持續(xù)發(fā)展的社會”。

（四）韓國國立公園與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的關系

韓國國立公園設立的目標包括優(yōu)先保存和維持自然生態(tài)，并在可持續(xù)的利用限度內(nèi)提供探訪公園和居民利益發(fā)展3，同時促進公園區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的傳承。在這個過程中，韓國國立公園在區(qū)域經(jīng)濟社會之間產(chǎn)生了緊密的聯(lián)系，可歸納為以下兩個方面。

1. 國立公園自然生態(tài)區(qū)域與人口規(guī)模分布、交通通勤條件緊密關聯(lián)，已經(jīng)成為韓國國民休閑的慣?？臻g

韓國國家公園系統(tǒng)為國民提供了獨特的觀賞和體驗自然、歷史和文化資源的機會。韓國是高度城市化的國家，2017年城鎮(zhèn)化率達到82.712%4，區(qū)域交通聯(lián)系緊密，均衡性較強。采用Arcgis軟件對韓國高速公路進行緩沖區(qū)分析，可以發(fā)現(xiàn)北漢山、雪岳山、五臺山、雞龍山、慶州等半數(shù)以上的國立公園分布在距離高速公路3 km覆蓋范圍內(nèi)，可達性和便捷度非常高。從國家公園接待訪客的規(guī)模來看，可知人口規(guī)模是其主要影響因素，如2017年的北漢山國立公園和閑麗海上國家公園的接待量較大，與之對應的是首都圈（首爾特別市、仁川廣域市、京畿道）和釜山經(jīng)濟圈（釜山市、慶尚南道）規(guī)模龐大的人口休閑消費需求支撐，兩個經(jīng)濟區(qū)的人口總量為3 216.40萬人，占韓國總?cè)丝诘?2.72%，對應的訪客接待量分別為715.78萬人次和595.53萬人次，在其他行政區(qū)，平均出訪率相對更高。

2. 國立公園設立推動了山地區(qū)域傳統(tǒng)生計的轉(zhuǎn)變，有效促進了自然文化資源的增值

韓國國立公園管理通過利用豐富的自然、文化資源建立涉農(nóng)和文化資源利用項目以及利用游憩設施、自然教育項目產(chǎn)生社區(qū)就業(yè)機會，促進當?shù)厣鐓^(qū)的可持續(xù)發(fā)展（表2）。國家公園范圍內(nèi)包括了地區(qū)居民生產(chǎn)生活的資源基礎，公園管理在保護自然生態(tài)資源的同時，還需考慮如何與地方社區(qū)居民相互合作，強化社區(qū)參與和帶動社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，保存及復原傳統(tǒng)歷史文化資源。韓國國立公園建設通過預約制的探訪道路開放、纜車設施運營、文化財觀賞費，以及開展自然環(huán)境課堂項目（如生態(tài)探訪研修院、青少年登山教室等）等措施，形成就業(yè)崗位，提供給當?shù)厥I(yè)與弱勢家庭，并且通過國立公園署網(wǎng)站為當?shù)仄髽I(yè)營銷，在園區(qū)內(nèi)實行特許經(jīng)營制度，園區(qū)外圍私人土地上允許地方居民參與部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，為當?shù)厍嗌倌暝O立課后輔導計劃。1園區(qū)內(nèi)的項目往往是靈活的、非永久性的，將需要永久性建設的項目放到公園周邊地區(qū)，保證公園環(huán)境不受人為建設影響。2017年，韓國國立公園的服務設施用地僅為0.15%。

二、對中國國家公園建設的啟示

綜上所述，韓國國立公園建設與發(fā)展過程中，產(chǎn)生了一些符合國家和區(qū)域特點的成功經(jīng)驗。中國國家公園體制建設在國家公園功能定位和資源利用、動態(tài)管理、園區(qū)土地使用、傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展等方面值得借鑒。

（一）保持自然生態(tài)資源和文化遺產(chǎn)保護相統(tǒng)一

過度強調(diào)自然保護或者旅游利用，都非國家公園的本質(zhì)，以小面積利用促進大區(qū)域保護是妥善處理國家公園區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關鍵。在長期的歷史發(fā)展中，傳統(tǒng)文化已經(jīng)形成并依附于自然生態(tài)系統(tǒng)而存在，依靠單純的絕對保護或資源開發(fā)與國家公園本質(zhì)有所背離，也無法有效協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護、游憩休閑、社區(qū)發(fā)展等多利益主體之間的關系。國家公園發(fā)展是根據(jù)公園自然人文生態(tài)系統(tǒng)特征，通過科學保護和合理利用建設保持國家代表性自然生態(tài)系統(tǒng)和景觀的可持續(xù)演化，并為國民休閑和自然教育提供機會。這種特征決定了國家公園與自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)的定位有所差異。中國與韓國一樣，擁有崇尚自然與自然相親和的文化傳統(tǒng)，在國家公園建設中，應當尊重自然生態(tài)系統(tǒng)中長期演化形成的文化遺產(chǎn)要素，合理保護和利用文化遺產(chǎn)資源，促進傳統(tǒng)文化演化和傳承。

