中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作：挑戰(zhàn)與路徑

趙隆

〔提要〕北極可持續(xù)發(fā)展合作是中俄合作的新“增長極”。對俄羅斯來說，滿足俄屬北極地區(qū)發(fā)展需求，加快海洋安全布局，強(qiáng)化對北方海航道的法律主張和實(shí)際管控是其基本戰(zhàn)略訴求。豐富新疆域外交實(shí)踐、引導(dǎo)北極國際治理并拓展“一帶一路”海上合作則是中國的主要目標(biāo)。在北極合作上，中俄存在利益訴求的一致性和互補(bǔ)性、實(shí)現(xiàn)全方位對接的可行性和深化務(wù)實(shí)合作的必要性，但同時面臨多邊政治和法律博弈、安全和經(jīng)濟(jì)收益平衡、疑慮心態(tài)和操作阻礙等因素的制約。在“可持續(xù)性”的原則下推動大項(xiàng)目模塊化，堅(jiān)持科學(xué)先導(dǎo)和技術(shù)支撐是推動中俄北極合作的基本路徑。

〔關(guān)鍵詞〕俄羅斯、北極可持續(xù)發(fā)展、中俄北極合作、中俄關(guān)系

〔中圖分類號〕D822.351.2

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼）A

〔文章編號〕0452 8832（2018）4期0049-19

在俄羅斯總統(tǒng)普京2018年6月對華國事訪問期間，中俄兩國發(fā)布聯(lián)合聲明，提出“加強(qiáng)中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作，包括支持雙方有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)和企業(yè)在科研、聯(lián)合實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施和能源項(xiàng)目、開發(fā)和利用北方海航道潛力、旅游、生態(tài)等方面開展合作”。該聲明首次將“可持續(xù)發(fā)展合作”定義為中俄北極合作的宏觀框架，成為兩國自2013年以來加快推動北極合作的又一重要共識。下一步如何推動中俄在北極務(wù)實(shí)合作，雙方合作面臨何種挑戰(zhàn)，都非常值得關(guān)注。

一、俄羅斯對北極合作的主要訴求和立場

在氣候變化造成融冰加速的背景下，北極對人類生存與發(fā)展的重要意義進(jìn)一步顯現(xiàn)，各國由于地理和定位上的差異對北極的戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、安全和發(fā)展等利益訴求不盡一致。俄羅斯加強(qiáng)北極可持續(xù)發(fā)展合作主要基于發(fā)展需求、航道復(fù)興、安全布局和法律主張等多個維度的戰(zhàn)略考量。

（一）滿足地區(qū)發(fā)展需求

從資源稟賦來看，俄屬北極地區(qū)是重要的能源儲備庫，天然氣開采量占全俄80%，石油開采量占全俄60%。根據(jù)俄羅斯科學(xué)家的調(diào)查研究，目前北極地區(qū)已探明油氣資源60%位于俄羅斯境內(nèi)，已探明礦產(chǎn)資源價值約為1.5萬億至2萬億美元，蘊(yùn)藏的礦產(chǎn)資源總價值可能達(dá)到3萬億美元。雖然俄屬北極地區(qū)的居民人口僅占全俄人口1.5%，但卻貢獻(xiàn)了約11%的國家收入和約20%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）份額，對俄羅斯整體的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，隨著氣候變化為北極地區(qū)的人類生產(chǎn)活動提供了便利條件，俄羅斯政府加大了對俄屬北極地區(qū)的資源投入和規(guī)劃力度，先后出臺一系列國家級戰(zhàn)略、政策和發(fā)展綱要。

2017年8月，俄羅斯政府對2014年版《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展國家綱要》作出修訂，將綱要在時間節(jié)點(diǎn)上延長至2035年，并將“建設(shè)北極發(fā)展‘支柱區(qū)”，“發(fā)展北方海航道和保障北極航運(yùn)”“發(fā)展北極油氣和礦產(chǎn)資源開采的技術(shù)裝備制造業(yè)”確立為三大核心任務(wù)。在此框架下，俄羅斯政府還制定了推動俄屬北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，包括重點(diǎn)建設(shè)薩別塔港（Port Sabetta）地區(qū)和摩爾曼斯克運(yùn)輸樞紐，利用國際先進(jìn)技術(shù)開采相關(guān)礦物資源，在摩爾曼斯克州打造采礦業(yè)、化學(xué)和冶金業(yè)產(chǎn)業(yè)集群等。2017年，俄羅斯天然氣工業(yè)股份有限公司“亞馬爾”特大項(xiàng)目（Yamal megaproject）的天然氣年產(chǎn)量達(dá)到828億立方米。根據(jù)規(guī)劃，該項(xiàng)目最終將使亞馬爾半島的天然氣年產(chǎn)量達(dá)到3600億立方米。根據(jù)預(yù)測，通過相關(guān)建設(shè)規(guī)劃，俄屬北極地區(qū)占俄羅斯GDP的比重將從2012年的6.3%增加到2020年的11%，勞動生產(chǎn)率增加1.6倍，高技術(shù)和知識密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品在俄屬北極地區(qū)GDP的份額從0.9%增至1.5%，而相關(guān)港口的貨運(yùn)量將增至5000萬噸。此外，俄羅斯還大力發(fā)展海陸立體聯(lián)運(yùn)網(wǎng)，計(jì)劃投入7000億盧布（約111億美元）興建和翻新共計(jì)1252公里的“白海—科米—烏拉爾大鐵路”（Belkomur），使北極的阿爾漢格爾斯克港和西西伯利亞地區(qū)之間的聯(lián)系更為緊密。

