國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式及對(duì)我國(guó)的啟示

楊錦琦

[摘要]日益嚴(yán)重的全球性環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，使各國(guó)認(rèn)識(shí)到建立有效生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的必要性和迫切性。國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償政策制定和實(shí)踐方面走在世界前列，分析國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式，對(duì)我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償制度具有十分重要的借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償 模式 啟示

自上世紀(jì)50、60年代以來(lái)，資源開發(fā)利用中存在的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐漸引起世界各國(guó)的注意，許多國(guó)家嘗試采取不同的手段解決資源過(guò)度開發(fā)和生態(tài)破壞問(wèn)題。國(guó)際上關(guān)于“生態(tài)補(bǔ)償”是以生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES）或者“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（PES）的概念出現(xiàn)，指對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的管理者或提供者給予補(bǔ)償。國(guó)際上許多國(guó)家、地區(qū)開展了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索，在歐洲、美洲、亞洲、非洲等國(guó)家創(chuàng)造了許多典型生態(tài)補(bǔ)償模式，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。

一、國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式

國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式可以分為兩類：政府購(gòu)買模式和市場(chǎng)模式。政府購(gòu)買模式是直接公共補(bǔ)償，政府主導(dǎo)制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w政策并負(fù)責(zé)實(shí)施和監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，是目前國(guó)外主導(dǎo)的和最為普遍的生態(tài)補(bǔ)償模式。政府購(gòu)買模式又分為兩類：一是政府作為唯一補(bǔ)償主體模式；二是政府主導(dǎo)模式。市場(chǎng)模式的生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)服務(wù)受益者與服務(wù)者通過(guò)談判及協(xié)商，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生態(tài)服務(wù)者進(jìn)行直接補(bǔ)償?shù)囊环N方式，是政府補(bǔ)償模式的有效補(bǔ)充。市場(chǎng)模式又可分為市場(chǎng)化運(yùn)作模式和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證（或生態(tài)標(biāo)記計(jì)劃）。

（一）德國(guó)、捷克：易北河流域補(bǔ)償

易北河貫穿德國(guó)、捷克兩個(gè)國(guó)家，德國(guó)、捷克易北河流域補(bǔ)償不僅是流域生態(tài)補(bǔ)償方面的著名案例，更是政府購(gòu)買模式方面的典型案例。德國(guó)與捷克也通過(guò)建立協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，促進(jìn)了區(qū)域性合作，實(shí)現(xiàn)成本均分、利益共贏的目的，具體措施如下：

（1）資金到位，核算公平。為了確保流域保護(hù)的資金來(lái)源，德國(guó)創(chuàng)新使用橫向財(cái)政支付制度，即從富裕的下游地區(qū)向貧困的上游地區(qū)轉(zhuǎn)移資金，改變利益格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間發(fā)展的平衡。

（2）實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，簽訂雙邊協(xié)議。1990年，捷克和德國(guó)為避免流域排放物污染，保護(hù)流域生物多樣性，提升灌溉用水質(zhì)量，兩國(guó)達(dá)成了共同治理的協(xié)議，協(xié)議建立8個(gè)生態(tài)修復(fù)小組，這8個(gè)生態(tài)修復(fù)小組職責(zé)不同，組成雙邊合作組織，這是德國(guó)、捷克兩國(guó)流域補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新和亮點(diǎn)，參與雙邊合作組織的都是德國(guó)、捷克兩國(guó)的專業(yè)人士。

（3）經(jīng)費(fèi)來(lái)源合理化。經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)源于四部分：一是居民、企業(yè)所上交的排污費(fèi)，這些排污費(fèi)按一定比例分配給污水處理廠，剩余部分上交國(guó)家環(huán)保部門統(tǒng)籌安排，用于其他項(xiàng)目支出；二是財(cái)政貸款；三是研究津貼；如污染研究津貼等；四是下游對(duì)上游進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償：如2000年德國(guó)和捷克達(dá)成協(xié)議，由德國(guó)環(huán)保部出資900萬(wàn)馬克建設(shè)兩國(guó)交界處城市污水處理廠。

通過(guò)易北河整治，易北河水質(zhì)已基本上達(dá)到了飲用水的標(biāo)準(zhǔn)，流域兩岸建立了200個(gè)自然保護(hù)區(qū)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的活動(dòng)，流域兩岸建設(shè)了七個(gè)國(guó)家公園，占地共計(jì)1500平方公里。總體而言，易北河整治取得良好效果，水質(zhì)良好。

