行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的文本表達(dá)與制度實(shí)踐

公丕潛 楊帆

[摘 要]行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是彰顯中國司法智慧的制度創(chuàng)舉。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是行政機(jī)關(guān)積極主動參與行政訴訟的法定義務(wù)，是行政機(jī)關(guān)樹立自身良好形象的必要之舉，又是司法機(jī)關(guān)參與社會治理的有益嘗試，更是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是建設(shè)法治政府，打造誠信政府，型構(gòu)行政法治秩序的制度創(chuàng)新之產(chǎn)物。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是建設(shè)法治政府的內(nèi)在驅(qū)動力。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴制度在實(shí)際運(yùn)行過程中，存在運(yùn)動化、形式化、數(shù)字化的理念迷失、程序空轉(zhuǎn)、功能失調(diào)、宗旨懸置等問題。從厘定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件類型、提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴質(zhì)效、對出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治思維錘煉等方面著手，激活行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度潛能、釋放行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度紅利、豐富行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度形式是反思與重構(gòu)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的必由之路。

[關(guān)鍵詞]行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；出庭應(yīng)訴；法治政府

[中圖分類號]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）01-0043-07

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是深具中國特色的行政訴訟法律制度，其發(fā)端于個別基層法院的自發(fā)實(shí)踐，成型于浙江、湖南等省份的地方政法實(shí)驗(yàn)，定型于2015年修訂并施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第3條關(guān)于被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)規(guī)定。作為一項(xiàng)政法制度創(chuàng)新產(chǎn)物，其在中國推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了內(nèi)在驅(qū)動作用，累積了建設(shè)法治政府的寶貴經(jīng)驗(yàn)。從制度變遷的角度來看，行政首長出庭應(yīng)訴制度經(jīng)歷了一個從地方政策試驗(yàn)到中央立法吸納的過程[1]。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是“執(zhí)政為民的試金石”“法治政府的風(fēng)向標(biāo)”“公正司法的助推器”。近年來，黑龍江省法院系統(tǒng)為推進(jìn)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作而展開的司法競爭有力地助推了法治龍江的建設(shè)進(jìn)程。因此，從黑龍江省法院系統(tǒng)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的視角考察法治政府建設(shè)，以小見大，問題意識突出，實(shí)踐指向明確，彰顯出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的中國智慧與實(shí)踐理性。

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義

改革開放以來，打造法治政府成為歷屆政府的既定施政目標(biāo)予以明示與推行。2014年中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》更是因應(yīng)了歷史發(fā)展的必然邏輯，適時(shí)地提出并詳細(xì)描繪了我國法治建設(shè)的藍(lán)圖[2]。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度不僅是行政訴訟法課予被訴行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，更是現(xiàn)代服務(wù)行政與合作行政所內(nèi)蘊(yùn)的行政倫理之應(yīng)然要求。質(zhì)言之，我國憲法所確立的“行政首長負(fù)責(zé)制”是行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)[3]。

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是執(zhí)政為民的試金石

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是實(shí)現(xiàn)“民告官能見官”的立法為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是提升與規(guī)訓(xùn)公民政治參與能力的必要途徑。行政立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問題是長期困擾行政審判的頑疾，當(dāng)事人在跨越了行政立案難的鴻溝后，往往會陷于“民告官不見官”“法官審案不見官”的雙重困境?！懊窀婀俨灰姽佟钡男姓徟衼y象，一方面，造成原告的心理失望情緒加劇，原告往往會認(rèn)為“民告官不見官”是被訴行政機(jī)關(guān)對其權(quán)益的二次傷害；另一方面，作為居中裁判者的法官也會感覺被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的缺席是對司法權(quán)威的蔑視，法官的職業(yè)尊榮感也會蒙羞。因此，“民告官不見官”“法官審案不見官”的行政審判困境是對原告與法官的雙重傷害。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅是對作為訴訟對手的原告的尊重，也是對作為審理者、裁判者的法官的敬意，更是顯示行政機(jī)關(guān)自信的一種有益形式，這對原告的被訴行政行為所扭曲或傷害的心理是一種撫慰。質(zhì)言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是立法為公、執(zhí)政為民的試金石。