受烏克蘭危機(jī)影響，俄屬北極地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃在執(zhí)行中遇到較大挑戰(zhàn)。歐盟限制相關(guān)實(shí)體向俄羅斯石油部門的深海鉆井、北極圈石油勘探和頁巖油開發(fā)進(jìn)行新的投資與提供關(guān)鍵設(shè)備和技術(shù)出口，并禁止俄羅斯企業(yè)在歐盟資本市場進(jìn)行超過30天的融資。美國將俄羅斯北方海航道開發(fā)和北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的重要主體“諾瓦泰克”公司（Novatek）列入制裁名單，禁止美國金融機(jī)構(gòu)和投資者為其提供融資和交易服務(wù)。西方制裁促使俄羅斯必須尋找新的開發(fā)資金、技術(shù)和人才來源。

（二）復(fù)興北方海航道

普京曾指出，復(fù)興北方海航道是俄屬北極地區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)。根據(jù)俄羅斯官方統(tǒng)計(jì)，2017年經(jīng)北方海航道的境內(nèi)貨運(yùn)量有近974萬噸，而完全穿越北方海航道的過境貨運(yùn)量達(dá)近20萬噸。北方海航道管理局全年向各類船舶共發(fā)放662份航行許可證，其中發(fā)給外國船舶（船旗國非俄羅斯）107份許可證，占許可證總數(shù)的六分之一。在航行時間方面，中國太倉港起航抵達(dá)德國不萊梅港的“波羅的海冬季號”（Baltic Winter）創(chuàng)造了最短時間穿越北方海航道的航行記錄，總航行天數(shù)為5.6天。由于航道夏季通航期的提早和延長，以及俄屬北極地區(qū)發(fā)展和過境運(yùn)輸需求的增多，經(jīng)北方海航道運(yùn)輸?shù)目傌涍\(yùn)量、過境貨運(yùn)量和總航次均創(chuàng)造紀(jì)錄。

俄羅斯力爭“使北方海航道成為具有全球競爭力的運(yùn)輸動脈”，并希望通過“‘一帶一路與其相互對接重構(gòu)歐亞大陸的運(yùn)輸格局”，通過北方海航道開發(fā)合作中的一體化方式加強(qiáng)中俄雙邊合作。在規(guī)劃上，俄羅斯計(jì)劃在15年內(nèi)使北方海航道的年貨運(yùn)量從400萬噸提升至8000萬噸。根據(jù)（2010—2020年俄羅斯交通系統(tǒng)發(fā)展總體規(guī)劃》，俄羅斯計(jì)劃投入1449億盧布（約18億美元）將摩爾曼斯克港打造為“綜合運(yùn)輸樞紐”，使其成為北方最大的綜合港口，還計(jì)劃投入250億盧布（約4億美元）建設(shè)全新的阿爾漢格爾斯克港，使該港口在2030年前成為年貨物吞吐量達(dá)到3000萬噸的北極重要港口。為配合“亞馬爾天然氣”項(xiàng)目的順利實(shí)施，俄羅斯天然氣工業(yè)石油公司（Gazpromneft）計(jì)劃投入109億盧布（約1.7億美元）將該項(xiàng)目所在地的薩別塔港進(jìn)行升級改造，使其年貨物吞吐量在2020年達(dá)到3000萬噸，并將其打造為俄羅斯的“北極之門”。實(shí)現(xiàn)上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，同樣需要引進(jìn)資金和技術(shù)。

（三）加快海洋安全布局

俄羅斯外交部北極事務(wù)大使弗拉基米爾·巴爾賓（Vladimir Barbin）指出，“維護(hù)地區(qū)安全與穩(wěn)定是所有北極國家的主要目標(biāo)”。《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》也明確指出，在中東、白令海、北極、里海和中亞的能源爭奪將成為國際政治斗爭的焦點(diǎn)。從歷史上看，俄屬北極地區(qū)尤其是北方海航道在安全領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。早在1917年，蘇維埃政府就借助北方海航道將北極地區(qū)的物資用于國內(nèi)革命。二戰(zhàn)期間，因反法西斯同盟，美國等通過北方海航道向蘇聯(lián)運(yùn)輸了大量武器裝備和彈藥，超過對蘇總援助物資的四分之一。近年來，該航道對俄羅斯的通道和能源戰(zhàn)略意義更加顯現(xiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，北方海航道的復(fù)興可使俄羅斯獲得相對開放、自由的出?？冢淖兤浜?quán)狀況，成為俄羅斯重返海洋強(qiáng)國、爭取更大利益和世界影響力的歷史機(jī)遇。

對俄羅斯而言，海洋運(yùn)輸不僅是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要保障，還是保障其海上安全利益和戰(zhàn)略縱深不可或缺的條件。俄羅斯把“使用北方海航道，將之作為俄羅斯聯(lián)邦在北極地區(qū)統(tǒng)一的國家交通運(yùn)輸干線”稱為其在北極地區(qū)的主要國家利益，并強(qiáng)調(diào)“對穿越北極空中航線和北方海航道的飛機(jī)和船只實(shí)施有效的組織和管理”。俄羅斯政府在2015年6月批準(zhǔn)的《北方海航道發(fā)展綜合規(guī)劃》中提出，要有效保護(hù)俄羅斯軍民船舶在該水域航行和作業(yè)的安全，保護(hù)海洋環(huán)境，為過境運(yùn)輸和俄屬北極地區(qū)的能源出口提供保障。

