宅基地使用權(quán)的繼承及其規(guī)范研究

張曉蒙

[摘要]目前，宅基地使用權(quán)的繼承法律規(guī)范存在著較大局限性，值得進(jìn)一步研究。通過對相關(guān)法律規(guī)范的研究及具體案例的探討，構(gòu)想出宅基地使用權(quán)繼承的法律制度，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán);繼承;規(guī)范

[DOI]1013939/jcnkizgsc201821184

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承是農(nóng)民經(jīng)常要面臨的一個重要問題。由于《繼承法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律規(guī)范中的規(guī)定時有沖突，所以在實(shí)踐中往往會出現(xiàn)很多問題，值得進(jìn)一步探討。

1城市居民是否有權(quán)繼承宅基地上建造的房屋及宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民特別擁有的一項(xiàng)土地權(quán)利，那么城市戶籍的子女是否有權(quán)繼承呢？在現(xiàn)實(shí)中，有一些農(nóng)村居民的子女成年后到城市工作、生活，并且最終獲得城市戶口。農(nóng)村父母去世的時候?qū)⒆≌艚o了城市里的子女，擁有城市戶口的子女在繼承農(nóng)村父母留下的農(nóng)房問題上存在著爭議，有專家主張他們因主體不適格而沒有繼承權(quán)，也有專家主張他們有權(quán)繼承在宅基地上建造的房屋及附屬設(shè)施，但無權(quán)繼承宅基地使用權(quán)。還有一些人主動放棄了繼承，這些被放棄住宅就會被閑置?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄段餀?quán)法》第一百五十二條中指出，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。農(nóng)民分得宅基地后，可以自由地在宅基地上建造農(nóng)房及牲畜棚、莊稼棚等附屬設(shè)施?！锻恋毓芾矸ā访鞔_了宅基地的所有權(quán)歸集體。集體經(jīng)濟(jì)組織擁有宅基地的所有權(quán)，而農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)。《繼承法》第三條規(guī)定，公民的房屋屬合法遺產(chǎn)的范圍。目前，相關(guān)的司法實(shí)踐中也確定公民有權(quán)利繼承宅基地上建造的房屋，在繼承主體上不區(qū)分農(nóng)村居民和城市居民，但宅基地使用權(quán)的繼承卻存在著爭議?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十九條指出，“繼承房屋取得的宅基地，可以確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“公民繼承了房屋，宅基地使用權(quán)也就隨著房屋而轉(zhuǎn)移給了新的所有人?！盵1]這與司法實(shí)踐中的做法是矛盾的。

目前，司法實(shí)踐中的做法是允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民繼承房屋，繼承人也可以對房屋進(jìn)行翻修，房屋一旦由于年久失修的原因倒塌或滅失，本集體經(jīng)濟(jì)組織將收回宅基地使用權(quán)。這導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)相分離。2009年修訂的《房地產(chǎn)管理法》第三十二條規(guī)定，“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押”。物權(quán)法第一百四十七條規(guī)定，“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”。這些條文都體現(xiàn)出“房地一體”的原則，但是卻與上述司法實(shí)踐中的做法相矛盾。

2宅基地使用權(quán)的繼承法律規(guī)范不明確導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象，與《土地管理法》相沖突

《土地管理法》六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。1991年《北京市實(shí)施〈土地管理法〉辦法》中指出農(nóng)村居民每戶可以申請025～03畝的宅基地，具體面積因各區(qū)縣的不同而不同。按照通常的理解，“戶”的界定以家庭為單位，一個家庭為一“戶”。2007年11月，國土資源部下發(fā)《土地登記辦法》，第七條指出，因繼承或遺贈取得的土地權(quán)利可以由權(quán)利人單方申請登記。2008年7月《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中指出，“除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”。這些條文的含義是可以受理農(nóng)村村民因繼承取得的宅基地使用權(quán)的登記，但上述條文與《土地管理法》中的一戶村民只能擁有一處宅基地的原則相沖突。2008年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)結(jié)余集約用地的通知》中指出，宅基地使用權(quán)的“一戶一宅”政策要嚴(yán)格執(zhí)行，要循序漸進(jìn)地清理歷史遺留的“一戶多宅”問題。另外，要嚴(yán)格限制超面積建筑?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年起，我國農(nóng)村住房面積增長速度為每年5億平方米?！盵2]“一戶多宅”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有很多，有的家庭成員在成年后分戶出來獨(dú)立組成新的家庭，分出來的戶主獨(dú)立地申請了新的宅基地，并在宅基地上建造了房屋用于居住，該戶后來又因繼承或贈與獲得了其他的宅基地使用權(quán)，直接了導(dǎo)致一戶既超面積又超宅數(shù)的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。依照法律法規(guī)，超面積部分應(yīng)退還于集體經(jīng)濟(jì)組織。“宅基地使用權(quán)的取得程序操作不規(guī)范。”[3]在宅基地上建造的住宅面積超標(biāo)的農(nóng)戶不在少數(shù)，一些農(nóng)戶選擇將多余的住宅出租、出賣，或是通過“地下交易”轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人來獲取收益。

