論稅務(wù)系統(tǒng)質(zhì)量管理體系的建立

提暢 王磊

摘 要：稅務(wù)系統(tǒng)是我國行政體系中規(guī)范性和行政執(zhí)法水平較高的行業(yè)之一，具備建立質(zhì)量管理體系的基礎(chǔ)和條件。本文通過學(xué)習(xí)和領(lǐng)會ISO9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)際情況，提出在稅務(wù)系統(tǒng)建立質(zhì)量管理體系的路徑和方法。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)系統(tǒng) 質(zhì)量管理 體系建立

稅務(wù)系統(tǒng)是我國行政體系中規(guī)范性和行政執(zhí)法水平較高的行業(yè)之一，除了國家相關(guān)法律法規(guī)體系之外，大到組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作模式，小至崗位設(shè)置、操作流程，甚至每一個流程中的記錄表都由國家稅務(wù)總局作了自上而下的統(tǒng)一規(guī)定。加之稅務(wù)系統(tǒng)人員整體素質(zhì)高，執(zhí)法檢查嚴(yán)，執(zhí)行程度相對到位，筆者就自己學(xué)習(xí)ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)談一下稅務(wù)系統(tǒng)建立質(zhì)量管理體系的要點(diǎn)。

一、編制質(zhì)量體系文件

首先應(yīng)建立質(zhì)量體系文件。文件要體現(xiàn)對質(zhì)量管理體系的策劃，滿足標(biāo)準(zhǔn)要求。質(zhì)量管理體系的水平取決于策劃。體系的一、二層次文件中要對如何實(shí)現(xiàn)稅源管理、稅款征收、稅務(wù)稽查、納稅人權(quán)益保護(hù)等主要職能做認(rèn)真的描述，闡明過程之間的相互作用關(guān)系。在第三層次文件中體現(xiàn)稅務(wù)局的特殊性，收錄一些操作性文件，如一般納稅人的資格認(rèn)定方法，稅務(wù)稽查的工作方法等。

（一）質(zhì)量方針要與組織的總方針一致

要制定單位的質(zhì)量方針。總方針代表著組織活動的根本目的，質(zhì)量方針是從單位總方針中提煉出來的。質(zhì)量方針與總方針保持一致是保證組織建立質(zhì)量管理體系并受益的關(guān)鍵。雖然單位的總方針就是單位全部活動的根本目的，但是許多稅務(wù)局沒有提出總方針，因此要根據(jù)政策和法律法規(guī)的要求判斷質(zhì)量方針的適宜性，使質(zhì)量方針不偏離國家政策和法規(guī)的要求，并且為有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)提供支持。納稅人不僅是納稅的義務(wù)主體，也是納稅權(quán)利主體，要樹立征稅人和納稅人之間法律平等關(guān)系。因此稅務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)以“保護(hù)納稅人合法權(quán)益”為質(zhì)量方針，這既與國家的政策法規(guī)相適應(yīng)，也關(guān)注了當(dāng)前稅收征納關(guān)系中亟待解決的問題，具有積極的意義。

（二）處理好質(zhì)量目標(biāo)與質(zhì)量方針的關(guān)系

質(zhì)量目標(biāo)與質(zhì)量方針是一種框架關(guān)系。質(zhì)量目標(biāo)在內(nèi)容上與質(zhì)量方針相吻合并具有繼承性，是質(zhì)量方針實(shí)施的具體體現(xiàn)。質(zhì)量目標(biāo)必須是能夠考核量化的，通過考核量化來保證質(zhì)量方針的落實(shí)。

質(zhì)量體系運(yùn)行時需關(guān)注：

1.質(zhì)量方針必須確定質(zhì)量目標(biāo)。

如某組織的質(zhì)量方針為“科技興稅……”，這個興稅有兩層意思：一是發(fā)揮稅收服務(wù)功能，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)稅基。二是征收入庫的稅款逐年上升，保證國家財政收入。但具體的“興稅”到何種程度，要將其制定為可以量化、可以檢查的質(zhì)量目標(biāo)。否則，質(zhì)量方針由于沒有質(zhì)量目標(biāo)的支持而無法落到實(shí)處。