（二）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的催化劑

化解行政爭議作為現(xiàn)行行政訴訟制度的基礎(chǔ)功能，在社會矛盾化解和社會管理創(chuàng)新方面發(fā)揮著越來越重要的作用?！傲挤ㄉ埔睆母旧象w現(xiàn)為實(shí)質(zhì)法冶，而非形式法冶；是解決問題，而非程序空轉(zhuǎn)。”[4]因此，行政訴訟雖然以審查被訴行政行為的合法性為旨?xì)w，但審查行政行為合法性的最終目的是走出因行政行為而招致的權(quán)益失衡狀態(tài)，修復(fù)受損的權(quán)益關(guān)系，建構(gòu)和諧的行政法治秩序。在某些案件中，作為被訴行政機(jī)關(guān)“一把手”的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的催化劑，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的積極出庭應(yīng)訴，不僅是對涉案行政管理事項(xiàng)的重視，也是對該行政機(jī)關(guān)自身管理方面存在問題的自我審視，更是顯示出了實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的誠意。司法實(shí)踐表明，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件，和解與撤訴率會很高，這就是“老大難、老大重視就不難”的組織社會學(xué)真諦[5]。

（三）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是打造法治政府的風(fēng)向標(biāo)

法治國家、法治政府、法治社會共享共建是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)涵。法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的相互關(guān)系是： 建設(shè)法治國家是建設(shè)法治政府的前提，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵； 建設(shè)法治國家是建設(shè)法治社會的基礎(chǔ)，建設(shè)法治社會是建設(shè)法治國家的條件； 建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會的保障，建設(shè)法治社會是打造法治政府的重要目標(biāo)[6]。作為連接、融貫法治國家與法治社會中間性、媒介性制度架構(gòu)的法治政府，其重要性比以往任何一個時(shí)期都顯得更為迫切。近年來，因政府舊城區(qū)改造、征地拆遷、大項(xiàng)目建設(shè)等政府重點(diǎn)工程而引發(fā)的行政訴訟乃至信訪案件呈井噴之勢，這反映出政府在進(jìn)行影響公共利益的重大決策過程中，忽視甚至漠視利益受損群體知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行政違法行為大量存在。作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，一方面是對政府科學(xué)正確決策的政策宣講，另一方面也是對行政違法行為的自我剖析。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴彰顯出我國建設(shè)法治政府的勇氣與決心，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是以自我剖析、自揭家丑、壯士斷腕的形式對法治政府的生動詮釋，行政機(jī)關(guān)勇于展示與承認(rèn)其在履行法定職權(quán)過程中存在問題是責(zé)任政府的應(yīng)有之義，也是打造誠信政府的必要舉措。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是法治政府建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。

（四）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的指示器

法治是治國理政的基本形式[7]。加快法治建設(shè)對于全面推進(jìn)依法治國、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有決定性意義[8]。司法作為現(xiàn)代社會治理體系的重要組成部分，其在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著解決社會糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)、維護(hù)社會秩序、型構(gòu)法治政府等功能。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，因社會轉(zhuǎn)型而引發(fā)的社會糾紛矛盾以訴訟的形式涌入法院，我國已然進(jìn)入訴訟社會[9]，案多人少的矛盾在法院系統(tǒng)尤其是基層法院日漸凸顯[10]。司法在治理體系中的地位從來沒有今天這樣重要，同樣，司法解紛止?fàn)幍哪芰Φ拖屡c現(xiàn)代法治秩序建構(gòu)之間的矛盾日益顯現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅是行政權(quán)接受司法權(quán)審查的憲政架構(gòu)使然，更是司法權(quán)對行政權(quán)尊讓的集中體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，一方面是行政機(jī)關(guān)提升自身治理能力，健全治理體系的重要形式，另一方面是司法機(jī)關(guān)提升自身參與社會治理與社會管理創(chuàng)新的有益嘗試。因此，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴頻次與質(zhì)量是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的指示器。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的黑龍江法院實(shí)踐

