新疆阿拉爾市法治宣傳教育實(shí)施調(diào)查研究

黃僑 馬召偉

摘要：阿拉爾市法治宣傳教育的推進(jìn)已成為當(dāng)?shù)匾婪ㄖ谓闹匾e措，不僅利于提高當(dāng)?shù)卣挝幕慕ㄔO(shè)，而且利于促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定。筆者通過(guò)調(diào)研阿拉爾市“五五”普法至“七五”普法的實(shí)施情況，從當(dāng)前法治宣傳教育的普法現(xiàn)狀入手，剖析其存在原因，并提出阿拉爾市法治宣傳教育的法律對(duì)策，以期為阿拉爾市法治宣傳教育提供參考，實(shí)現(xiàn)依法治疆的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：法治；宣傳教育；量化考核

阿拉爾市于2004年正式成立，目前有“五五”普法至“七五”普法，“五五”工作，重心由行政手段向法律手段管理的轉(zhuǎn)變?！傲濉逼辗ǎ碚撆c實(shí)踐相結(jié)合，采取普治并舉等措施，全面落實(shí)“六五”普法規(guī)劃。“七五”普法工作側(cè)重于全民普法、普法責(zé)任制、普法方式創(chuàng)新，將公務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和青少年群體作為普法重點(diǎn)，針對(duì)不同的群體開(kāi)展針對(duì)性的普法活動(dòng)[1]。

1阿拉爾市法治宣傳教育實(shí)施的現(xiàn)狀分析

1.1阿拉爾市“五五”普法至“七五”普法取得的成效

針對(duì)調(diào)研的資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，近12年的普法工作，主要取得以下幾點(diǎn)成效：

1.1.1領(lǐng)導(dǎo)重視度逐步提高，法治機(jī)構(gòu)基本健全

阿拉爾市的普法經(jīng)費(fèi)由50萬(wàn)元增加到280多萬(wàn)元，經(jīng)費(fèi)的投入在不斷提高，且到“六五”普法已形成了“普法辦協(xié)調(diào)、各部門(mén)協(xié)同、各級(jí)行政組織參與”的工作格局，普法機(jī)構(gòu)逐步形成體系化，機(jī)構(gòu)基本健全。

1.1.2法治宣傳形式逐步多樣化

從“五五”普法以公務(wù)員、青少年等重點(diǎn)對(duì)象學(xué)法用法工作的廣度和深度到“六五”普法通過(guò)“稅法宣傳日”等主題活動(dòng)，全方位多層次加大活動(dòng)力度，宣傳形式變化多樣。

1.1.3監(jiān)督和檢查機(jī)制逐步健全

從“五五”普法健全執(zhí)法辦案責(zé)任制等到“六五”普法進(jìn)一步健全完善執(zhí)法責(zé)任制等制度，并推行集中窗口一條龍服務(wù)，簡(jiǎn)化程序，提高辦事能力，可體現(xiàn)目前的監(jiān)督檢查機(jī)制在逐步形成體系化，已逐漸健全。

1.1.4社會(huì)秩序更加和諧穩(wěn)定

“五五”沒(méi)有發(fā)生一起重特大刑事案件，到“六五”十團(tuán)榮獲全國(guó)“六五”普法中期“先進(jìn)縣（市、區(qū)）”稱(chēng)號(hào)等，側(cè)面反映了現(xiàn)在的社會(huì)秩序越發(fā)穩(wěn)定和諧，法治化進(jìn)程在逐步推進(jìn)，法治社會(huì)的建設(shè)在逐漸形成。

1.2阿拉爾市法治宣傳教育實(shí)施的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果分析

筆者通過(guò)向各團(tuán)場(chǎng)的普通民眾、街道商鋪、部分農(nóng)民工等人員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷200份，回收183份，回收率為91.5%，有效問(wèn)卷180份，有效率90%。