2.質(zhì)量目標(biāo)要全面量化。

例如某組織將“保護(hù)納稅人合法權(quán)益”展開為“顧客滿意率90%”一項(xiàng)內(nèi)容為質(zhì)量目標(biāo)，不能全面反映保護(hù)納稅人合法權(quán)益的實(shí)際情況。易使稅務(wù)人員陷入片面追求滿意度，而忽視保護(hù)納稅人合法權(quán)益的基礎(chǔ)工作的情況。建議在顧客滿意度的基礎(chǔ)上再增加兩項(xiàng)目標(biāo)：即侵害納稅人合法權(quán)益的投訴率的數(shù)值下降；通過各類檢查所發(fā)現(xiàn)的侵害納稅人合法權(quán)益的事件數(shù)量的數(shù)值下降。這樣三項(xiàng)目標(biāo)相互補(bǔ)充，使質(zhì)量目標(biāo)體系更加豐滿。

3.質(zhì)量目標(biāo)不能永遠(yuǎn)不變。

質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)是動態(tài)考核指標(biāo)，應(yīng)設(shè)定達(dá)到目標(biāo)的時間。在一般情況下，單位根據(jù)上級的要求，應(yīng)制定五年（或者十年）的規(guī)劃目標(biāo)。為了保證規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)，單位應(yīng)該把五年規(guī)劃目標(biāo)中的各項(xiàng)進(jìn)行分解，化整為零式的具體到每一年度的分解目標(biāo)。質(zhì)量目標(biāo)還應(yīng)結(jié)合質(zhì)量管理的推進(jìn)效果來進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。當(dāng)然，也不可能始終遞增，把質(zhì)量目標(biāo)變成高不可攀，失去可行性，導(dǎo)致大家對實(shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)失去信心。比如，今年制定的目標(biāo)到年底考核時發(fā)現(xiàn)各個部門全都沒有完成，則說明目標(biāo)制定過高，第二年則可以下調(diào)；反之如果各個部門全部完成且超出許多，就說明制定的目標(biāo)過低，第二年要動態(tài)上調(diào)。

（三）服務(wù)對象的要求應(yīng)得到識別

編制文件時要識別服務(wù)對象的要求，即識別納稅人的合法權(quán)益。質(zhì)量方針與質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)解決宏觀層次的工作方向問題，識別納稅人的合法權(quán)益是解決具體“干什么”的問題。在識別納稅人合法權(quán)益方面按權(quán)益分類劃分為自然權(quán)益和在稅收法律關(guān)系中產(chǎn)生的權(quán)益兩種。自然權(quán)益包括：人身權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)。在稅收法律關(guān)系產(chǎn)生的權(quán)益包括：稅收減免申請權(quán)、爭議抗辯權(quán)、委托代理權(quán)、稅務(wù)行政復(fù)議權(quán)、知情權(quán)、延期申報權(quán)、延期納稅權(quán)、索取完稅憑證權(quán)、索取收據(jù)和清單權(quán)、隱私機(jī)密權(quán)、稅法適用的公正權(quán)、檢舉控告權(quán)、選擇納稅申報方式權(quán)、補(bǔ)償多繳稅款利息權(quán)、拒絕無證檢查權(quán)、降低納稅成本權(quán)等。

（四）確定了實(shí)現(xiàn)質(zhì)量方針與目標(biāo)的途徑

確定實(shí)現(xiàn)質(zhì)量方針與質(zhì)量目標(biāo)的途徑就是從宏觀層面對“怎么干”進(jìn)行了描述。程序與規(guī)則是兩者有機(jī)的組合。確定實(shí)現(xiàn)質(zhì)量方針目標(biāo)的途徑，是一種戰(zhàn)略層面上的活動。例如形成質(zhì)量管理部門，選擇懂管理的人員牽頭負(fù)責(zé)，吸收熱愛質(zhì)量管理工作的、愛崗敬業(yè)的審核人員。質(zhì)量管理班子搭建得好，就具備質(zhì)量體系運(yùn)行的基礎(chǔ)。質(zhì)量管理活動就會駕輕就熟，游刃有余；策劃不好，組織的活動就會陷入泥潭。