浙江、湖南、江蘇等省份在踐行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作方面走在全國前列，為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。作為后發(fā)趕超的省份的黑龍江省，全省法院系統(tǒng)為落實(shí)黨的十八屆四中全會“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”，根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定和國務(wù)院、最高人民法院相關(guān)意見、黑龍江省人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的決定》，印發(fā)黑龍江省高級人民法院《關(guān)于對被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行通報(bào)的通知》，黑龍江省法院系統(tǒng)踐行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)取得了較好的社會效果[11]。

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范性文件的制定

（二）全省各中級人民法院針對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴司法競爭

法院之間為創(chuàng)新而競爭是推動中國法治事業(yè)的重要驅(qū)動力量。法院之間良性的競爭會促進(jìn)制度創(chuàng)新，進(jìn)而創(chuàng)生出具有中國適應(yīng)性的法律制度。競爭是中國地方人民法院重要的行為方式。其體現(xiàn)出發(fā)展目標(biāo)、審判質(zhì)效、服務(wù)地方、制度創(chuàng)新、司法知識等五類競爭樣態(tài)[12]。但任何制度競爭都可能具有外部性，或者說任何制度競爭都會衍生出非預(yù)期的“意外后果”。當(dāng)前，我國人民法院之間展開的司法競爭深深地嵌入在法院所處的上下左右的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)之中，行政化的行為邏輯通行于法院權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。上下級法院之間關(guān)系的日漸加劇行政化趨勢在某種程度上強(qiáng)化了各級法院之間司法競爭態(tài)勢[13]。全省各級人民法院在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度過程中，每一個法院作為理性的主體，必然會趨利避害，力求自身利益最大化。在司法競爭中往往會沉迷于“數(shù)字游戲”，只關(guān)注被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴頻次，而忽視出庭應(yīng)訴的實(shí)際效果，致使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度面臨理念迷失、程序空轉(zhuǎn)、功能失調(diào)、宗旨懸置的困境。

三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度實(shí)際運(yùn)行存在的問題

縱然行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴取得了法律文本上的規(guī)范認(rèn)定與符號權(quán)威，但并非表明其在司法實(shí)踐層面得到了實(shí)際的遵守，獲致合法性與正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在實(shí)際運(yùn)行中存在但并不限于以下問題：

（一）出庭應(yīng)訴的運(yùn)動化導(dǎo)致法治動員泛濫

從各地關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴制度的政策文本出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)社會穩(wěn)定壓力與地方法制競爭的外部因素影響，而且行政首長出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐運(yùn)作，也主要依賴于數(shù)字考核的指標(biāo)控制而非行政法治的自我拘束。當(dāng)常規(guī)司法資源不足以應(yīng)對高發(fā)的社會矛盾時(shí)，司法政策就會從法治化偏向治理化，地方司法實(shí)踐就很容易出現(xiàn)“運(yùn)動化”現(xiàn)象[14]。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為一項(xiàng)新近正式建構(gòu)的制度，在該制度建立初期，采取運(yùn)動化的形式在全國法院系統(tǒng)全面推行具有目的上的正確性，但目的上的正確性并不能完全證明手段上的合法性。因?yàn)?，運(yùn)動化的治理模式恰恰反映出該制度存在著極大的不確定性，其不能按部就班地按照制度的原初功能設(shè)定自行運(yùn)行，而是需要外力不斷地施加推力，其才能運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國的治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，運(yùn)動化的治理模式曾經(jīng)發(fā)揮著難以替代的作用。但運(yùn)動化的治理內(nèi)含著治理體系不完備與治理能力低下的前提預(yù)設(shè)。反觀我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的演進(jìn)歷程，運(yùn)動化的推進(jìn)路徑折射出該制度的發(fā)展極具隨意性，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移、中心工作的轉(zhuǎn)換、治理模式的更迭都會引發(fā)該制度的急剎車乃至猝死，而這種運(yùn)動化的治理模式最終的結(jié)果是造成法治動員的泛濫，侵蝕著公眾對法律確定性的追尋與信仰，陷入司法過程的“知情祛魅”困境[15]。