（四）加強(qiáng)法律主張和管控實(shí)踐

俄羅斯針對北方海航道提出涉及歷史性權(quán)利要素的主權(quán)主張，認(rèn)為該航道屬于國內(nèi)航線。在蘇聯(lián)時期，北方海航道并沒有明確的法律地位界定和地理表述，僅提出是“位于蘇聯(lián)內(nèi)水、領(lǐng)?；蚺B蘇聯(lián)北方沿岸的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的基本國內(nèi)海運(yùn)線”]。由于北極融冰速度加快和航道開發(fā)的潛在條件逐漸成熟，俄羅斯國家杜馬于2012年批準(zhǔn)了《關(guān)于北方海航道水域商業(yè)航運(yùn)的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》，規(guī)定北方海航道水域“是指毗鄰俄羅斯聯(lián)邦北方沿岸的水域，由內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成”，還規(guī)定“北方海航道是歷史形成的俄羅斯聯(lián)邦國家交通干線”。通過北極航道的開發(fā)和利用，俄羅斯可以國內(nèi)法和規(guī)章為依據(jù)引導(dǎo)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，從而間接達(dá)到對北方海航道的“主權(quán)宣示”目的。

在蘇聯(lián)時期，外國船舶進(jìn)入蘇聯(lián)北極水域需提前獲得蘇聯(lián)商船部的批準(zhǔn)，遵守蘇聯(lián)的航行規(guī)則并付費(fèi)。1990年通過的《北方海航道航行規(guī)則》第7.4條規(guī)定，船舶通過特定海峽時必須接受強(qiáng)制破冰引航。由于強(qiáng)制破冰引航服務(wù)并不利于北方海航道吸引更多的外國船舶，俄羅斯于2013年出臺了新的《北方海航道航行規(guī)則》，以許可證制度和非強(qiáng)制性的引航服務(wù)替代了此前針對所有船舶的強(qiáng)制破冰引航規(guī)定。根據(jù)新規(guī)，所有計(jì)劃在北方海航道航行的船舶需提前向北方海航道管理局提交航行申請，并嚴(yán)格按照相應(yīng)的許可時限航行，并在駛?cè)牒婉傠x航道前向北方海航道管理局報告。通過航道開發(fā)與利用，俄羅斯可進(jìn)一步要求相關(guān)國家遵守其北方海航道航行規(guī)則，強(qiáng)化其對北方海航道的管轄權(quán)主張。

二、中國參與北極合作的基本設(shè)想

“認(rèn)識北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極，維護(hù)各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極的可持續(xù)發(fā)展”是中國參與北極事務(wù)的根本目標(biāo)。對中國來說，中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作有助于豐富中國的新疆域外交實(shí)踐，引導(dǎo)北極國際治理多元化趨勢并為“一帶一路”海上合作提供新動能。

第一，豐富中國新疆域外交實(shí)踐。習(xí)近平主席提出，“要秉持和平、主權(quán)、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場。”隨著科學(xué)進(jìn)步和新技術(shù)在深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等空間的應(yīng)用，由此產(chǎn)生的新問題影響著國家間的互動與博弈方式，逐步改變了相應(yīng)的治理主體、結(jié)構(gòu)和路徑，并由此產(chǎn)生了全球治理與合作的“新疆域”。有觀點(diǎn)將北極稱為“全球公域”（GtobalCommons），但北極并非全部屬于“全球公域”，它既包含主權(quán)國家管轄之外的區(qū)域，也包含北極國家擁有主權(quán)及享有主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的區(qū)域。中國提出遵循相關(guān)國際條約和一般國際法充分尊重北極國家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，也期待別國在追求自身利益時尊重中國在北極依法享有的權(quán)利和關(guān)切。[1]因此，在新疆域外交理念的指導(dǎo)下，中國推動的北極合作并不追求與北極國家平等的權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)合理合法、統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)把各國探索、保護(hù)和利用北極的先進(jìn)理念和行為方式融合起來，把多樣的利益訴求和發(fā)展要求統(tǒng)籌起來，探索由多利益攸關(guān)方參與的北極國際合作新模式。