（五）制定了具有可操作性的文件：

操作性文件也是屬于回答“怎么干”的問題，依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合稅務(wù)部門的實(shí)際情況，一條一條規(guī)定在本單位如何操作，是從微觀層面對“怎么干”進(jìn)行了描述。依據(jù)質(zhì)量手冊給出的要求，編寫和制定《程序性文件》和《操作規(guī)程》。編寫過程要認(rèn)真征求各部門的意見，根據(jù)各部門的反饋情況，采納有效的成分，經(jīng)過幾次修改完善，最終定稿，發(fā)放各部門執(zhí)行。

（六）建立對體系運(yùn)行效果的考核檢查及改進(jìn)

單位按照《質(zhì)量手冊》運(yùn)行以后，質(zhì)量管理部門要及時對運(yùn)行效果進(jìn)行檢查考核和檢查，指出存在的問題，提出糾正措施和改進(jìn)的方法。在《質(zhì)量手冊》等體系文件中應(yīng)規(guī)定考核檢查的范圍、職責(zé)、時間、主要方法、標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、報告結(jié)果、改進(jìn)及跟蹤驗(yàn)證的安排。

總之，通過對上述6個方面的層層分解，就會建立起科學(xué)、合理、有效的質(zhì)量管理體系文件框架。

二、如何落實(shí)質(zhì)量管理體系文件

關(guān)于落實(shí)質(zhì)量體系文件，雖然都是依據(jù)ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)編制的，但是各行各業(yè)都有自己的具體情況。以增值稅管理為例來說明：

（一）對增值稅一般納稅人資格認(rèn)定管理

對增值稅一般納稅人資格認(rèn)定管理過程可以分解為三個子過程，資料審查、現(xiàn)場調(diào)查和調(diào)查結(jié)論。申請企業(yè)必須同時具備兩項(xiàng)條件才能被認(rèn)定為增值稅一般納稅人，一是年增值稅應(yīng)納稅銷售額達(dá)到規(guī)定限額，二是會計(jì)核算健全，能向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供準(zhǔn)確的稅務(wù)資料。但稅務(wù)機(jī)關(guān)不能僅僅憑借審查企業(yè)上報的資料就認(rèn)定企業(yè)符合標(biāo)準(zhǔn)。因此，第二個子過程“現(xiàn)場調(diào)查”最為關(guān)鍵，通過現(xiàn)場調(diào)查稅務(wù)機(jī)構(gòu)可以更加全面地對企業(yè)的經(jīng)營狀況和管理水平進(jìn)行檢查和評定?，F(xiàn)場檢查的結(jié)果即為第三個子過程調(diào)查結(jié)論，調(diào)查結(jié)論是上級審批的重要依據(jù)。如果在過程中沒有形成過程輸出，就屬于過程殘缺，會直接導(dǎo)致上級審批流于形式。

（二）如何評價納稅人納稅申報的真實(shí)性

以票管稅，就是依靠發(fā)票建立起管理鏈條，這種管理辦法對發(fā)票的依賴度極大，發(fā)票的功能被空前強(qiáng)化。但這種以發(fā)票建立起來的管理基礎(chǔ)極其脆弱，完全依賴于被理想化了的社會，即所有的納稅人都是誠信的。目前，我國經(jīng)濟(jì)管理水平在使用信息化方面有很大進(jìn)步，但貿(mào)易往來、銀行結(jié)算、物流等系統(tǒng)的信息化都不夠健全。在這種情況下，納稅申報和發(fā)票不足以完全反映納稅人經(jīng)營活動的真實(shí)性，增值稅的管理存在明顯的漏洞。大量事實(shí)證明，僅僅依靠以票管稅，不能做好增值稅的管理。

增值稅納稅人的購銷活動都要反映在賬目上，這必然涉及資金調(diào)動和庫存實(shí)物的增減。如果能夠深入了解和核實(shí)納稅人的進(jìn)、銷、存等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，做到票賬相符，票賬與實(shí)物、資金運(yùn)用、銀行往來相符。那么例如企業(yè)存在虛列進(jìn)項(xiàng)或銷項(xiàng)的偷漏稅問題，就不難通過納稅評估揭露出來。

（三）退稅的合理性管理

在退稅管理中，依據(jù)是《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》，我們應(yīng)制定出退稅管理過程模式。

