“三權(quán)分置”政策下土地承包權(quán)研究

摘要：本文首先簡述“三權(quán)分置”政策背景，旨在說明農(nóng)村土地改革的必要性。其次，論述劃分土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的必要性。再次，理順“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)的內(nèi)涵與外延。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)

一、從“二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”到“三權(quán)分置”

上世紀(jì)80年代初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度為農(nóng)村土地制度改革注入活力，集體土地的承包經(jīng)營權(quán)被分配到農(nóng)村的每一戶。這一改革以堅持集體土地所有制為基礎(chǔ)，形成了土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”。這一制度創(chuàng)新短時間內(nèi)提升了土地生產(chǎn)力，解決了農(nóng)民的溫飽問題。

在積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的城市化政策下，大量鄉(xiāng)村人口進(jìn)城務(wù)工，隨之土地被拋荒、廢耕問題顯著。針對此現(xiàn)實問題，習(xí)總書記于2013年在湖北省武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所考察時指出，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系”。[1]隨后，黨中央確定了建立土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利體系這一既定的農(nóng)村土地改革目標(biāo)。

“三權(quán)分置”政策針對解決農(nóng)村土地的現(xiàn)實問題具有重大意義，應(yīng)當(dāng)以堅持農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)，從土地承包經(jīng)營權(quán)中區(qū)分出土地承包權(quán)，從而解決農(nóng)村人地分離的現(xiàn)實問題。

二、劃分承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的必要性

從“二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”到“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變，要求我們明晰土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系?！叭龣?quán)分置”的政策背景在于大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村土地荒置，承包權(quán)屬于農(nóng)村人口的固有權(quán)利，但是由于經(jīng)營權(quán)的放棄，承包權(quán)所能夠帶來的潛在利益也無法享受。如果能夠從承包權(quán)的性質(zhì)著手進(jìn)行梳理，理清承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，使得農(nóng)村人口的利益得到保護(hù)的同時，經(jīng)營權(quán)得到更好使用，能夠更大程度地提升農(nóng)村土地的利用效率。

土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性削弱其財產(chǎn)性價值。我國《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》均未細(xì)分土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)”的含義在我國立法上的規(guī)定是，在農(nóng)村土地之上設(shè)立的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的權(quán)利。因而，此權(quán)利的受讓方，轉(zhuǎn)包和互換的對象以及抵押權(quán)實現(xiàn)時的權(quán)利相對人只能是該集體經(jīng)濟(jì)組織的個體農(nóng)戶。這一規(guī)定使得該權(quán)利在流轉(zhuǎn)時限制因素較多，不利于集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個體參與進(jìn)來，進(jìn)而減少了許多新的資金和技術(shù)流入。

承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的劃分符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。產(chǎn)權(quán)包括排他性、可分割性以及可轉(zhuǎn)讓性等屬性，在法律領(lǐng)域表現(xiàn)為物權(quán)。物權(quán)本身可以由多個主體共同享有，目的在于實現(xiàn)物的利用和發(fā)揮物的效用。所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的三大重要內(nèi)容，其中承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)屬于產(chǎn)權(quán)的用益物權(quán)，具有可分割性。

三、土地承包權(quán)的性質(zhì)

現(xiàn)行法律體系下，分置土地承包權(quán)的法理支撐不足，但是其性質(zhì)認(rèn)定是“三權(quán)分置”政策順利落實的關(guān)鍵一環(huán)。因此，明確土地承包權(quán)的法律性質(zhì)十分必要。

關(guān)于土地承包權(quán)的性質(zhì)存在兩種主要爭議。

“成員權(quán)說“強(qiáng)調(diào)土地承包權(quán)是成員權(quán)。作為一種承包集體土地的資格，集體成員能夠平等承包，集體成員之外的單位和個人除非集體協(xié)商決定，不能參與承包。當(dāng)集體成員簽署承包合同時，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)為用益物權(quán)“土地承包經(jīng)營權(quán)”。但是“成員權(quán)”并非現(xiàn)實的財產(chǎn)權(quán)，無法劃分為獨立物權(quán)達(dá)到轉(zhuǎn)讓和抵押的目的。

“物權(quán)說”強(qiáng)調(diào)，土地承包權(quán)屬于獨立的物權(quán)，是用益物權(quán)的一種。該權(quán)利的權(quán)能體現(xiàn)為監(jiān)督流轉(zhuǎn)農(nóng)地的利用、到期收回承包地、再次承包續(xù)包、有償退出和流轉(zhuǎn)等[2]土地承包經(jīng)營權(quán)包含土地承包權(quán)。“物權(quán)說”能夠達(dá)到承包權(quán)獨立運轉(zhuǎn)的目的，從而解決現(xiàn)實問題。

在我國法律體系中，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)均不是法定權(quán)利?！叭龣?quán)分置”下的土地制度改革，并不是否定土地承包經(jīng)營權(quán)，而是如何進(jìn)行內(nèi)涵界定和外延劃分，從而與新時代的發(fā)展相恰。因而，應(yīng)當(dāng)明確土地承包權(quán)是固有的權(quán)利，即使進(jìn)行劃分也不能減少的權(quán)利，以此避免劃分不清導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)利保護(hù)失真的情況。集體所有土地，農(nóng)戶享有的權(quán)利可以分為持續(xù)承包權(quán)、繼續(xù)承包權(quán)、優(yōu)先購買權(quán)和補償請求權(quán)。繼續(xù)承包權(quán)旨在承包期內(nèi)排除任何單位和個人非法干涉農(nóng)戶承包同一塊地。繼續(xù)承包權(quán)強(qiáng)調(diào)，承包期限屆滿后，農(nóng)戶有權(quán)利選擇繼續(xù)承包同一塊土地，立法目的在于維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。優(yōu)先購買權(quán)，指當(dāng)土地受讓方因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不利，為了清償債務(wù)而處分土地經(jīng)營權(quán)，該集體的農(nóng)戶有權(quán)針對該集體土地優(yōu)先購買。補償請求權(quán)，指農(nóng)戶承包的土地被征收時，農(nóng)戶可以請求補償。

“三權(quán)分置”政策對于解決我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀存在的問題具有重大發(fā)展意義，因此我們應(yīng)當(dāng)以完善的制度來促成這一政策落地?！叭龣?quán)分置”政策的根本是中共中央保障農(nóng)民權(quán)利的思想精神，這個權(quán)利當(dāng)然既包括農(nóng)民集體的權(quán)利，也包括農(nóng)民家庭和個人的權(quán)利。[3]因此，我們必須要在堅持中央提出的承包關(guān)系的長久不變，穩(wěn)定農(nóng)民的利益，穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”政策，通過權(quán)利物權(quán)化，實現(xiàn)“可轉(zhuǎn)讓”、“可抵押”等實踐要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖衛(wèi)東，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系.[J]中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)， 2016，2006（11），03.

[2]朱繼勝，論”三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)[J].河北法學(xué)，2016，2016（34），03.

[3]孫憲忠，推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會科學(xué)，2017，2017（7）.

作者簡介：柯茜（1998），女，漢，湖北，本科，河北大學(xué)政法學(xué)院，法學(xué)專業(yè)。