如何有效推進政府購買服務

王蒙

摘要：黨的十九屆三中全會提出“推動教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。推進非基本公共服務市場化改革，引入競爭機制，擴大購買服務?！边@意味在未來較長的時期內，政府將加快購買服務步伐來構建與改革發(fā)展相適應的、優(yōu)質高效的公共服務供給體系，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要和豐富人民群眾多元化、多樣性、多層次的公共服務需求。文章從近年來各地政府購買服務實踐探索中存在的問題進行簡要分析，并立足實際提出一系列解決對策。

關鍵詞：政府購買服務；公共服務；社會組織；政府采購

十九大報告提出“全面實施市場準入負面清單制度”、“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。財政部《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》明確，到2020年，事業(yè)單位政府購買服務改革工作全面推開。大力推廣政府向社會力量購買服務是推動政府職能轉變，深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，加強和創(chuàng)新社會治理的重大舉措。本文以政府采購為視角，對政府購買服務的實踐探索進行探析，厘清脈絡，正確把握政府購買服務脈博，并為推進和完善政府購買服務提供合理的借鑒。

一、政府購買服務存在的問題

雖然目前政府購買服務已涉及很多方面，也沉淀了很多好的做法和經(jīng)驗，但總體來說，它還處于成長期，在成長階段仍面臨不少任務和挑戰(zhàn)，運行中也凸現(xiàn)出諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府購買服務進程緩慢

目前，政府向社會轉變職能緩慢，大量的公共服務仍由政府部門直接提供，如公共設施管理服務、環(huán)境服務、專業(yè)技術服務等以物為對象的公共服務由于長期以來一直是政府承接管理運行，受傳統(tǒng)觀念傳統(tǒng)模式制約，這些公共服務很多地方仍然習慣于政府直接提供服務模式，思想上缺乏統(tǒng)籌使用各類編制資源意識，行為上破除機構設置體制機制弊端緩慢，從而形成了推行政府購買服務的阻力。

（二）政府購買服務實務操作制度亟待統(tǒng)一規(guī)范和整體推進

《政府采購法》指出“采購是指合同方式有償取得貨物、工程、服務的行為”。這一方面表明《政府采購法》對政府購買服務品目上無任何限制性規(guī)定，另一方面表明政府購買服務須在《政府采購法》制度框架下執(zhí)行。由于我國至今還沒有全國統(tǒng)一的購買服務目錄，實務操作中，各地購買服務的內容差異較大，有的地方政府把不進行招標投標的工程和不能準確劃分貨物、工程的政府采購項目統(tǒng)統(tǒng)歸集于政府購買服務，如一些地方把儲備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目。政府維持自身運轉的服務項目屬于集中目錄規(guī)定的內容，是交本級集中采購機構按相關規(guī)定和流程執(zhí)行的常規(guī)內容，各級執(zhí)行的都很到位，而對于發(fā)展中出現(xiàn)的新增服務項目，中央和地方針對這一領域的管理細則沒有及時跟進，也沒有統(tǒng)一的規(guī)范采購文本，各地執(zhí)行中的方式、程序、管理以及建立的服務項目工作機制也不一樣，缺乏統(tǒng)一性和科學性。政府購買服務實務操作制度規(guī)定亟待統(tǒng)一規(guī)范、補充和完善。

（三）政府購買服務的領域還需拓展優(yōu)化

當前政府購買服務比較成熟的做法是將政府部分職能轉移給脫軌轉制的行業(yè)協(xié)會、商會，然后向行業(yè)協(xié)會、商會付費；其次是政府維持自身運轉的服務項目，如會議定點、公務用車維修服務。而在以人為對象的服務項目醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會服務領域的購買服務較少，如新干縣2016年政府購買服務項目有4項均為政府維持自身運轉的項目，分別為“天網(wǎng)”工程、物業(yè)管理（含室內養(yǎng)花）、縣人社局的公益性崗位和城市道路養(yǎng)護。政府購買服務的深度和廣度沒有適應我國經(jīng)濟社會的在深度、廣度上的快速發(fā)展，沒有適應我國產(chǎn)業(yè)分工日趨深化，新生業(yè)態(tài)日漸增多的態(tài)勢。