通過(guò)數(shù)據(jù)分析，普法宣傳教育活動(dòng)容易產(chǎn)生兩種極端，一普法工作人員對(duì)法律知識(shí)了解不充分，不能全面去普及；二民眾對(duì)法律較為熟知，普法工作人員已不能滿(mǎn)足群眾的需求，帶來(lái)較大的工作壓力。

通過(guò)調(diào)研了解到：一方面，阿拉爾市居民對(duì)普法工知識(shí)的需求是多樣的，內(nèi)容較為豐富；另一方面，各部門(mén)應(yīng)多方面的發(fā)展，普法主體要牢記在工作中要時(shí)刻把握群眾對(duì)法律的需求，普有用的法，普需要的法。

由圖可知，人民在普法宣傳方面的要求較為多樣，對(duì)多媒體的需求較多，這對(duì)普法工作人員提出了新的要求，要多與現(xiàn)代方式相結(jié)合，多為人們較為方便和熟知的方式。

1.3阿拉爾市法治宣傳教育實(shí)施的訪談結(jié)果分析

為彌補(bǔ)調(diào)查問(wèn)卷的不足，筆者通過(guò)向阿拉爾市司法局法制宣傳科科長(zhǎng)、審計(jì)局法制科科長(zhǎng)、各街道辦宣傳部的負(fù)責(zé)人等進(jìn)行訪談，實(shí)地了解阿拉爾市的法治宣傳教育的情況，通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)：

各部門(mén)對(duì)普法工作的考核和評(píng)價(jià)情況有所不同，部分單位進(jìn)行系統(tǒng)分析，總結(jié)問(wèn)題，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，有年終總結(jié)；部分單位會(huì)簡(jiǎn)單總結(jié)，做備案?？芍舷录?jí)沒(méi)有統(tǒng)一的制度和規(guī)定，易出現(xiàn)橫向和縱向的分層和差異。

對(duì)是否有專(zhuān)項(xiàng)資金給了不同的回答，基層和部門(mén)普法單位的專(zhuān)項(xiàng)資金較少，而具體主管普法部門(mén)的普法經(jīng)費(fèi)較為充足，由此可看出，單位對(duì)普法經(jīng)費(fèi)的分配的合理性存在不足，體的落實(shí)措施還有待完善。

少數(shù)單位會(huì)交叉學(xué)習(xí)，多數(shù)沒(méi)有交叉學(xué)習(xí)，知識(shí)覆蓋面不廣，知識(shí)的傳達(dá)易造成失真，降低群眾的積極性。另一方面，部門(mén)和單位組織培訓(xùn)和講課，大多是文件精神的傳達(dá)，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)。

1.4存在的問(wèn)題

1.4.1普法人員不充足，對(duì)工作存在厭倦情緒

第一，法治宣傳工作點(diǎn)多面廣、工作量大、任務(wù)重，與目前普法工作人員較少，法學(xué)專(zhuān)業(yè)人員缺乏經(jīng)驗(yàn)等現(xiàn)象不相適應(yīng)。第二，工作較為敷衍，形式主義明顯；且普法人員工作態(tài)度比較消極，存在厭倦松懈現(xiàn)象。

1.4.2普法宣傳效果不理想，宣傳內(nèi)容與實(shí)際契合度不高

第一，阿拉爾市目前部分單位宣傳形式相對(duì)比較豐富，普法效果良好、群眾反響較好，但是普及面較小，目前主要以傳統(tǒng)簡(jiǎn)單的方式較為普遍，活動(dòng)效果差強(qiáng)人意；第二，普法內(nèi)容多以上級(jí)下發(fā)任務(wù)為主，和百姓需要有出入，容易造成實(shí)效性差、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。

1.4.3普法經(jīng)費(fèi)投入不足，分配不合理

第一，普法經(jīng)費(fèi)投入不足，易造成普法范圍受限等一系列問(wèn)題并且對(duì)現(xiàn)有資源利用不充分。第二，普法經(jīng)費(fèi)分配不合理。多數(shù)單位沒(méi)有有效、合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，其使用情況沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效用。

