社會組織參與養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀及問題研究

陸潔如

摘 要：社會組織參與養(yǎng)老服務供給過程是養(yǎng)老服務社會化發(fā)展的必然趨勢，社會組織參與養(yǎng)老服務供給具有深刻的現(xiàn)實意義和緊迫性。結合社會組織在我國發(fā)展的實際情況，對我國社會組織參與養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀進行分析，指出我國社會組織參與養(yǎng)老服務供給過程中存在政策支持力度不夠、職責劃分不清晰、管理監(jiān)督不嚴格等問題，嚴重制約社會組織的功能發(fā)揮，影響?zhàn)B老服務供給體系的構建與完善。因此，為使社會組織參與養(yǎng)老服務供給過程更加順暢，有必要提出相關對策建議，以期更好推進養(yǎng)老服務社會化進程，促進養(yǎng)老服務的健康可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：養(yǎng)老服務；社會組織；完善對策

一、社會組織參與養(yǎng)老服務供給的現(xiàn)實背景

（一）嚴峻的人口老齡化趨勢為養(yǎng)老服務供給帶來新挑戰(zhàn)

截至2017年底，全國60周歲及以上老年人口數(shù)量達到2.401億，占全國總人口的17.3%。根據(jù)老齡辦發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》，中國的人口老齡化將伴隨21世紀的始終，到本世紀中期，中國老年人口規(guī)模將會達到4.37億人口，嚴重老齡化以及高齡化問題明顯突出。老齡化問題不單純是一個社會現(xiàn)象，關系每個社會成員的晚年生活，更關系國家經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展。嚴峻的老齡化趨勢對我國現(xiàn)有的養(yǎng)老服務供給提出了挑戰(zhàn)，要求我們積極創(chuàng)新養(yǎng)老服務供給方式，建設更加完善的養(yǎng)老服務體系。

（二）傳統(tǒng)家庭結構的弱化對養(yǎng)老服務模式提出新要求

作為養(yǎng)老服務供給主體，家庭承擔了為老年人提供物質和精神層面的多重保障功能。在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式中，老年人的生活護理和支持服務主要依托家庭，由其子女承擔起相應的義務和責任，包括為老年人提供經(jīng)濟來源，關愛老年人的日常生活，滿足老年人的精神需求等方面。隨著傳統(tǒng)家庭結構的轉變，家庭規(guī)模逐漸趨于小型化和扁平化，家庭養(yǎng)老的能力和功能急劇下降。社會流動的增加和居住形式的變化導致獨居老人和空巢老人家庭迅速增加，家庭養(yǎng)老服務的供養(yǎng)能力逐漸下降，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)開始瓦解。

（三）政府職能轉型的需要為社會組織參與帶來新機遇

2000年以后，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會結構和社會問題的日益復雜，政府對自身功能認識逐漸加深，積極開始了由經(jīng)濟建設型到公共服務型政府的轉變，逐步調整和完善其在公共服務領域的作用，逐漸強化公共服務中的社會參與。第十九次全國人民代表大會上的報告指出，“我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，社會主要矛盾的轉變要求政府加快職能轉型，同時為公共服務的社會參與提供更大的發(fā)展空間。老年群體規(guī)模和數(shù)量的不斷增長，以及老年人養(yǎng)老服務多樣化和個性化需求遠遠超過了現(xiàn)有政府的供給能力，鼓勵和引導社會組織參與供給養(yǎng)老服務，是政府職能轉型的必然選擇。

二、社會組織參與養(yǎng)老服務供給的現(xiàn)狀分析

（一）社會組織與養(yǎng)老服務基本發(fā)展情況

1、社會組織發(fā)展基本情況

截至2016年底，全國社會組織總數(shù)為70.2萬個，比上年增長6.0%；吸納社會各類人員就業(yè)763.7萬人，比上年增長3.9%。其中，社會團體33.6萬個，比上年增長2.3%；各類基金會5559個，比上年增長16.2%，民政部登記的基金會245個；民辦非企業(yè)單位36.1萬個，比上年增長9.7%，其中社會服務類數(shù)量5.4萬個。社會組織職工734.8萬人，其中社會團體職工人數(shù)390.2萬人，民辦非企業(yè)單位職工人數(shù)342.1萬人。通過以上數(shù)據(jù)可以看出我國社會組織的規(guī)模正在逐漸擴大，在參與養(yǎng)老服務方面擁有很大的潛力。

2、社會組織供給養(yǎng)老服務的主要方式

社會組織參與養(yǎng)老服務供給，可以最大限度地調動社會各方面的力量，以更靈活的形式參與養(yǎng)老服務供給，為老年人提供包括生活照料、醫(yī)療保健、精神關愛、教育娛樂、法律援助和慈善救助等多種形式的專業(yè)服務?，F(xiàn)階段我國社會組織參與養(yǎng)老服務的方式可以主要分為以下三類：（1）政府主導，是在具體運營時，由政府作為養(yǎng)老服務購買中介，社會組織直接向服務對象收取一定的費用以維護社會組織正常運轉。（2）自行興辦，是指由社會組織自發(fā)嵌入社區(qū)，建設包括養(yǎng)老院、醫(yī)療站、老年大學、食堂、活動室等老年基礎設施，以社區(qū)為依托，提供滿足老年人各個方面需求的服務，服務項目收取一定費用，政府給予一定補貼或者資助。（3）政府直接購買，是由政府直接向社會組織購買服務，由社會組織為老年人提供具體服務內容，提供靈活的個性化服務。