（二）歐盟生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧?/p>

近年來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償已成為歐盟各國(guó)政府普遍關(guān)注的重點(diǎn)，通過(guò)采用具有“經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益”綜合效果的生態(tài)資源管理模式，歐盟各國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域都取得了一定實(shí)效。

（1）執(zhí)行機(jī)構(gòu)。按照立法和執(zhí)行的集權(quán)程度一般分為：①聯(lián)邦政府形式：例如德國(guó)、比利時(shí)、奧地利；②地區(qū)分管模式：例如意大利、英國(guó)、西班牙；③中央集中管理：法國(guó)、瑞典、愛爾蘭、荷蘭、丹麥、希臘、葡萄牙等。

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，有80個(gè)以上國(guó)家性專業(yè)機(jī)構(gòu)參與在歐盟已執(zhí)行的68個(gè)農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃中。

（2）補(bǔ)償對(duì)象。歐盟生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目以開放性的為主，占項(xiàng)目的大多數(shù)，但是有些項(xiàng)目也不會(huì)對(duì)申請(qǐng)者完全開放。一個(gè)申請(qǐng)表包括A、B兩個(gè)部分，只有完成A、B兩個(gè)部分后申請(qǐng)人的申請(qǐng)才能生效。其中，申請(qǐng)表的A部分主要包括計(jì)劃、優(yōu)先權(quán)、措施及所有相關(guān)申請(qǐng)信息（不包括補(bǔ)助金的類型信息）的核驗(yàn)。而申請(qǐng)表的B部分則需要詳盡填寫所申請(qǐng)項(xiàng)目涉及的各種信息。執(zhí)行機(jī)構(gòu)只有收到A和B兩個(gè)部分都齊全的申請(qǐng)表后才能確認(rèn)完成該申請(qǐng)，如果該項(xiàng)目同時(shí)被2個(gè)及以上申請(qǐng)者同時(shí)申請(qǐng)，還要進(jìn)行公平、公開、公正的競(jìng)爭(zhēng)以爭(zhēng)取評(píng)選資格。同時(shí)，在申請(qǐng)過(guò)程中存在疑問(wèn)的，可要求相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)者進(jìn)行討論。當(dāng)申請(qǐng)成功后，將及時(shí)通知申請(qǐng)者。

（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于歐盟各國(guó)所處的地理位置不同，根據(jù)地區(qū)、具體措施、環(huán)境條件的不同，歐盟制定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)有所變化。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有著多種計(jì)算方法，例如按成本來(lái)計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其中成本可包含基礎(chǔ)設(shè)施的投入、喪失的機(jī)會(huì)成本等，而機(jī)會(huì)成本的計(jì)算以完成生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目所需的勞動(dòng)力成本及當(dāng)期主要農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格指數(shù)為基礎(chǔ)。

（4）確定補(bǔ)償目標(biāo)。歐盟確定的生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)可包括森林、生物多樣性保護(hù)、流域、礦產(chǎn)開發(fā)等，范圍非常廣泛。但是不同成員國(guó)因國(guó)情差異其生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)有一定的區(qū)別。以蘇格蘭為例，蘇格蘭進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償主要目的是維持生物多樣性和景觀保護(hù)。

三、哥斯達(dá)黎加的森林補(bǔ)償制度

哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償制度起源于1969年《森林法》中的森林激勵(lì)措施。但出于種種原因，十年之后這些森林激勵(lì)措施才開始實(shí)施。1979至1995年期間，哥斯達(dá)黎加對(duì)《森林法》曾兩次修訂，調(diào)整和完善森林激勵(lì)措施，最終斯達(dá)黎加于1996年頒布了新《森林法》，標(biāo)志哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制（簡(jiǎn)稱PES機(jī)制）的正式確立，并實(shí)踐中積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。

（一）哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容

（1）生態(tài)補(bǔ)償制度的主體。哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的主體包括：森林生態(tài)服務(wù)提供方、生態(tài)服務(wù)支付方、國(guó)家森林基金。

（2）生態(tài)補(bǔ)償制度的客體。哥斯達(dá)黎加1996年《森林法》規(guī)定，4種環(huán)境服務(wù)是由森林生態(tài)系統(tǒng)提供的：減少溫室氣體排放；為城市、農(nóng)村和水電產(chǎn)業(yè)保護(hù)水源；生物多樣性保護(hù)；提供美麗景觀供市民娛樂(lè)和生態(tài)旅游。