第二，引導(dǎo)北極國際治理。中國不是北極國家，但對北極變化的感知直接且迅速。這種關(guān)聯(lián)性帶來的挑戰(zhàn)不以個別國家的意志為轉(zhuǎn)移，也同樣不會因?yàn)椤拔艺摺焙汀八摺钡亩矸輨澐址ǘ?。在地緣政治層面，北極國家間的政治博弈對地區(qū)和國際秩序產(chǎn)生傳導(dǎo)效應(yīng)，北極潛在的軍事化可能也會對地區(qū)和平與安全造成深遠(yuǎn)影響。在地緣經(jīng)濟(jì)層面，北極的開發(fā)和利用對國際航運(yùn)、生物和非生物資源、旅游等領(lǐng)域的影響逐步顯現(xiàn)，中國作為重要新興市場國家和貿(mào)易大國，自然成為相關(guān)領(lǐng)域的潛在使用方和重要參與方。在生態(tài)環(huán)境層面，北極地區(qū)的自然環(huán)境系統(tǒng)與中國生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)緊密關(guān)聯(lián)，關(guān)系到中國生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，北極的環(huán)境變化可能給中國的氣候系統(tǒng)和生態(tài)安全帶來負(fù)面的影響。[2]因此，在涉北極國際治理機(jī)制的構(gòu)建上，中國一貫不遺余力地發(fā)揮建設(shè)性作用，以觀察員身份積極參與北極理事會及其相關(guān)工作組的工作，積極參與“北極圈論壇”大會（Arctic CircleAssembly）、“北極前沿”（Arctic Frontier）、“北極—對話之地”（Arctic-Territory of Dialogue）等國際性論壇，還與所有北極國家都建立了對話機(jī)制，并主動探索“中國—北歐北極合作”（CNARC）模式。中國參與北極合作有助于引導(dǎo)北極治理從地區(qū)責(zé)任向全球使命的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，以此開創(chuàng)互補(bǔ)、互聯(lián)、互通的合作模式，擴(kuò)大各方雙贏、多贏和共贏的共識，推動“多層多樣”“軟硬結(jié)合”“包容協(xié)調(diào)”的北極多元治理，而不是由一國或數(shù)國主導(dǎo)，由單一議題、單一機(jī)制或小團(tuán)體獨(dú)占的排他性治理。

第三，拓展“一帶一路”海上合作。對中國來說，北極航道在未來的全面開通可能大幅縮短傳統(tǒng)航程，進(jìn)一步豐富世界海運(yùn)布局，帶動航道沿岸國和地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展。東北航道的常態(tài)化運(yùn)行不但有利于豐富中國海運(yùn)線路，也有助于拓展“一帶一路”倡議內(nèi)涵，擴(kuò)大中國制造和中國裝備在歐洲市場的份額。東北航道開通對于連接中國北方港口和歐洲的經(jīng)濟(jì)性極為顯著。2016年，在中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)“永盛+”項(xiàng)目的支持下，“永盛”等5艘船舶成功通過北極東北航道。經(jīng)初步測算，較走傳統(tǒng)航線合計(jì)共節(jié)省航程32137海里，節(jié)省航行時間108天，節(jié)約燃油4077噸。[1]雖然相關(guān)航行經(jīng)驗(yàn)和水文資料在目前仍較有限，但有觀點(diǎn)認(rèn)為，“如果北極航線完全打開，用北極航線替代傳統(tǒng)航線，中國每年可節(jié)省533億～1274億美元的國際貿(mào)易海運(yùn)成本”。[2]因此，中國將北極航道開發(fā)合作的范疇和內(nèi)涵進(jìn)行了拓展，提出重點(diǎn)建設(shè)包括“積極推動共建經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道”在內(nèi)的三條藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道，將“共享藍(lán)色空間、發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”[3]作為合作主線，強(qiáng)調(diào)以多方參與的形式推動?xùn)|北航道整體的常態(tài)化運(yùn)行。但須注意的是，中國并非北冰洋沿岸國，尊重俄羅斯等北冰洋沿岸國的相關(guān)海洋管理政策和發(fā)展意愿是開展航道合作的重要前提。

三、中俄北極合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

當(dāng)前，中俄關(guān)系處于歷史最好時期。兩國高層交往頻繁，形成了元首年度互訪的慣例，建立了總理定期會晤、議會合作委員會以及能源、投資、人文、經(jīng)貿(mào)、地方、執(zhí)法安全、戰(zhàn)略安全等完備的各級別交往與合作機(jī)制，在此大背景下的中俄北極合作具有扎實(shí)基礎(chǔ)。

（一）利益訴求的一致性和互補(bǔ)性

“促進(jìn)俄屬北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展，推動北極相關(guān)的科學(xué)技術(shù)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化信息通訊設(shè)施，保護(hù)北極生態(tài)安全并維護(hù)俄羅斯北部疆域”是俄羅斯開展北極國際合作的主要利益訴求。這些訴求既是近年來北極在戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、科研、環(huán)保、航道、資源等方面價值不斷提升的客觀反映，也是在全球化深入發(fā)展、大國競爭與合作并存態(tài)勢的大環(huán)境下，俄羅斯作出的主觀選擇。對俄羅斯來說，中俄北極合作的重點(diǎn)在于解決俄屬北極地區(qū)開發(fā)在一定期限內(nèi)的相關(guān)資金、技術(shù)和資源“瓶頸”問題，充分借助中國這個最具發(fā)展?jié)摿Φ谋睒O資源、能源、航運(yùn)消費(fèi)市場。在中國看來，“北極的氣候變化、環(huán)境、科研、航道利用、資源勘探與開發(fā)、安全、國際治理等問題，關(guān)系到世界各國和人類的共同生存與發(fā)展，與包括中國在內(nèi)的北極域外國家的利益密不可分”。作為地理和人口意義上最大的北極國家，俄羅斯是中國參與北極事務(wù)最為重要的合作方之一。對中國而言，參與北極航道開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和能源項(xiàng)目是中俄深化務(wù)實(shí)合作以及“一帶一路”海上合作大框架下的具體規(guī)劃之一。中俄兩國對北極合作的意義、目標(biāo)和價值在認(rèn)知上有機(jī)統(tǒng)一，在北極合作的利益訴求上也存在高度的互補(bǔ)性。