1.4.4專(zhuān)門(mén)協(xié)同部門(mén)缺少，力量過(guò)于分散

第一，多數(shù)普法單位主要是單兵作戰(zhàn)多，協(xié)同作戰(zhàn)少，部門(mén)之間缺少合作，缺乏整體性。第二，部門(mén)繁雜，力量分散，合力不夠。

1.4.5考核缺乏科學(xué)性，部門(mén)之間監(jiān)督不力

一方面，部門(mén)考核缺乏科學(xué)性，多以材料審核、建檔的方式進(jìn)行，沒(méi)有具體和量化的考核標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，上級(jí)管理、同級(jí)監(jiān)督部門(mén)沒(méi)有盡到相互督促作用，上下級(jí)之間的活動(dòng)互助較少，易形成普法宣傳工作敷衍了事的現(xiàn)象。

2阿拉爾市法治宣傳教育實(shí)施中對(duì)其問(wèn)題的原因分析

針對(duì)阿拉爾市存在的問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)前法治工作開(kāi)展的現(xiàn)狀，對(duì)阿拉爾市法治宣傳教育實(shí)施情況進(jìn)行以下幾點(diǎn)分析：

2.1法治隊(duì)伍不健全，普法人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)不高

一是普法工作隊(duì)伍人員不足，工作量又重，造成工作并不能及時(shí)、迅速地完成，同時(shí)單位人員編制的不足，容易產(chǎn)生一人多職務(wù)現(xiàn)象，負(fù)責(zé)面較廣，完成度不高等問(wèn)題。二是普法人員思想上厭倦松懈。普法工作已實(shí)行多年，但是收效甚微，且當(dāng)前濫用權(quán)力，以權(quán)謀私等現(xiàn)象較為頻繁，認(rèn)為普法意義不大。三是工作存在形式主義。普法工作是政治文化精神的發(fā)展，與其經(jīng)濟(jì)效益并無(wú)太多關(guān)系，將資金投入到普法工作上，成效不大。

2.2普法宣傳形式不豐富，內(nèi)容與實(shí)際聯(lián)系不夠

第一，普法宣傳的創(chuàng)新方式僅有少數(shù)單位充分利用，宣傳方式還是過(guò)于傳統(tǒng)，對(duì)現(xiàn)代媒體新技術(shù)利用不足；第二，普法宣傳對(duì)象無(wú)針對(duì)性，并沒(méi)有區(qū)分宣傳對(duì)象的層次，對(duì)哪類(lèi)群體普什么法，沒(méi)有明確的措施，這樣容易降低普法的實(shí)效性。

2.3經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)困難，使用不適當(dāng)

第一，雖然普法經(jīng)費(fèi)已列入專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算中，有了基本的保障，但是與目前工作任務(wù)相比，普法經(jīng)費(fèi)仍顯不足?，F(xiàn)在各單位的經(jīng)費(fèi)投入不斷加大，但實(shí)際到基層單位的經(jīng)費(fèi)有多少還有待商榷，以及向領(lǐng)導(dǎo)申請(qǐng)普法經(jīng)費(fèi)，能申請(qǐng)成功的可能性不大。第二，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，普法部門(mén)的建立是否完備，是否有專(zhuān)項(xiàng)的普法經(jīng)費(fèi)等一系列的問(wèn)題顯得尤為突出。

2.4法治宣傳單位力量過(guò)于分散，部門(mén)之間合力不足

第一，各單位的法治宣傳部門(mén)之間的合作較少，力量過(guò)于分散。第二，牽頭單位在實(shí)際工作中缺乏主動(dòng)性，把關(guān)不嚴(yán)，督導(dǎo)不力，既沒(méi)有考核標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有經(jīng)常性的檢查指導(dǎo)，對(duì)工作重視度不高。第三，目前各單位均有普法部門(mén)，司法局領(lǐng)導(dǎo)的法制部門(mén)過(guò)于繁多，任務(wù)下發(fā)較為分散，宣傳的內(nèi)容過(guò)于零散，造成部門(mén)力量不集中、無(wú)體系化、無(wú)合力。