（3）私有林地的所有者向管理部門提交申請(qǐng)。國(guó)家森林基金（FONAFIFO）負(fù)責(zé)執(zhí)行哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償制度。按照《森林法》要求，私有林地的所有者可以向森林基金申請(qǐng)，把自有林地納入到國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度中，按照法律規(guī)定，只有符合要求的林地的所有者申請(qǐng)才能被受理，才能與森林基金簽訂生態(tài)補(bǔ)償合同。在1997“2003年期間簽訂的生態(tài)補(bǔ)償合同大致可分為四類：①森林保護(hù)合同。這種類型合同保護(hù)面積達(dá)32.68萬(wàn)公頃。國(guó)家森林基金總投資額的80%用于森林保護(hù)合同，這是森林生態(tài)補(bǔ)償制度的第一選擇。②造林合同。這種類型合同保護(hù)面積為2.19萬(wàn)公頃，國(guó)家森林基金投資的13%用于造林合同，這是森林生態(tài)補(bǔ)償制度的第二選擇。③森林管理合同（2003年時(shí)取消）。在2003年之前這種類型合同保護(hù)面積達(dá)到2.8萬(wàn)公頃，國(guó)家森林基金投資的6%用于森林管理合同，這是森林生補(bǔ)償制度的第三選擇。④自籌資金植樹合同。這種類型合同保護(hù)面積達(dá)到1247公頃，國(guó)家森林基金投資的1%用于自籌資金植樹合同。

（4）經(jīng)費(fèi)來(lái)源。哥斯達(dá)黎加以法律的形式規(guī)定了國(guó)家森林基金經(jīng)費(fèi)來(lái)源。1996年《森林法》規(guī)定豐富多樣化的資金來(lái)源，這是哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償制度的特色。主要包括：國(guó)家投入資金，包括化石燃料稅收入、森林產(chǎn)業(yè)稅收、信托基金項(xiàng)目收入；與私有企業(yè)簽訂的協(xié)議；項(xiàng)目和市場(chǎng)工具，主要包括來(lái)自世界銀行、德意志銀行等國(guó)際國(guó)內(nèi)組織的貸款和捐贈(zèng)、國(guó)際債務(wù)交換、金融市場(chǎng)工具如債券和票據(jù)等。

（二）哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償制度的特點(diǎn)

（1）完善的法律法規(guī)。哥斯達(dá)黎加先后為森林生態(tài)補(bǔ)償制定了一系列的法律法規(guī)，奠定了牢固的法律基礎(chǔ)。例如先后頒布了《森林法》、《公共服務(wù)監(jiān)管法》、《環(huán)境法》、《土地保護(hù)法》和《生物多樣性法》等法律，這一系列法律法規(guī)規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，為生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。

（2）專門的管理機(jī)構(gòu)。哥斯達(dá)黎加1996年的《森林法》規(guī)定：森林生態(tài)補(bǔ)償制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)是國(guó)家森林基金（FONAFIFO）指定的、專門負(fù)責(zé)管理實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度具體項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)；同時(shí)設(shè)立國(guó)家森林辦公室，主要職責(zé)協(xié)調(diào)部門內(nèi)部的關(guān)系和矛盾。

（3）參加者自主性強(qiáng)。林地所有者或使用者是否參加環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（Payment for Environmental Services，簡(jiǎn)稱PES）項(xiàng)目完全是自愿選擇的，如果愿意參加PES項(xiàng)目，就要與國(guó)家森林基金（FONAFIFO）簽訂PES合同。

PES項(xiàng)目類型比較多，林地所有者或使用者可以根據(jù)自己林地資源稟賦進(jìn)行選擇。

（4）合同規(guī)范高效。PES合同是格式合同，申請(qǐng)者必須接受格式合同的所有條款，不得單獨(dú)商議。PES合同內(nèi)容簡(jiǎn)明扼要，只對(duì)基本規(guī)則、義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)實(shí)質(zhì)性細(xì)節(jié)問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，簽約的透明度高，降低了申請(qǐng)者加入PES項(xiàng)目的難度，交易成本、行政成本降低了。

（5）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理。哥斯達(dá)黎加PES機(jī)制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)了一個(gè)不斷提高、不斷演進(jìn)的過(guò)程。其中的平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)機(jī)會(huì)成本測(cè)算出來(lái)的，為每年每公頃78美元。因此，參加PES項(xiàng)目是一個(gè)更優(yōu)的選擇。

四、國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

國(guó)際上一些國(guó)家和地區(qū)較早開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，積累了許多成功做法與經(jīng)驗(yàn)，制度日趨完善，技術(shù)越來(lái)越先進(jìn)。因此，有必要科學(xué)總結(jié)國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善具有重要的借鑒意義。

（一）完善的法律法規(guī)