（二）實(shí)現(xiàn)全方位對接的可行性

在政治基礎(chǔ)層面，中俄政府和領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)就北極合作達(dá)成共識。以航道開發(fā)合作為例，兩國北極事務(wù)主管部門自2013年起舉辦“北極事務(wù)對話”，并在雙邊聯(lián)合聲明中納入航道合作的內(nèi)容。2015年，兩國元首在莫斯科簽署《中俄關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對接合作的聯(lián)合聲明》，正式提出“對接合作”目標(biāo)，并在同年的《中俄總理第二十次定期會晤聯(lián)合公報》中提出，“加強(qiáng)北方海航道開發(fā)利用合作，開展北極航運(yùn)研究”。2017年5月，中國外交部長王毅在莫斯科同俄羅斯外長拉夫羅夫會談后共見記者時表示，愿同俄方及其他各方一道，共同開發(fā)北極航線。同年7月，習(xí)近平主席在莫斯科會見俄羅斯總理梅德韋杰夫時表示，“要開展北極航道合作……落實(shí)好有關(guān)互聯(lián)互通項(xiàng)目”并于同年11月再次提出共同開展北極航道開發(fā)和利用合作使北極航道開發(fā)合作成為“一帶一盟”對接合作中的全新議題。目前，兩國交通部門正在商談《中俄極地水域海事合作諒解備忘錄》，不斷完善北極開發(fā)合作的政策和法律基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面，中國企業(yè)己成為俄羅斯北極能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的“主力軍”。例如，預(yù)計(jì)投資總額將達(dá)到269億美元的“亞馬爾液化天然氣”項(xiàng)目是目前俄屬北極地區(qū)投資規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施綜合體，中國國家進(jìn)出口銀行和中國國家開發(fā)銀行向該項(xiàng)目分別提供107億美元和15億美元為期15年的貸款，絲路基金有限公司也為該項(xiàng)目提供了12億美元貸款。此外，中國保利集團(tuán)還擬投資5.5億美元參與阿爾漢格爾斯克市的深水港建設(shè)中國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸集團(tuán)也確認(rèn)希望參與該項(xiàng)目的投資。在俄羅斯北極發(fā)展國家委員會制定的150個投資總額近5萬億盧布（約797億美元）的北極交通基礎(chǔ)設(shè)施升級改造、油氣資源開發(fā)項(xiàng)目中，有4萬億盧布（約637億美元）的投資將來自非聯(lián)邦預(yù)算內(nèi)各類融資渠道，特別是來自中國、印度等亞洲國家的支持。

在知識基礎(chǔ)層面，中國近年來在國際北極科學(xué)委員會（IASC）、北極理事會等多邊框架下積極與俄羅斯開展北極科研合作，加強(qiáng)有關(guān)北極陸地和海洋認(rèn)知的科學(xué)交流。為執(zhí)行中俄在北冰洋海域開展合作研究的協(xié)議，兩國于2016年8月開展首次北極聯(lián)合科考，由兩國科學(xué)家組成的聯(lián)合考察隊(duì)對俄羅斯北冰洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)楚科奇海和東西伯利亞海進(jìn)行綜合調(diào)查，成為兩國北極海洋領(lǐng)域合作的歷史性突破。知識共享和技術(shù)互鑒是中俄北極合作的主要對接領(lǐng)域之一。

（三）打造務(wù)實(shí)合作新“增長極”的必要性

雖然中俄務(wù)實(shí)合作近年來已獲巨大成就，但無論是絕對份額或相對份額，中俄經(jīng)貿(mào)合作在中國對外貿(mào)易全局中的占比仍略顯不足，與中俄政治安全人文合作的高水平發(fā)展不匹配，由此也出現(xiàn)了所謂“政熱經(jīng)冷”之說。隨著全球化的不斷深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)和全球貿(mào)易格局發(fā)生顯著變化，發(fā)掘和培育中俄務(wù)實(shí)合作的新“增長極”成為重要目標(biāo)，“在北極航道開發(fā)利用、聯(lián)合科學(xué)考察、能源資源勘探開發(fā)、極地旅游、生態(tài)保護(hù)等方面開展合作”已成為兩國共識。中俄務(wù)實(shí)合作不但需要適應(yīng)當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，還需要與區(qū)域格局和領(lǐng)域發(fā)展的小環(huán)境相吻合，與兩國各自的能力、目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)變化相呼應(yīng)。以聯(lián)合實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施和能源項(xiàng)目為主要抓手推動中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作，既有助于維持傳統(tǒng)資源類合作，又可以從地域空間和行業(yè)領(lǐng)域等多個維度加強(qiáng)中俄全方位的利益融合，進(jìn)入互為生產(chǎn)地和消費(fèi)市場、互為投資方和開發(fā)方的“嵌入式”發(fā)展階段。北極“亞馬爾液化天然氣”等合作項(xiàng)目是中俄及其他相關(guān)方“均攤”投資風(fēng)險的有益嘗試，有助于進(jìn)一步推進(jìn)中俄務(wù)實(shí)合作。

四、中俄北極合作面臨的挑戰(zhàn)

雖然中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作的焦點(diǎn)在于推動對北極的保護(hù)和利用，但由于特殊地理位置和環(huán)境，北極國家和相關(guān)利益攸關(guān)方的競爭態(tài)勢、航道法律地位、安全和經(jīng)濟(jì)收益等均可能制約兩國合作發(fā)展前景。

（一）多邊政治和法律挑戰(zhàn)