（二）出庭應(yīng)訴的形式化源于應(yīng)訴能力低下

與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴采取的運(yùn)動化模式導(dǎo)致法治動員泛濫相伴生的是出庭應(yīng)訴的形式化，而出庭應(yīng)訴形式化的背后則隱含著行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴能力低下的短板。經(jīng)驗(yàn)研究顯示，行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人極少出庭，即使出庭也限于部分類型案件，副職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已成常態(tài)，且副職負(fù)責(zé)人與委托代理人在訴訟中多為一人[16]。之所以會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的形式化，一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人確非法律專業(yè)人士，對出庭應(yīng)訴工作確實(shí)不熟悉，致使其不敢發(fā)聲，不會發(fā)聲；另一方面則是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人礙于人情面子，覺得自己坐在被告席上很無辜，不愿發(fā)聲，害怕自己的發(fā)言會招致不利于自己的流言。無論是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不會發(fā)聲、不愿發(fā)聲、還是不敢發(fā)聲，無法隱藏的則是其自身應(yīng)訴能力的低下，其法律素養(yǎng)和法治思維還難以勝任法治政府的參與者、建設(shè)者、見證者的歷史重任。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴或依法行政的能力低下已然成為制約法治政府建設(shè)的主體困境。

（三）出庭應(yīng)訴的數(shù)字化導(dǎo)致合法性危機(jī)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的文本規(guī)定與出庭實(shí)踐之間背離與失序集中表現(xiàn)為出庭應(yīng)訴的數(shù)字統(tǒng)計(jì)看上去很美，而該制度的實(shí)際運(yùn)作則是與表面的光鮮數(shù)字形成鮮明反差。這種文本表達(dá)與司法實(shí)踐的悖論蘊(yùn)含著該制度所面臨的合法性危機(jī)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的數(shù)字化并不必然導(dǎo)致該制度的合法性危機(jī)，只有拋棄制度實(shí)質(zhì)功能而片面追求數(shù)字好看時(shí)，該制度才面臨被數(shù)字化遮蔽的風(fēng)險(xiǎn)。法院作為一個具有自身利益追求的組織體，其在追求自身利益最大化的過程中，會做出一些偏離其組織功能的外溢性行為，如果沒有外部監(jiān)督力量的介入，其會持續(xù)延續(xù)這種外溢行為直至外部權(quán)力介入。由于目前我國各級法院在考核該制度時(shí)沒有設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的考核體系，僅以出庭應(yīng)訴率作為該制度的考核指標(biāo)，難免會限于數(shù)字化的野蠻生長境地。出庭應(yīng)訴的數(shù)字化生存導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度面臨制度原初功能難以發(fā)揮、現(xiàn)行制度功能背離的合法性危機(jī)。

四、完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的相應(yīng)配套措施

對于法院來說，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于優(yōu)化司法外部環(huán)境、弘揚(yáng)法治精神、提髙司法權(quán)威、解決行政訴訟諸多難題，尤其是信訪難、執(zhí)行難問題。對行政機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可以展示本機(jī)關(guān)的良好形象，規(guī)訓(xùn)本機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法行為。對當(dāng)事人而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，可以在很大程度上紓解其對行政機(jī)關(guān)的怨氣，滿足其參與行政訴訟“民告官能見官”的夙愿，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議之目的。因此，對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，不僅要堅(jiān)持并保持制度自信，更要不斷完善與該制度相配套的制度措施。

