新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下的土地改革探討

吳榮娟

【摘 要】過(guò)去粗放的城鎮(zhèn)化進(jìn)程使得城市中可開發(fā)的建設(shè)用地越來(lái)越少，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化陷入了困境。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)落后等問(wèn)題阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都需要有相應(yīng)的土地制度來(lái)保障，因此土地改革便成為深化改革的突破口。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；土地制度

中圖分類號(hào)： F299.21；F301；F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2018）18-0197-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.088

【Abstract】The extensive process of urbanization during the past years has caused the land available for development in city becoming less and less，therefore the urbanization is facing a dilemma.The unsound circulation market of rural land hinders the development of agricultural modernization.The new urbanization and agricultural modernization need a corresponding land system，therefore，the land system reform has become the breakthrough of deepening reform.

【Key words】New-type urbanization；Agricultural modernization；Land reform

1 新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化呼喚土地新政

1.1 “土地城鎮(zhèn)化”的困境

21世紀(jì)初過(guò)去的十幾年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期，2002年至2011年我國(guó)經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)率達(dá)到10.7%，同期世界經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率為3.9%。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平大幅提高，2000年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為36.22%，2011年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達(dá)到51.27%，這意味著城市人口首次超過(guò)了農(nóng)村人口。

不可否認(rèn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大的成就，但是與此同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化存在著許多無(wú)法回避的問(wèn)題，而且隨著城鎮(zhèn)化的繼續(xù)發(fā)展，這些問(wèn)題變得越來(lái)越嚴(yán)重。問(wèn)題的核心是過(guò)去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程更多表現(xiàn)為“土地的城鎮(zhèn)化”而非“人的城鎮(zhèn)化”。具體而言，即地方政府對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收、在土地市場(chǎng)上保持獨(dú)家壟斷地位，并以“向農(nóng)民征地—成本價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地—高價(jià)供應(yīng)商住用地—土地抵押融資進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—新一輪向農(nóng)民征地—……”的循環(huán)為表現(xiàn)形式來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化和GDP的增長(zhǎng)（邵宇2013）。這種靠賣地催生的“土地財(cái)政”成為地方政府收入的主要來(lái)源，但是隨著城市可賣土地的日漸減少以及中央政府嚴(yán)控的18億畝耕地紅線的限制，越來(lái)越多的地方政府面臨無(wú)地可賣的窘境。

1.2 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展緩慢

首先是農(nóng)村的土地制度導(dǎo)致農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)不足。改革開放以后，我國(guó)在農(nóng)村建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把集體所有的土地分包給農(nóng)民，建立了以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。在這種生產(chǎn)模式下，每個(gè)家庭只能夠分得很少的幾畝土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模受到土地?cái)?shù)量的制約，小規(guī)模的家庭生產(chǎn)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為農(nóng)民的手工勞動(dòng)，無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)械化作業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就無(wú)從談起。

其次是我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力不足，勞動(dòng)力素質(zhì)低下。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一項(xiàng)對(duì)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和體力要求較高的勞動(dòng)，但是目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重。近年來(lái)，隨著工業(yè)化的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌入城市打工，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心”現(xiàn)象，留守農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為婦女，老人甚至是兒童，這就使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺少了體力、和技術(shù)的支撐。

1.3 土地改革是新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的突破口

“土地城鎮(zhèn)化”的困境和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化躑躅不前的根本原因是之前土地改革的紅利已經(jīng)釋放殆盡，土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，因此要想推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，必須要對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行相應(yīng)的改革。

“土地的城鎮(zhèn)化”之所以走入困境一方面是因?yàn)榈胤秸畬?duì)城鎮(zhèn)化的理解存在偏差，對(duì)“人的城鎮(zhèn)化”重視不夠。即簡(jiǎn)單地將農(nóng)民的土地低價(jià)征收，用于建造更多的房子，擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積，同時(shí)給予農(nóng)民安置房或者征地補(bǔ)償款，將農(nóng)民趕入城市卻沒有賦予他們?cè)诔鞘兄猩畹馁Y本或技能，也更沒有賦予進(jìn)城農(nóng)民與市民同樣的社會(huì)保障待遇。因此，土地制度的改革要以解決人的城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足等問(wèn)題為方向。

2 我國(guó)現(xiàn)行土地制度

2.1 我國(guó)現(xiàn)行土地制度簡(jiǎn)介

我國(guó)目前的土地制度主要由《憲法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例構(gòu)成，現(xiàn)行的土地制度主要規(guī)范了我國(guó)土地的所有制和具體的土地管理制度。

2.2 土地所有制簡(jiǎn)介

《中華人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

《土地管理法》中也明確規(guī)定中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。

2.3 土地管理制度簡(jiǎn)介

土地用途管制制度是我國(guó)土地管理制度的核心?！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定：國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并對(duì)農(nóng)用地中的耕地實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)制度。

3 現(xiàn)行土地制度存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)村土地集體所有制導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清

除未開墾的荒地之外，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地可以分為三類：耕地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。對(duì)于耕地采取的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，農(nóng)民享有承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利；對(duì)于宅基地，農(nóng)民享有的是無(wú)固定期限的使用權(quán)；對(duì)于集體建設(shè)用地，其所有權(quán)歸“集體”所有，目前多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府掌握，農(nóng)民只在名義上享有部分使用權(quán)。但卻不是真正的所有權(quán)，至于農(nóng)村土地的所有權(quán)人—“集體”具體所指的范圍目前比較模糊。