在當(dāng)前實(shí)踐中，北極事務(wù)形成了北冰洋沿岸五國、其他北極國家、非北極國家和非國家行為體的多利益攸關(guān)方參與格局，各方因身份和利益訴求差異對北極合作，尤其是中俄北極航道開發(fā)合作持不同態(tài)度。

首先，各方對合作范疇的認(rèn)知存在差異。俄羅斯認(rèn)為，北方海航道的開發(fā)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是北極航道合作的重點(diǎn)，挪威[I]、丹麥[2]等北極國家和韓國[3]日本[4]等國際航運(yùn)和貿(mào)易大國認(rèn)為，打通亞歐間高緯度整體運(yùn)輸通道才是參與航道開發(fā)的主要訴求，加拿大則更強(qiáng)調(diào)對北極相關(guān)水域的主權(quán)，并認(rèn)為西北航道的開發(fā)是加拿大北極政策的優(yōu)先方向。[5]

其次，各方對建設(shè)原則和目標(biāo)的認(rèn)知并不統(tǒng)一。在俄羅斯看來，北方海航道的開發(fā)應(yīng)由其主導(dǎo)推進(jìn)，但其他國家主張參與航道建設(shè)的主體多元化和渠道多樣化，不愿看到包括俄羅斯在內(nèi)的任何國家在該問題上“一家獨(dú)大”。俄羅斯希望借助航道開發(fā)助推全面開發(fā)俄屬北極地區(qū)的戰(zhàn)略實(shí)施，確立對北方海航道的權(quán)利主張，拓寬航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道。加拿大希望通過開發(fā)東北航道為西北航道的開通積累經(jīng)驗(yàn)。美國希望借助北極航道的國際化開發(fā)再次確認(rèn)“航行自由”原則。[1]芬蘭希望將其“北極走廊”規(guī)劃與北極航道開發(fā)相聯(lián)通，打通前往北歐國家和東歐市場的“最后一公里”，將其與“泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)”相連接。[2]冰島、瑞典等非北冰洋沿岸國則樂見域外力量參與北極航道開發(fā)，平衡域內(nèi)國家間在議題設(shè)定和治理能力上的落差。[3]

再次，俄羅斯對北方海航道的法律主張?jiān)獾讲糠直北笱匕秶磳Γ卸肀睒O合作可能遭受西方輿論攻訐和低毀。美國在2009年1月頒布的《國家安全總統(tǒng)指令與國土安全總統(tǒng)指令》中提出：“海洋自由是一個國家最優(yōu)先考慮之事。西北航道是用于國際航行的海峽，北方海航道包含用于國際航行的海峽，過境通行制度適用于穿越以上海峽。”[4]挪威和冰島都認(rèn)為，北方海航道應(yīng)適用《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱“《公約》”）所規(guī)定的海峽通行制度，沿岸國在顧及“航行自由”的情況下，可依據(jù)《公約》制定有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。中國在使用北方海航道時接受俄羅斯航道管理機(jī)構(gòu)的管理進(jìn)行航前申報，恐被外界解讀為接受或默認(rèn)俄羅斯對航道的管轄權(quán)主張。西方媒體或?qū)W界可能針對近期中俄領(lǐng)導(dǎo)人在北極合作問題上達(dá)成的共識，指責(zé)中國參與北極航道開發(fā)意在配合俄羅斯強(qiáng)化其對北方海航道的法律主張和實(shí)際管控，并以此為渠道進(jìn)入北極油氣資源開發(fā)等領(lǐng)域，炒作中俄將北方海航道視為制衡西方的重要海上通道，意在對北極航道實(shí)施壟斷式開發(fā)，并可能忽略對北極地區(qū)的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)責(zé)任。

最后，北極合作可能成為地緣政治博弈的棋子。作為北冰洋沿岸國之一，美國既是北極事務(wù)的核心成員，也是航道開發(fā)進(jìn)程中無法避開的主體。在俄美間趨于常態(tài)化的地緣政治博弈影響下，俄美在北極相關(guān)合作受到不同程度的影響，俄羅斯近年來在北極地區(qū)加快相關(guān)軍事部署也引起美國各界的警惕和擔(dān)憂。隨著中俄北極合作的深入推進(jìn)，不排除俄美就航道法律地位等原則性問題上要求中國表明立場和“選邊站隊(duì)”。

（二）經(jīng)濟(jì)與技術(shù)風(fēng)險

一是俄羅斯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口過大。在西方經(jīng)濟(jì)制裁的大背景下，北極合作的驅(qū)動力在于解決俄羅斯港口和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施升級的融資難問題。由于相關(guān)規(guī)劃的資金缺口巨大，俄羅斯聯(lián)邦和地方政府的政策博弈頻繁，冰區(qū)作業(yè)的風(fēng)險和投資回報率難以預(yù)估，中國不應(yīng)也無法成為唯一“出資方”。