（四）承接主體服務能力較弱

截止2017年年底，全國符合條件的社會組織共768123個，其中民政部門登記的共2310個，每萬人擁有社會組織5.58個，與發(fā)達國家每萬人50-100個相比嚴重不足。同時，現(xiàn)有社會組織普遍具有規(guī)模小、專業(yè)化水平低的特征。其成員大多數(shù)為“4050”人員，相當一部分是是原國有企業(yè)下崗失業(yè)人員，他們中大多文化程度不高、技能單一，接受現(xiàn)代服務理念能力弱，幾乎沒有受過專業(yè)的職業(yè)技能培訓，個人自我發(fā)展能力有待提高；其組織內部管理缺乏經(jīng)驗，內部治理、運行不規(guī)范，綜合運用社會資源的能力也比較弱，不能有機的結合行政資源和社會資源。而那些脫離政府部門的行業(yè)、協(xié)會，行政化傾向較重，改革不徹底，具有半官方組織色彩，承接政府購買服務受傳統(tǒng)模式束縛，缺乏內在活力，缺乏主動服務意識，服務能力也比較弱。

（五）政府購買服務項目評價監(jiān)督體系還有待完善

政府購買服務，政府是購買者，是出資人，購買服務采購過程結束并不意味工作任務完成，其購買的服務質量和效率直接考量政府的履職水平高低和服務效率的供給是否有效。但從現(xiàn)階段政府購買服務實踐來看，政府購買服務評價和監(jiān)督主要局限在專項行政化檢查或監(jiān)督制度，評價指標中能量化的多為資金、人力、業(yè)績、信用級次等，服務實施效果、效益、效率、品質等評價很難量化，加之政府購買的服務項目價格估算復雜、困難，因此服務項目的評價監(jiān)督難度較大。

二、完善政府購買服務的對策

在大力推廣政府購買服務的背景下，如何建立健全與政府購買服務工作特點相適應的新機制，探索出與之相適應的政府購買公共服務供給體系。需要從以下幾方面著手：

（一）轉變觀念，提高認識，加強政府購買服務思想陣地建設

大力推進政府購買服務是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務。首先，“地方政府及其所屬部門要始終準確把握并牢固堅持政府購買服務改革的正確方向，依法依規(guī)，積極穩(wěn)妥地加以推進”。其次是政府及職能部門應轉變執(zhí)政理念，實現(xiàn)“傳統(tǒng)管理”思維向“服務型政府”思維轉變。在增強公信力和執(zhí)行力的國家治理大框架下考量公共服務，政府須具有更廣的視野和更大的決心，從單一的、純粹的、自上而下的政府權威管理向與多層面的、多類型的社會力量合作、協(xié)作等合同式管理轉變，將社會組織置于合同的履行方，發(fā)揮政府的管理職能和社會組織服務職能，抱團取暖，政府開放擁抱，共享資源，社會組織整合資源，增進收益，雙方產(chǎn)生聯(lián)動，互惠互利，共同增量，攜手共贏。

（二）積極推進政府購買服務運行機制協(xié)調靈活高效發(fā)展

深化政府購買服務的關鍵是建立一套協(xié)調、靈活、高效的運行機制來保證公共服務的目標和任務真正實現(xiàn)。一是推進制定完整、明確、合規(guī)的需求論證機制，將公眾服務需求與評估納入政府購買服務的第一環(huán)節(jié)，政府部門采取如問卷調查、第三方評估、群眾訴求多種方式將收集到的最普遍、最重要、最迫切、最敏感的信息予以系統(tǒng)梳理后形成提案，然后由相關領域的專家、學者和群眾代表組成的項目評審會進行充分論證，確保每一個項目需求的內容及標準是“雪中送炭”而非“錦上添花”。二是制定高效的政府購買服務流程。已經(jīng)需求論證的項目選擇采購方式，執(zhí)行采購程序，確定項目承接主體，暢通輿論和公眾監(jiān)督渠道，確保政府購買服務在法治軌道上前行。三是簽訂靈活的政府購買服務合同。靈活采用購買、委托、租賃、雇用等合同方式，對新型合同類型如金額、期限、數(shù)量不固定的和特許經(jīng)營服務的合同類型積極探索并制定相應的合同范本。四是建立動態(tài)調整機制。政府購買采購目錄、方式、流程要隨著群眾不斷變化的需求、政府機構改革、職能的轉變以及地方經(jīng)濟發(fā)展進程、地方財力變化而適時做出調整。