3.2 “土地的城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致農(nóng)民利益受損

由于土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，各地紛紛加快了賣地造城的速度。城市市區(qū)的土地面積有限，當(dāng)城市無(wú)地可賣的時(shí)候，地方政府便把注意力轉(zhuǎn)向了農(nóng)村的集體土地，政府在低價(jià)征用集體土地后，再以出讓、租賃等有償方式讓渡土地使用權(quán)，獲取巨額收益。農(nóng)民獲得的補(bǔ)償微乎其微，按照《土地管理法》的規(guī)定，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的原用途來(lái)確定，目的是使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平為標(biāo)準(zhǔn)，并非基于土地市場(chǎng)價(jià)值和土地未來(lái)的使用用途來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法使農(nóng)民和村集體分享土地的增值收益。目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%（蔡繼明2012）。失地的農(nóng)民或者住進(jìn)安置房，或者拿到一定的征地補(bǔ)償或者兩者兼而有之。但是在進(jìn)入城市后，失地農(nóng)民并沒有能夠享受和城市居民同等的社會(huì)保障，因此，被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益往往會(huì)受到侵害，這也是導(dǎo)致釘子戶、群體上訪和暴力抗拆等現(xiàn)象的直接原因。

3.3 城鄉(xiāng)二元制導(dǎo)致建設(shè)用地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配

農(nóng)村的建設(shè)用地分為兩個(gè)部分，一部分是農(nóng)村集體建設(shè)用地，另一部分是村民宅基地，我國(guó)農(nóng)村面積廣闊，農(nóng)村建設(shè)用地供應(yīng)較為富余，存在較大的集約利用空間；而我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地則一直處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，一方面，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求量越來(lái)越大，而政府的“土地財(cái)政”已經(jīng)出賣了大量的土地，面臨無(wú)地可賣的窘境，同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的價(jià)格不斷上升，也使未來(lái)土地價(jià)格上漲預(yù)期極度膨脹；另一方面中央政府為了保住18億畝的耕地紅線不被突破，對(duì)每年新增的工業(yè)和城市建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格管控，更加劇了城鎮(zhèn)工業(yè)和建設(shè)用地供應(yīng)緊張的狀況。農(nóng)村建設(shè)用地的低需求量與高供應(yīng)量和城鎮(zhèn)工業(yè)和建設(shè)用地的高需求量與低供應(yīng)量形成了結(jié)構(gòu)性的錯(cuò)配。

4 對(duì)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下土地改革的政策建議

4.1 破除城鄉(xiāng)土地二元制

目前我國(guó)的城鄉(xiāng)土地二元制主要表現(xiàn)為城市的土地所有權(quán)歸國(guó)家，土地使用權(quán)可以進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓、抵押等處理。而農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)用地不能擅自改變用途，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑就是先由政府將地征收，再由政府將該地進(jìn)行出讓。農(nóng)民從農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的變革中只能獲得政府的征地補(bǔ)償，而政府通過(guò)土地出讓獲得了高額的土地出讓金收入。要想破除政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地的壟斷，就必須對(duì)農(nóng)村的土地管理制度進(jìn)行改革，允許農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押等處理，政府應(yīng)退出土地轉(zhuǎn)換市場(chǎng)，把獲取收益的權(quán)利還給農(nóng)民，政府只起到審批交易行為的作用。

4.2 擴(kuò)大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)意味著生活的基本來(lái)源，有了土地農(nóng)民就有了生活的最低保障，但是土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止最低保障那么簡(jiǎn)單。在我國(guó)，城市居民享有住房（現(xiàn)在主要是住房公積金）、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障，但是農(nóng)民沒有上述的待遇，因此土地承載了他們所有的社會(huì)保障待遇，土地基本上代替了城市居民的各項(xiàng)社會(huì)保障。由此可見，政府在征用土地時(shí)按照土地的原用途給與一次性補(bǔ)貼是不合理的，因?yàn)閷?duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們失去的是自己的整個(gè)社會(huì)保障系統(tǒng)，他們得到的也應(yīng)該是能夠代替土地使用權(quán)的社會(huì)保障。只有賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民分享土地的長(zhǎng)期增值收益，才能從根本上解決這一問(wèn)題。

4.3 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)

政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中應(yīng)擔(dān)任裁判員的角色，把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益還給農(nóng)民，讓農(nóng)民享受土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的極差收益，政府只從中收取一定的交易稅費(fèi)，并對(duì)交易行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)土地的用途進(jìn)行嚴(yán)格審查。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的作用不僅僅是提供了一個(gè)土地使用權(quán)交易的平臺(tái)，更是提供了一個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式創(chuàng)新的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)中，農(nóng)民可以自由選擇土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，如成都農(nóng)民把承包耕地以市場(chǎng)化形式轉(zhuǎn)包給公司或村集體經(jīng)濟(jì)合作組織，以及宿州農(nóng)民用土地使用權(quán)參股到農(nóng)業(yè)科技公司中，成為公司股東。不管采用何種方法，核心是必須要保護(hù)農(nóng)民的利益，只有保護(hù)農(nóng)民利益，土地流轉(zhuǎn)的方式才是可持續(xù)的，只有農(nóng)村土地真正實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有了實(shí)現(xiàn)的可能。

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