二是航道過境運(yùn)輸需求波動。北方海航道在近期氣候變化的影響下出現(xiàn)了季節(jié)性無冰期，貨運(yùn)航次也明顯增加。雖然北方海航道的貨運(yùn)量在2016年就已超過1986年蘇聯(lián)時期的650萬噸峰值，但在總航次方面，由于俄羅斯官方的統(tǒng)計(jì)口徑既包含完全穿越北方海航道的過境運(yùn)輸和由其他各國駛?cè)氡狈胶：降栏劭诘目缇尺\(yùn)輸，也包括沿俄羅斯北極地區(qū)海岸線進(jìn)行的境內(nèi)運(yùn)輸，真正穿越北方海航道的過境運(yùn)輸自2013年起便呈現(xiàn)下降趨勢。20112013年，完全穿越北方海航道的過境運(yùn)輸次數(shù)分別為41次、46次和71次，但2014-2016年卻分別下降為22次、18次和19次。以2016年為例，北方海航道海域內(nèi)的貨運(yùn)總航次為1705次，但僅有19次為穿越航道由亞洲抵達(dá)歐洲的過境運(yùn)輸，其他大多為俄羅斯境內(nèi)運(yùn)輸和跨境運(yùn)輸。造成過境運(yùn)輸大幅下降的原因眾多，其中歐洲作為航運(yùn)指運(yùn)港的需求波動是主要因素，北方海航道當(dāng)前仍扮演俄羅斯境內(nèi)和跨境運(yùn)輸干線的角色，其國際運(yùn)輸活力指數(shù)取決于俄羅斯自身的國際貿(mào)易需求和北方地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)、居民生活需要，北方海航道的國際吸引力、過境需求和常態(tài)化運(yùn)行能力尚處于波動期。

（三）疑慮心態(tài)與操作障礙

一方面，雖然中俄兩國實(shí)現(xiàn)了高水平的高層交往和地方合作，但所謂中國“威脅論”和“擴(kuò)張論”在俄羅斯少數(shù)媒體、知識界或社會精英層面依然保有一定市場，尤其是針對中國參與俄羅斯遠(yuǎn)東開發(fā)的疑慮。有觀點(diǎn)認(rèn)為，俄羅斯將為中俄合作付出能源、就業(yè)崗位甚至出讓土地的代價。[I]也有觀點(diǎn)刻意夸大和虛構(gòu)中國參與遠(yuǎn)東開發(fā)對該地區(qū)生態(tài)環(huán)境、土壤水質(zhì)的負(fù)面影響，指稱中國未嚴(yán)格遵守環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法律，以及沒有尊重和顧及本地居民的利益。由于北極開發(fā)和冰區(qū)作業(yè)的特殊條件，當(dāng)?shù)鼐用?、土著人組織和意見領(lǐng)袖可能在北極航道開發(fā)和利用、能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、勞工保護(hù)、土著人權(quán)益等問題上“做文章”，甚至導(dǎo)致中俄北極合作淪為另一個俄羅斯遠(yuǎn)東開發(fā)“難題”。另一方面，缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和基層官僚主義是困擾俄屬北極地區(qū)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的主要障礙。例如，打造“摩爾曼斯克綜合運(yùn)輸樞紐”計(jì)劃最早于2001年12月提出，但截至目前仍未取得明顯進(jìn)展，俄羅斯在政策執(zhí)行力方面的短板也可能成為中俄北極合作的主要障礙。

五、中俄北極合作的深化路徑

總體來看，中俄兩國在宏觀層面對于開展北極合作的必要性和互補(bǔ)性存在共識，但在開發(fā)重點(diǎn)與合作方式上尚存在協(xié)調(diào)空間，相關(guān)的政治安全和技術(shù)風(fēng)險依然嚴(yán)峻。在堅(jiān)持“可持續(xù)性”前提下，中國加快與俄羅斯有關(guān)北極合作的頂層對接和大項(xiàng)目制建設(shè)，將為新階段的中俄全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系擴(kuò)容注入新動力，為維護(hù)北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。對中國來說，深化中俄北極合作，可循依“中俄對接”和“多方參與”并行發(fā)展之路，積極拓展與其他北極國家和利益攸關(guān)方共同開發(fā)北極的合作平臺，綜合評估相關(guān)建設(shè)的地緣政治、經(jīng)濟(jì)和安全效應(yīng)。

第一，以“可持續(xù)性”為引領(lǐng)。“可持續(xù)性”是中國參與北極事務(wù)的基本原則[1]，“認(rèn)識北極”和“保護(hù)北極”是北極一切人類活動的基本前提，環(huán)境影響、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、潛在生物多樣性危機(jī)和企業(yè)的社會責(zé)任等是俄屬北極地區(qū)地方政府、原住民所重點(diǎn)關(guān)注的問題。中俄北極合作的核心在于堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)之間的“宏觀”可持續(xù)性，以及中俄合作本身的“微觀”可持續(xù)性兩個層面。一方面，應(yīng)在北極可持續(xù)發(fā)展的前提下協(xié)調(diào)政策導(dǎo)向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資模式等方面的具體議程。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)中俄北極合作的中長期規(guī)劃，把北極冰區(qū)鉆探對生態(tài)和生物多樣性的影響、北極北方海航道海域的海洋污染、海洋酸化、漁業(yè)資源可持續(xù)利用等議題納入合作框架，緊抓保護(hù)與利用的平衡發(fā)展。

第二，推動“大項(xiàng)目模塊化”。北極地區(qū)嚴(yán)峻的自然環(huán)境對于相關(guān)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的知識、技術(shù)、資金和人才有著特殊要求，項(xiàng)目投入周期、回報率等具有較大不確定性，私營企業(yè)和中小企業(yè)在目前階段尚不具備獨(dú)立參與項(xiàng)目開發(fā)的風(fēng)險管控能力。因此，中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作需要以國有企業(yè)為參與主體的大項(xiàng)目為抓手，以技術(shù)輸出和股權(quán)投資為主循序漸進(jìn)地推展港口、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要借助現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)打造可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目模式。