（三）加快拓展優(yōu)化購買服務領域的步伐

通過政府購買服務能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的功效，發(fā)揮社會力量提供公共服務、改善社會治理的作用，從而激發(fā)社會的活力和創(chuàng)造力。目前，我國政府購買服務范圍空間發(fā)達地區(qū)大于不發(fā)達地區(qū)，東部地區(qū)大于西部地區(qū)。北京市2016年購買社會組織服務項目491個，位于祖國西部地區(qū)的南充市2016年采用政府購買服務的項目全年為9個，明顯低于同時期的北京市全年購買數(shù)量。因此加快政府購買服務從目前政府主要為履行宏觀調控、市場監(jiān)管等職能為需要的向為增加國民福利的公共服務領域拓展，加快政府目前主要以物為對象的提供的公共服務向以人為對象的提供公共服務領域拓展，加快從向基本公共服務領域向非公共服務領域拓展就顯得尤為迫切。拓展優(yōu)化政府購買服務領域，凡社會力量適合承擔的，都可以通過購買交給社會力量承辦。拓展優(yōu)化政府購買服務領域，應突出公眾性和公益性。如2017年國家對四川省5個國家級貧困縣“摘帽”退出評定就采取了購買第三方專業(yè)評估機構“專業(yè)志愿服務”方式，由西南大學志愿者承擔的國家精準扶貧工作成效脫貧第三方評估工作組，充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構人才、項目、成果、設施和科普資源等優(yōu)勢，把脈5個縣的扶貧成效，評估高效、規(guī)范，成效十分顯著。

（四）培育發(fā)展政府購買服務供給市場，激發(fā)社會組織生機活力

政府既要鼓勵扶持已登記注冊的社會組織積極參與到公共服務事業(yè)中來，又要積極培育兼顧草根組織，從政策上、輿論上規(guī)范、鼓勵、扶持其發(fā)展壯大，充分調動社會組織參與公共服務的意愿。規(guī)范引導“樞紐型”組織參與政府購買服務項目，發(fā)揮“樞紐型”組織行業(yè)性、專業(yè)性優(yōu)勢，通過構建開放式體系，搭建支持型平臺，提升常態(tài)化機制，同類別、同性質的社會組織實現(xiàn)資源共享，同時提倡達到一定規(guī)模可建立“二級樞紐”，打造特色化品牌。2016年北京市共認定市級樞紐型社會組織51家，可基本實現(xiàn)對市級社會組織服務管理全覆蓋，有效推動了樞紐型社會組織參與公共服務。引入政府購買服務履約擔保制度，運用市場化手段，對金額大、期限長、影響廣的或對社會組織有較高信譽要求的公共服務，可以通過履約擔保促進社會組織保證服務效果，提高服務水平。

（五）建立健全購買服務質量評估和監(jiān)督體系

要保證政府購買服務順利推進，監(jiān)管工作尤為重要，只有從嚴立規(guī)、嚴加監(jiān)管、嚴以問責，才能進一步提高公共服務效能。強化綜合性、系統(tǒng)性、專業(yè)化、多元化的外部監(jiān)督機制。首先是強化購買實施主體監(jiān)管職責，著力解決購買主體對承接主體后續(xù)監(jiān)管不力，甚至于承接主體確定后的甩手掌柜的姿態(tài)的問題；其次是強化部門監(jiān)管職責，要明確職能部門指導、協(xié)調、監(jiān)管職責，最后是強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，明確對政府購買服務責任不落實的責任。財政、監(jiān)察、審計建立與之相適應的后續(xù)服務監(jiān)督制度，推行第三方評估機構的介入機制，按照科學的方法、程序和標準，對項目資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進行綜合、客觀評價。

事實上，隨著政府購買服務影響力不斷擴大，許多政府應承擔的事務性工作，各地都在積極采用政府購買服務的方式實施。政府購買服務按照法律法規(guī)確定的方式，結合服務項目特點，公開采購需求，規(guī)范采購程序，向社會購買，既彌補了政府服務中的技術不足，也有益于激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力，既有利于使用社會最優(yōu)質的服務資源提高公共服務質量，也有利于社會組織獲得更大的發(fā)揮空間，既能讓政府部門得到管理“減負”實惠，又能更好地服務于民，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

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（作者單位：南部縣收費票據(jù)服務中心）