（二）深入認識國家經(jīng)濟發(fā)展時期與國家公園建設之間的關系

韓國國立公園管理目標演化與適應不同時代和消費階段之間的關系緊密，在工業(yè)化時期實行了比較嚴格的自然保護政策，工業(yè)化后期國民消費需求增長時期同時強調(diào)自然保護和合理利用。雖然不同國家經(jīng)濟發(fā)展水平和人口分布密度差異使國家公園在協(xié)調(diào)資源保護和發(fā)展方面所起的作用程度并不相同，但總體方向是朝著人與自然和諧共生的方向轉(zhuǎn)變。比如人口稀少的新西蘭，國家公園外圍規(guī)劃旅游小鎮(zhèn)遷入社區(qū)居民，為游客提供休閑游憩設施和服務1；而人口密度較大的英國，國家公園在其內(nèi)部通過合理利用土地發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)來協(xié)調(diào)資源生態(tài)保護與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的矛盾2。從世界上國家公園建立的原則來看，國家公園功能演變也在從初始階段的文化抗衡和國家意識凝聚，過渡到現(xiàn)代社會以保護生態(tài)資源和游憩消費需求為主體。因此，中國國家公園建設應充分考慮人口眾多和區(qū)域差異的現(xiàn)實情況，采取分類指導，在國家宏觀政策框架下，國家公園的資源保護利用充分考慮與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的問題，東中西部國家公園建設在功能分區(qū)等具體層面應體現(xiàn)出差異性，合理控制保護、利用和維護的各功能空間強度，在此前提下維持自然人文生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性。

（三）科學建立國家公園入選的評價方法和動態(tài)管理制度

國家公園體制建設旨在制衡國土空間過度或無序開發(fā)利用所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)的破壞，解決自然資源保護的多頭交叉管理及其與游憩利用的錯位關系，以此為抓手促進生態(tài)文明領域的制度改革，保障國土生態(tài)安全。中國國家公園區(qū)域承擔著國土生態(tài)安全、典型生態(tài)系統(tǒng)和景觀保護等方面作用，在國土地域廣闊、多種保護地交叉重疊、生態(tài)類型系統(tǒng)多樣的基本國情和前置條件下，遴選出與生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略方向相吻合的國家公園潛在區(qū)域，需要建立科學評價方法，從國家政策需求、區(qū)域發(fā)展訴求和國家公園本質(zhì)等多個層面確定遴選的指標體系，并設計分類、分層的國家公園體系架構和評估機制，總量控制、一張藍圖、分步實施，實行國家公園動態(tài)退出機制。

（四）科學建立適應國家公園發(fā)展需求的配套體系

國家公園的可持續(xù)發(fā)展需要詳細的實施路線圖，由國家公園管理局在國家層面建立宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，確定分期建設內(nèi)容、法律法規(guī)、資金等配套，宏觀把控國家公園建設步伐，同時將建設權和管理權具體到地方，各自根據(jù)區(qū)域特點、建設基礎和發(fā)展需求，在宏觀原則下對區(qū)域范圍劃定、土地確權和權屬調(diào)整、功能分區(qū)管控、公共服務設施建設、特許經(jīng)營、社區(qū)共管等重要內(nèi)容做具體方案，探索不同類型、不同區(qū)域特點的國家公園建設和管理模式，形成各具特色的國家公園品牌，促進自然文化資本增值，增進人民福祉。

三、結論

第一，國家公園是依托區(qū)域自然文化生態(tài)系統(tǒng)特點而形成的，可以包括自然、文化多種類型。它的建設和管理目標與國家經(jīng)濟社會發(fā)展階段緊密相關，是平衡自然保護和國民消費需求的公共資源管理模式之一。各個國家應在本國國情和生態(tài)系統(tǒng)特點基礎上，建立分類、分層的國家公園體系，充分突出不同國家公園的特色。

第二，韓國國立公園作為東亞地區(qū)的典型代表，在長期的歷史演化中，逐漸探索出了一條符合國家發(fā)展需要的國家公園管理模式，該過程體現(xiàn)出韓國對于生態(tài)系統(tǒng)保護的認知從單純的自然生態(tài)保護走向自然與人文生態(tài)復合系統(tǒng)認識和保護的深入，并在具體建設中形成了完善的法律法規(guī)制度、獨立的管理公團、多主體參與的共管網(wǎng)絡，在中央直管模式、公園準入標準、訪客管理、資源精細管理、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面具有較強的借鑒意義。

第三，中國國家公園體制建設正處于探索時期，在國家公園遴選、土地權屬調(diào)整、功能分區(qū)管控、生態(tài)旅游活動選擇、設施配套和科研監(jiān)測、社區(qū)協(xié)同發(fā)展中都存在較大疑惑，由于中國處于國家公園建設的起步期，區(qū)域差異和發(fā)展階段分化嚴重，世界上國家公園建設模式繽紛復雜，難以簡單地借鑒哪一個國家的經(jīng)驗實現(xiàn)全局決策，這就需要根據(jù)不同類型區(qū)域的實際情況，選擇比較適合的國家進行經(jīng)驗借鑒。韓國國立公園屬于在經(jīng)濟社會高度發(fā)達、人口密度較大中的代表，他們對于國家公園建設本質(zhì)、資源環(huán)境保護、旅游探訪服務及社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面的成功經(jīng)驗值得借鑒。

（責任編輯 朱凱）