2.5考核缺乏創(chuàng)新性，量化標(biāo)準(zhǔn)不健全

第一，上下級(jí)之間的監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)不一致，沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加大了部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力；第二，法治宣傳的牽頭單位并沒(méi)有制定量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各個(gè)方面的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。

3阿拉爾市法治宣傳教育實(shí)施的對(duì)策

法治宣傳教育是建設(shè)法治國(guó)家的必要前提，結(jié)合阿拉爾市現(xiàn)狀，借鑒各家觀點(diǎn)之長(zhǎng)處，對(duì)阿拉爾市法治教育宣傳實(shí)施提出幾點(diǎn)對(duì)策：

3.1擴(kuò)充普法宣傳隊(duì)伍，提高普法人員法律素養(yǎng)

3.1.1擴(kuò)大基層法治隊(duì)伍

可在基層公開(kāi)招募、掛職、內(nèi)部培訓(xùn)等方式，擴(kuò)大基層法治隊(duì)伍。第一，積極動(dòng)員和組織退休法官、檢察官、律師等參與法律服務(wù)活動(dòng)，同時(shí)適時(shí)增加普法講師團(tuán)到執(zhí)法部門(mén)掛職鍛煉的機(jī)會(huì)，豐富他們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第二，選取一批經(jīng)驗(yàn)豐富的律師擔(dān)任社區(qū)法律顧問(wèn)，在基層設(shè)立法律咨詢(xún)室，建立“綠色通道”。第三，成立以居民為主的法治隊(duì)伍，以社區(qū)為單位，進(jìn)行法治宣傳并在各單位、部門(mén)評(píng)選“法律達(dá)人”，同時(shí)設(shè)立法治文化墻等，廣泛宣傳法律法規(guī)和典型案例[5]。

3.1.2提高普法人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)

普法工作具有可持續(xù)性、收效勝微的特點(diǎn)，這要求普法工作人員要樹(shù)立“以人民為本”的法治觀念，在法治宣傳教育中，既要堅(jiān)持普法工作人員的主導(dǎo)作用，保障法治宣傳教育的準(zhǔn)確方位，又要充分發(fā)揮人民群眾參與的活躍性，使人民由被動(dòng)承受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與者，增強(qiáng)人民群眾在法治宣傳教育的活力與合力。

3.2創(chuàng)新普法宣傳形式，增強(qiáng)普法宣傳實(shí)效性

3.2.1創(chuàng)新法治宣傳形式

第一，在人員相對(duì)集中的時(shí)段，利用電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行宣傳，同時(shí)推送微信、微博專(zhuān)題活動(dòng)，開(kāi)展法律專(zhuān)欄節(jié)目，充分發(fā)揮現(xiàn)有的電子資源。第二，讓司法工作人員以案釋法的方式生動(dòng)形象的進(jìn)行法治宣傳教育，強(qiáng)化普法宣講團(tuán)與志愿者隊(duì)伍的建設(shè)[6]。同時(shí)加強(qiáng)律所、仲裁機(jī)構(gòu)等中介作用，通過(guò)設(shè)立法律咨詢(xún)站、法律進(jìn)家門(mén)等活動(dòng)，多方位傳播法律知識(shí)。第三，基層街道辦在假期舉辦法律課堂模擬情景活動(dòng)，增強(qiáng)孩子的法律意識(shí)，潛移默化的學(xué)習(xí)。

3.2.2完善法治宣傳機(jī)制

突出法治宣傳的重點(diǎn)對(duì)象，針對(duì)青少年則在校園中普及反校園暴力、交友需謹(jǐn)慎等法律知識(shí)，針對(duì)老年人的普法活動(dòng)應(yīng)增加子女贍養(yǎng)、就醫(yī)等方面，在針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的普法中加入公積金繳納、子女就學(xué)等方面，與人民群眾的實(shí)際情況相契合，進(jìn)而開(kāi)展普法教育工作，豐富法治教育培訓(xùn)內(nèi)容。