第三，引入多方參與機(jī)制。要有序引導(dǎo)中俄北極合作中各類行為體和資本的中長期參與，可參考“亞馬爾液化天然氣”項(xiàng)目的合作模式。在股權(quán)分配比上，參與該項(xiàng)目的各方形成了一種獨(dú)特的均勢，俄羅斯“諾瓦泰克”公司持股50.1%，法國道達(dá)爾公司持股20%，中國石油天然氣集團(tuán)公司和絲路基金共持股29.9%。該項(xiàng)目的融資和商業(yè)保險業(yè)務(wù)亦遵循多元化，引入了德意志銀行、裕利安宜集團(tuán)（Euler Hermes）和瑞典國家出口信用擔(dān)保委員會（EKN）?！皝嗰R爾液化天然氣”項(xiàng)目的多方參股、多平臺融資、風(fēng)險分?jǐn)偤献髂Ｊ胶苤档眠M(jìn)一步借鑒。

第四，重視科研先導(dǎo)和技術(shù)支撐。中國參與北極事務(wù)的科學(xué)路徑是由北極事務(wù)的特殊性決定的，作為極地事務(wù)最活躍的因素和主要載體，極地科學(xué)研究扮演著重要角色。應(yīng)加強(qiáng)北極的綜合性研究，尤其是氣候變化趨勢和生態(tài)環(huán)境影響評估，加強(qiáng)對項(xiàng)目風(fēng)險和不可抗力的前瞻性分析。加強(qiáng)中俄在北極理事會各工作組中的協(xié)調(diào)，促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)和高等院校間的成果交流、數(shù)據(jù)共享。此外，相關(guān)裝備制造業(yè)、造船業(yè)等技術(shù)發(fā)展是北極安全、綠色、可持續(xù)開發(fā)的必要條件。例如，俄羅斯目前擁有世界上最龐大的破冰船隊(duì)，并在2016年對“北極”號（Arktika）巨型核動力破冰船進(jìn)行系泊試驗(yàn)，于2017年9月正式下水擁有兩座核反應(yīng)堆的“西伯利亞”（Sibir）號破冰船，還將建造“烏拉爾”（Ura1）號核動力破冰船。中國正建造首艘極地科學(xué)考察破冰船，雙方在技術(shù)合作上存在潛力，應(yīng)繼續(xù)探索雙方在冰區(qū)作業(yè)裝備、技術(shù)和冰區(qū)航行相關(guān)制造業(yè)等領(lǐng)域的合作空間。

[1]“《中國的北極政策》白皮書（全文）”。

[2]楊劍：“為北極治理作出中國貢獻(xiàn)”，《光明日報》2018年1月29日，第12版。

[1]丁克茂、劉雷、衛(wèi)國兵：“北極東北航道船舶通行現(xiàn)狀及航海保障能力分析”，《航?！?017年第5期。

[2]張俠：“北極航線的海運(yùn)經(jīng)濟(jì)潛力評估及其對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義”，《中國軟科學(xué)》2009年第2期，第35頁。

[3]“國家發(fā)展改革委、國家海洋局關(guān)于印發(fā)‘一帶一路建設(shè)海上合作設(shè)想的通知”，國家發(fā)改委網(wǎng)站，2017年6月19日，http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201711420171116_867166.html。（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[1]Norwegian Ministry of Foreign Affairs，Norway's Arctic Policy，2014，https：//www.regjeringen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/nord/nordkloden en.pdf.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[2]Ministry of Foreign Affairs of Denmark，Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic2011-2020，August 2011，http：//um.dk/-/media/UMIEnglish-site/Documents/Politics-and-diplomacy/Greenland-and-The-Faroe-Islands/Arctic%20strategy.pdf？la=en.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[3]Dongmin Jin，Won-sang Seo and Seokwoo Lee，"Arctic Policy of the Republic of Korea，"Ocean and Coastal Law Journal，Vol.22，No.1，F(xiàn)ebruary 2017，http：//digitalcommons.mainelaw.maine.edu/oclj/vol22/iss 1/7.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[4]The Headquarters for Ocean Policy of the Government of Japan，Japan's Arctic Policy，October 16，2015，http：//www.research.kobe-u.ac.jp/gsics-pcrc/sympo/20160728/documents/Keynote/Japan Arctic%20 Policy.PDF.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[5]Minister of Indian Affairs and Northern Development&Federal Interlocutor for Metis andNon-Status Indians，Canada's Northern Strategy：Our North，Our Heritage，Our Future，2009，http：//www.northemstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[1]The White House，National Strategy for the Arctic Region，May 2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[2]Martin Breum，"Finland Plans 'Arctic Corridor' Linking China to Europe，"Euobserver，F(xiàn)ebruary 28，2018，https：//euobserver.com/nordic/141142.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[3]Government Offices of Sweden，Sweden's Strategy for the Arctic Region，2011，http：//www.government.se/49b746/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedens-strategy-for-the-arctic-region.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[4]The White House，National Security Presidential Directive and Homeland SecurityPresidential Directive，January 9，2009，https：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2009/01 /20090112-3 .html.（上網(wǎng)時間：2018年7月1日）

[1]“《中國的北極政策》白皮書（全文）”。