許多組織在退稅管理中存在以下問題：

1.輸入不充分。例如：未要求供方提供退稅期工業(yè)廢渣與其他原料的增值稅扣稅憑證；所提供的《資源綜合利用臺賬》在未經(jīng)驗(yàn)證前不能作為客觀證據(jù)。

2.活動開展不充分。許多活動無法提供客觀證據(jù)。

改正上述問題的辦法是堅(jiān)持以ISO9001的標(biāo)準(zhǔn)作為準(zhǔn)繩與尺度。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，看出聯(lián)系，看到差距，不斷完善質(zhì)量保證體系，使體系起到促進(jìn)管理、堵住漏洞的作用。

三、質(zhì)量管理體系的測量考核和改進(jìn)

審批是稅務(wù)局工作中一種普遍存在的活動，幾乎所有的管理型過程都需要經(jīng)過審批程序。審批是為了監(jiān)督，避免失控。審批本身就是一個監(jiān)視過程，其目的是對前一個過程工作質(zhì)量的檢查，也是工作流程中的一個環(huán)節(jié)。審批程序不是整個工作過程的完結(jié)工作，可以認(rèn)為是體系運(yùn)行的考核檢查。

發(fā)現(xiàn)問題以后如何整改，是質(zhì)量管理體系的一個關(guān)鍵步驟。整改不力是不少單位和部門存在的共性問題。有的是不知如何糾正整改，即前期質(zhì)量體系文件宣貫不到位造成的，也有的是因?yàn)樗幹瞥绦蛐晕募患?xì)致不嚴(yán)密造成執(zhí)行部門無章可循。總之質(zhì)量管理部門可以通過考核檢查來指導(dǎo)各部門，提高自己的管理水平。保證單位的質(zhì)量管理業(yè)績有較大的進(jìn)步。

管理評審和內(nèi)部審核是單位質(zhì)量改進(jìn)的有效形式。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩個要素，即上一年度管理評審的跟蹤措施和本次管理評審的改進(jìn)。但許多單位都未將以往管理評審的跟蹤改進(jìn)措施納入本次評審范圍內(nèi)。按照ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的要求，兩次管理評審之間應(yīng)該是有聯(lián)系的?；仡櫼酝芾碓u審的跟蹤措施能夠起到以下作用：讓組織成員看到組織的進(jìn)步；驗(yàn)證組織改進(jìn)過程的有效性；找到新的改進(jìn)機(jī)會。

總之，稅務(wù)系統(tǒng)建立質(zhì)量體系，在編制文件時，應(yīng)側(cè)重于形成管理體系的框架結(jié)構(gòu)；在實(shí)施過程中，應(yīng)側(cè)重于執(zhí)行已構(gòu)成的框架各個過程。這樣，前后兩個階段就分別從宏觀、微觀兩個不同的層次組成較為完善的質(zhì)量管理體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]席七萬，王農(nóng)，張瑩.國稅系統(tǒng)稅收收入質(zhì)量管理問題研究[J].稅收經(jīng)濟(jì)研究，2017，22（2）：9—19.

[2]邢曉翠.地稅納稅服務(wù)質(zhì)量管理優(yōu)化研究[D].天津工業(yè)大學(xué)，2017.

[3]王宗旗.基于全面質(zhì)量管理的五蓮縣國稅局行政管理體系研究[D].山東財經(jīng)大學(xué)，2016.

[4]陳奇.關(guān)于構(gòu)建業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系的探索與思考[J].稅收經(jīng)濟(jì)研究，2009（6）：33—36.

[5]姜仁錫.稅務(wù)部門質(zhì)量管理新探[D].廈門大學(xué)，2005.

[6]陳諧.ISO9000族質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)在稅務(wù)組織的應(yīng)用研究[D].東南大學(xué)，2005.

[7]盧李華.ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)及其在稅收征管中的應(yīng)用[D].東北財經(jīng)大學(xué)，2005.

[8]黎軍華.ISO9001：2000質(zhì)量管理體系導(dǎo)入稅收征管中的應(yīng)用研究[D].暨南大學(xué)，2003.

[9]趙應(yīng)堂，史渭威.ISO9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)與稅收征管——新一輪稅收征管改革專題論述之七[J].甘肅稅務(wù)，2003（4）：30—35.