3.3增加普法宣傳經(jīng)費(fèi)投入，增強(qiáng)分配的合理性

3.3.1增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的物質(zhì)保障

現(xiàn)階段普法經(jīng)費(fèi)的資金來(lái)源主要有直接撥款、財(cái)政補(bǔ)貼、單位的自征自收三個(gè)方面。就直接撥款而言，明確各單位實(shí)施普法的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，列入年度財(cái)務(wù)預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，為其提供物質(zhì)保障，對(duì)較為緊張的地方財(cái)政，可加大支持力度。就財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)說(shuō)，各單位需要改進(jìn)結(jié)構(gòu)，降低它的供給彈性，明確規(guī)定經(jīng)費(fèi)使用的范圍，列入財(cái)政年度預(yù)算[7]。就單位的自征自收來(lái)說(shuō)，通過(guò)單位財(cái)政預(yù)算以及通過(guò)義務(wù)幫扶、免費(fèi)宣傳等方式吸引商戶(hù)或企業(yè)參加活動(dòng)，在參與的同時(shí)增加經(jīng)費(fèi)。

3.3.2提高經(jīng)費(fèi)的使用效益

合理的使用經(jīng)費(fèi)，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)就是加大使用效益[8]。提高其使用效益，主要有三個(gè)方面：一是公開(kāi)透明。建立財(cái)政預(yù)算和實(shí)施情況透明的制度。發(fā)揮社會(huì)的督查作用，通過(guò)信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行。二是績(jī)效評(píng)價(jià)。實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理，同時(shí)運(yùn)用新媒體技術(shù)，將績(jī)效評(píng)價(jià)與日常財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，實(shí)行設(shè)立、公布、執(zhí)行到結(jié)果全程跟蹤的模式。三是監(jiān)督制約。充分發(fā)揮各級(jí)監(jiān)督作用，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政支出，保障資金的正當(dāng)性及合法性，使資金效益最優(yōu)化。

3.4完善考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度

3.4.1建立和完善考核及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

一是要確定考核指標(biāo)的科學(xué)性及合理性，達(dá)到量化標(biāo)準(zhǔn)，而考核的對(duì)象要全面，覆蓋全社會(huì)成員。二是阿拉爾市普法辦應(yīng)當(dāng)建立初期、中期及終期考核，并進(jìn)行不定期抽查，在年終總結(jié)的時(shí)候進(jìn)行評(píng)估。三是確?？己思垂接止?。委托無(wú)利害關(guān)系的機(jī)關(guān)進(jìn)行考察，并出具考察匯報(bào)，對(duì)匯報(bào)負(fù)責(zé)，匯報(bào)則作為衡量政績(jī)、個(gè)人職務(wù)升遷等的重要依據(jù)，并將考核向全社會(huì)公告。

3.4.2嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度

各級(jí)負(fù)責(zé)人要積極貫徹落實(shí)責(zé)任追究，對(duì)于工作有懈怠且不能完成目標(biāo)的人員或單位，要及時(shí)作出處分，對(duì)不作為的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要及時(shí)追究責(zé)任。

同時(shí)各級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)充分發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，勇于質(zhì)疑，敢于詢(xún)問(wèn)。

3.4.3完善督查工作

政務(wù)監(jiān)督是法治宣傳教育的最后一道保障。一是建立督察制度。各部門(mén)要強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間、部門(mén)內(nèi)部之間的監(jiān)督工作和考核力度，進(jìn)行定期或不定期地督查工作[9]。二是設(shè)立登記備案制度，把督查結(jié)果列入年終總結(jié)。

結(jié)語(yǔ)

法治宣傳教育對(duì)依法治疆具有重大意義。普法工作中存在問(wèn)題需要各方共同努力，法治工作的推進(jìn)，更需要隊(duì)伍的建設(shè)、形式的創(chuàng)新、工作機(jī)制的完善。

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作者簡(jiǎn)介：

黃僑，塔里木大學(xué)農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專(zhuān)業(yè)。

馬召偉，通訊作者，塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 教授。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“新疆地區(qū)長(zhǎng)治久安法律保障機(jī)制研究”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：14BFX040。