法律制度是生態(tài)補(bǔ)償有效實(shí)施的保障。建立了初步的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，對(duì)各利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)責(zé)任界定及對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定明確等等。政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式中，法律制度是財(cái)政資金來(lái)源與支付，以及資金用途監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估的保障。市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)模式中，碳排放交易、占補(bǔ)平衡交易、綠色產(chǎn)品的認(rèn)證與標(biāo)示都必須建立相關(guān)的法律法規(guī)。日本頒布的《森林法》中明確規(guī)定，保安林的受益?zhèn)€人及團(tuán)體須承擔(dān)部分補(bǔ)償費(fèi)用，且保安林的所有者應(yīng)得到國(guó)家給予的補(bǔ)償。

（二）政府起主導(dǎo)作用

生態(tài)資源作為公共物品，市場(chǎng)機(jī)制存在失靈的危險(xiǎn)，而政府通過(guò)完善制度，規(guī)定由開發(fā)利用環(huán)境資源的受益者一并承擔(dān)后期帶來(lái)的社會(huì)和生態(tài)環(huán)境成本，能實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的外部性成本內(nèi)部消化。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在制定法律規(guī)范和制度、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持上，解決市場(chǎng)難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。該計(jì)劃每年納入6000萬(wàn)美元預(yù)算用于成立基金，主要用于社團(tuán)、地方和國(guó)家森工企業(yè)，經(jīng)估算每年每公頃土地可以使每戶家庭獲得高達(dá)50000越南盾（每年每公頃3.34美元）的報(bào)酬，這里“森林保護(hù)機(jī)構(gòu)”不僅監(jiān)督計(jì)劃實(shí)施，還負(fù)責(zé)將費(fèi)用按期支付給居民，這大大地促進(jìn)了家庭和個(gè)人與政府簽訂合約以實(shí)施森林保護(hù)和重建行動(dòng)。

（三）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象則涉及到多方利益主體，除了對(duì)直接受損者提供補(bǔ)償外，受益者還要支付給提供生態(tài)服務(wù)的政府、企業(yè)或個(gè)人一定的補(bǔ)償，作為他們?cè)谔峁┥鷳B(tài)服務(wù)過(guò)程中投入的補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償是以市場(chǎng)交易機(jī)制為基礎(chǔ)的服務(wù)行為。如哥斯達(dá)黎加就經(jīng)常采用市場(chǎng)手段來(lái)補(bǔ)償，或者利用市場(chǎng)機(jī)制為政府保護(hù)生態(tài)效益提供財(cái)政支持，因?yàn)楦缢惯_(dá)黎加《森林法》規(guī)定：將從化石燃料中所征收的銷售稅補(bǔ)充為生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。同時(shí)，哥斯達(dá)黎加還使用多種財(cái)政手段不停尋求生態(tài)保護(hù)所需的其他財(cái)政支持，例如，在國(guó)際市場(chǎng)上銷售或轉(zhuǎn)讓溫室氣體補(bǔ)償權(quán)，或在國(guó)內(nèi)公共財(cái)政建設(shè)林業(yè)碳匯總量足夠的情況下，將多余的碳匯放入國(guó)家碳匯儲(chǔ)備以便適時(shí)賣給他國(guó)企業(yè)以獲得收入，其中大部分所得將用于補(bǔ)償林主。

（四）建立區(qū)域合作機(jī)制

對(duì)于一個(gè)整體生態(tài)系統(tǒng)，跨部門跨區(qū)域、跨境合作不可避免。以往經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，行業(yè)、部門、地區(qū)都對(duì)大范圍生態(tài)補(bǔ)償有所限制，而要想取得實(shí)效，就必須打破這種限制，并建立部門溝通、上下聯(lián)系的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。這其中，捷克和德國(guó)的易北河流域生態(tài)補(bǔ)償就是典型的例子。通過(guò)雙方共同努力，易北河水質(zhì)得到了很大的改善，促進(jìn)了區(qū)域性合作，實(shí)現(xiàn)了利益共享、成本分擔(dān)的目的。

（五）政府和市場(chǎng)并重

生態(tài)補(bǔ)償中政府不僅起主導(dǎo)作用，還是最主要的生態(tài)效益購(gòu)買者，該方式到目前為止仍然是當(dāng)今世界許多國(guó)家支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用最主要的手段，同時(shí)政府也可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)參與者之間的既得利益，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。美國(guó)和哥斯達(dá)黎加等國(guó)也在發(fā)展中不斷發(fā)現(xiàn)，雖然政府一直是生態(tài)效益最大的購(gòu)買商，但在生態(tài)補(bǔ)償中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也有著同樣重要的作用，可充分利用經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高生態(tài)效益。