（一）厘定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件類型

我國《行政訴訟法》及相應(yīng)司法解釋對被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度規(guī)定的較為原則、模糊。這為行政法官在審理行政案件過程中留下較大的自由裁量空間，但是同時(shí)也給該制度的實(shí)際運(yùn)行內(nèi)含了很大的不確定性，致使該制度面臨被虛置的危險(xiǎn)。因此，明確被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在哪類案件必須出庭應(yīng)訴當(dāng)屬必要之舉。《黑龍江省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》中規(guī)定對涉及重大公共利益等八類案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴。該規(guī)定雖然也相對寬泛地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的案件類型，但這種不完全列舉方式并不能涵蓋所有客觀上需要被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件類型，但這種列舉方式無疑為深處自由裁量之海的中國行政法官以指路明燈之功效。

（二）提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴質(zhì)效

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度雖然取得了形式上的合法性，但是考察該制度的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，大量的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率屢創(chuàng)新高的漂亮數(shù)字統(tǒng)計(jì)形成鮮明對照的是，實(shí)際出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴能力低下，僅出庭不發(fā)聲的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人占很高的比重，有些負(fù)責(zé)人雖出庭發(fā)聲，但是由于其并非法律專業(yè)人士，其發(fā)聲質(zhì)量、參與程度并不理想。相對理想的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度不僅要求行政負(fù)責(zé)人“不僅出庭，而且要理性發(fā)聲”，而不是違反法律規(guī)定濫發(fā)言、亂承諾。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的言談舉止代表著這個行政機(jī)關(guān)的外在形象與內(nèi)在氣質(zhì)。因此，提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自身法治思維與出庭應(yīng)訴質(zhì)效躍升為激活該制度活力與紅利的當(dāng)務(wù)之急。

（三）對出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治培訓(xùn)

因行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并非法律專業(yè)人士，對出庭應(yīng)訴工作并不一定熟悉，在短時(shí)期內(nèi)，唯有加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治思維的錘煉，培訓(xùn)其運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行思考能力，才能滿足當(dāng)前法治政府建設(shè)對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法治素養(yǎng)的需求?！胺傻臋?quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰?！睂π姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治培訓(xùn)，首先需要讓他們樹立對法治的信仰與法律的信任，因?yàn)樾叛鍪欠ㄖ蔚木褚馓N(yùn)[17]。其次需要通過研習(xí)訴訟實(shí)戰(zhàn)案例，來提升出庭應(yīng)訴能力，因?yàn)閷?shí)踐是最好的老師，需要是最大的動力。再次可以邀請行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場觀摩庭審。美國最高法院大法官霍姆斯曾言：“法律的生命從來不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)?！爆F(xiàn)場觀摩行政訴訟案件庭審過程是提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力的最有效方式，因?yàn)槿藗兺茉趧e人的失敗故事里發(fā)現(xiàn)自己的影子，這種心理現(xiàn)象印證了同理心正義理論在實(shí)現(xiàn)司法公正過程中的比較優(yōu)勢[18]。最后可以組織法官與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行定期會晤座談，針對依法行政及出庭應(yīng)訴工作進(jìn)行交流，增進(jìn)雙方的互信與了解，能夠有效地溝通，共同營造和諧的行政法治生態(tài)環(huán)境。

五、結(jié)語

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為一項(xiàng)深具中國特色的政法制度，其深深地根植于法治中國的生態(tài)環(huán)境之中。對本土的司法制度，我們應(yīng)該秉持同情地理解態(tài)度，不因其不符合西方法治形式要件而自慚形穢、妄自菲薄，對其制度功能應(yīng)該放置于中國現(xiàn)實(shí)語境下進(jìn)行情景式關(guān)照。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在法律層面的確立為司法實(shí)踐中實(shí)際施行該制度提供了合法性依據(jù)與實(shí)踐理由，當(dāng)前該制度在實(shí)際運(yùn)行過程中存在的諸多問題并不能否定該制度的合法性與正當(dāng)性。對新生的制度，我們應(yīng)該秉持開放包容的態(tài)度，正如培根所言：“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應(yīng)期望播種與收獲同時(shí)進(jìn)行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程?！比绻鳛榉ㄖ沃袊髲B基石的微觀法律制度日臻完善了，法治中國的中國夢還會遠(yuǎn)嗎？

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