（二）社會組織供給養(yǎng)老服務過程中存在的主要問題

1、社會組織參與養(yǎng)老服務的政策體系不完善

目前，我國對社會組織的立法主要有：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，此外，民政部等有關部委以及地方政府出臺了《社會團體設立專項基金管理機構暫行規(guī)定》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》等文件，社會組織的相關立法建設尚不完善。此外，社會組織主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，其次是基金會、企業(yè)和個人的捐款。政府對社會組織參與養(yǎng)老服務支持力度不夠，許多規(guī)模較小、知名度較低的社會組織無法吸引到捐贈，影響其正常業(yè)務活動的開展，甚至無法維持生存，社會組織參與供給養(yǎng)老服務受到阻礙。

2、社會組織參與養(yǎng)老服務的自身定位不明確

政府在鼓勵社會組織參與養(yǎng)老服務方面發(fā)揮了主導作用，但我們國家的社會組織剛剛發(fā)展起來，組織自身力量薄弱。社會組織自身的管理與規(guī)劃存在不足，供給角色有待進一步加強。社會組織對政府依賴性較強，大都處于政府附屬地位，行政屬性較強而自主性差。社會組織與政府之間存在一種不平等關系，這種模式限制了社會組織在養(yǎng)老服務供給中發(fā)揮自身功能和優(yōu)勢，進一步阻礙了養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。

3、社會組織參與養(yǎng)老服務的監(jiān)管制度不嚴格

目前，我國社會組織在參與養(yǎng)老服務的過程中存在許多不規(guī)范行為，在資金、人員以及組織運行等方面都未能形成一套完備的管理制度以及監(jiān)督機制。許多民間組織存在違規(guī)違法行為，一些民間組織為獲取政府優(yōu)惠政策假借非營利名義，實際運作時卻仍以營利為目的。一方面，現(xiàn)有監(jiān)管體制不完善，“雙重管理制度”導致“重登記、輕監(jiān)管”，缺少實際的監(jiān)管力度。另一方面，社會組織自身監(jiān)管能力不足，社會組織在提供公共產(chǎn)品時往往缺少社會公共利益觀，著眼于組織自身利益，客觀上影響了社會組織提供公共服務職能的發(fā)揮。

三、推進社會在組織參與養(yǎng)老服務供給的對策建議

（一）完善相關政策法規(guī)體系，健全社會組織參與養(yǎng)老服務體制機制

在政策法規(guī)層面，政府應盡快出臺相關政策法規(guī)文件，對社會組織參與養(yǎng)老服務相應權責進行規(guī)定，明確社會組織參與養(yǎng)老服務的合法性地位。同時，推出社會組織參與養(yǎng)老服務的具體實施細則及辦法，進一步規(guī)范社會組織行為。此外，現(xiàn)階段政府購買服務缺少具體指導依據(jù)，針對政府購買服務的專門法律法規(guī)僅有《中華人民共和國政府采購法實施條例》，應當盡快推動相應政策出臺，明確規(guī)定政府購買社會組織養(yǎng)老服務的流程及相關內容，健全社會組織參與養(yǎng)老服務體制機制，在實踐層面提高社會組織參與養(yǎng)老服務供給效率。

（二）加強社會組織自身建設，提升社會組織參與養(yǎng)老服務規(guī)范化程度

我國社會組織參與養(yǎng)老服務供給尚處于初步探索時期，因此，社會組織有必要加強自身能力建設，進一步提高養(yǎng)老服務服務供給能力和水平。首先，社會組織內部應該加強組織建設，加強社會組織公益觀念，樹立良好的公共形象；其次，社會組織應注重加強組織內人員隊伍建設，逐步提高工作人員服務專業(yè)素養(yǎng)，提高社會組織供給養(yǎng)老服務的質量和能力；最后，社會組織之間應當加強溝通聯(lián)系，組織之間互相學習交流，建立相互支持網(wǎng)絡，協(xié)調合作為老年人提供更加多樣化的服務。此外，社會組織應注重與政府、企業(yè)及個人建立良好的、長期的合作關系，增強社會組織資源整合能力和社會信任，促進社會組織自我完善和發(fā)展，逐步提升社會組織參與養(yǎng)老服務的能力。

（三）推進相關管理平臺建立，加大社會組織參與養(yǎng)老服務監(jiān)督管理

首先，政府應當建立信息公示平臺，按期發(fā)布社會組織運作情況和財務狀況等信息，加大信息透明度，為社會公眾監(jiān)督提供暢通的信息渠道。其次，政府相關部門應當注重建立信息反饋機制，鼓勵社會公眾反映、舉報社會組織存在的違規(guī)違法行為，并對社會公眾的監(jiān)督予以積極回應，并對違規(guī)違法社會組織依法處置，逐步激發(fā)公眾監(jiān)管社會組織行為的主動性，從而加強社會公眾對社會組織的監(jiān)督。最后，社會組織應當加強內部監(jiān)督管理，盡快制定相關管理章程，和社會組織供給養(yǎng)老服務的服務標準和評價體系，逐步加強社會組織參與養(yǎng)老服務供給的內外部監(jiān)督管理。

參考文獻：

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