從具體內(nèi)容上來看，繼承方面的規(guī)范時有沖突，《土地管理法》與《繼承法》有矛盾。一方面《土地管理法》《物權(quán)法》中都指出，一個家庭不能擁有超出一處的宅基地;另一方面，真正當(dāng)宅基地的繼承情形發(fā)生時，有繼承權(quán)的人很有可能通過繼承獲得了兩戶甚至三戶的宅基地。如果繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員，司法實(shí)踐中認(rèn)為繼承人可以繼承宅基地上建造的房屋以及宅基地使用權(quán)，相反，如果繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的外部人員，

司法實(shí)踐中各種狀況頻頻出現(xiàn)。譬如，有一些地區(qū)的做法是外部人員不能取得本集體的宅基地使用權(quán)，在宅基地上建造的房屋要求繼承人限期拆除，拆除以后，該宅基地由集體回收，將地上房屋的價值補(bǔ)償給繼承人，或是根本不許可繼承人使用繼承的房屋，因身份不符對繼承不予認(rèn)可。因法律之間有矛盾，實(shí)踐中出現(xiàn)了種種亂象，甚至出現(xiàn)了一些荒繆的處理結(jié)果，后續(xù)麻煩更是無法避免。即使繼承人屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，通過繼承取得了宅基地上建造的房屋及附屬設(shè)施，繼承人在結(jié)婚的時候已經(jīng)通過申請取得了一處宅基地，那么該繼承人將擁有了兩處宅基地，面積已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了規(guī)定范圍，突破了“一戶一宅”。根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十一條，使用面積如果超過了規(guī)定的范圍，最終將要將超過部分退還給集體，那么權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)將會再次受到侵犯。關(guān)于繼承房屋問題，《土地管理法》《繼承法》《物權(quán)法》都有相應(yīng)的規(guī)定，相互之間既有聯(lián)系，又有矛盾，勢必出現(xiàn)了法律互相打架的現(xiàn)象，亟待重新修改，使其內(nèi)容達(dá)到互相協(xié)調(diào)、互相支持、互相一致的目的。

3宅基地使用權(quán)繼承制度的法律構(gòu)想

建立宅基地使用權(quán)的有償使用和有償退出機(jī)制。2015年1月初中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》?！对圏c(diǎn)意見》指出要完善農(nóng)民土地權(quán)利的保障，不改變土地的公有制性質(zhì)、不突破耕地的紅線、不損害農(nóng)民的利益，進(jìn)一步有序地推進(jìn)宅基地制度改革。其中，有些城市作為試點(diǎn)正逐步嘗試宅基地使用權(quán)的有償退出機(jī)制，取得了良好的效果。首先，基于宅基地使用權(quán)是農(nóng)民特有的一項(xiàng)權(quán)利，對于非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和“一戶多宅”的村民在繼承農(nóng)房之后可以給集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定的使用費(fèi)，可以給通過有償退出的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，在立法中明確本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員繼承的農(nóng)房如果滅失，則宅基地使用權(quán)由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回。建立規(guī)范的宅基地使用權(quán)繼承制度，有助于為正在進(jìn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革提供法律依據(jù)，更有助于最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。

參考文獻(xiàn)：

[1]于江華農(nóng)村宅基地法律糾紛案例分析[M].北京：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2011：202.

[2]楊尚英我國農(nóng)業(yè)土地資源持續(xù)利用存在的問題與對策[J].咸陽師專學(xué)報(bào)，1998（3）.

[3]陳小君農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：245.

so-hansi-font-family：宋體; mso-bidi-font-family：宋體'>[5]金鋼高校融入國防科技創(chuàng)新體系的問題及對策[J].科教文匯，2011（3）：143-145.

[6]趙澄謀世界典型國家推進(jìn)軍民融合的主要做法分析[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2005（10）：26-31.

[7]翁沈軍，史紅兵，金鋼高校融入國防科技創(chuàng)新體系的思考[J].中國高?？萍?，2012（2）：30-31.