法治政府首先要求政府做到信息公開

陳春

摘 要：法治政府建設(shè)對依法治國有著重在的意義，也是其重要組成部分，法治政府的核心是“依法治理”政府，管好自身才能更好依法行政，而行政公開就是法治政府對自己的要求，是建設(shè)法治政府要走的第一道關(guān)口，本文將對法治政府建設(shè)中行政公開的現(xiàn)狀、原因進行分析，試圖探尋一種解決方法，讓法治政府建設(shè)首先是一個公開透明的政府。

關(guān)鍵詞：法治政府；行政公開；問題；建議

行政公開原則是依法行政的基本要素。行政公開原則，是指行政主體在行政行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運行。如果說參與原則是讓相對人實現(xiàn)“為”的權(quán)利的話，公開原則則是賦予相對人“知”的權(quán)利。[1]陽光是最好的防腐劑，只有公開，才能受到監(jiān)督，也才能實現(xiàn)自我約束?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》于2007年1月17日實施，可以說是一大進步，從此，我們對政府的監(jiān)督又多了一條路。政府信息公開，可以反映政府的決策、民生、財政等方面的工作進展情況，讓廣大人民群眾了解政府做了什么工作，一些政策信息也能及時進行了解。

一、法治政府建設(shè)中行政公開的重大意義

法治政府建設(shè)是推進依法治國的重要環(huán)節(jié)，法治政府建設(shè)是一項浩大的工程，目前，我國法治政府建設(shè)與目標(biāo)存在一定差距，信息公開在法治政府建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用，可以說，法治政府能否建成，直接跟政府信息公開掛鉤。依照周佑勇教授的觀點，我國目前政府模式已經(jīng)向“電子政府”轉(zhuǎn)變。電子政府是指政府借助信息技術(shù)，建構(gòu)以公眾為中心的新型的政府治理模式，通過“虛擬政府”平臺，向公眾提供更為便捷、完善、民主的社會管理和公共服務(wù)。

政府信息是指政府所掌握和擁有的信息，具體來說，政府信息是指各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職能的其他組織在其管理或提供公共服務(wù)過程中制作、獲得或擁有的信息。[2]因此，分認(rèn)識到行政公開的重要意義是做好行政公開工作的第一步，主要有以下意義。

（一）有利于樹立政府威信

一個公開透明的政府無疑是一個權(quán)威的政府，政府要樹立威信，要實現(xiàn)好管理，自己當(dāng)然要起一個表率作用。個人的威信建立在信義、道德水平、為人處事等方面，那么政府要樹立威信就需要行政公信力。行政信息的相互交流，可以大大減少公眾行為的盲目性，緩解公眾對行政機關(guān)的不信息，形成良好的社會風(fēng)氣和社會秩序，并且能夠提高公眾接受行政管理、履行行政義務(wù)的自覺性。[3]通過這些效應(yīng)，政府的威信和公信力將得以提升。信息公開還可以推進政府監(jiān)督工作。作為人民的政府，權(quán)力來源于人民，那么就應(yīng)充分讓人民群眾來監(jiān)督政府。監(jiān)督的重要方式就是通過一些政府信息的公開，來說明政府在干什么，在怎么干，有沒有違反相關(guān)規(guī)定等。透明度原則是WTO規(guī)則對貿(mào)易政策穩(wěn)定性和可預(yù)見性的程序保障。[4]

（二）有利于群眾參與行政

信息公開是公眾參與行政前提條件，公民參與，不僅指公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程，還包括所有關(guān)于公共利益，公共事務(wù)管理等方面的參與。[5]同時，信息公開還體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治體制的優(yōu)越性，信息公開也是公眾知情權(quán)的全面保障。信息的公開可以充分調(diào)動廣大群眾的積極性，如一些計劃生育政策，稅收政策，重大疾病救助等方面，都可以讓群眾參與其中，對政策進行討論，提出一引起自己的看法，政府再根據(jù)群眾的意見，制定出更科學(xué)的一些政策，并在執(zhí)行政策時考慮群眾的想法，從而提高群眾參與政府過程的積極性，讓政府管理更加科學(xué)、合理，實現(xiàn)群眾參與行政的良好局面，提高政府的管理水平。

（三）有利于減少腐敗現(xiàn)象

現(xiàn)實經(jīng)驗表明，一切腐敗現(xiàn)象和腐敗行為最大的特點在于其行為的秘密生。[6]對一些重大項目的決策，招投標(biāo)，資金使用等方面的公開，可以讓群眾和相關(guān)監(jiān)督部門充分行使監(jiān)督權(quán)，讓一些政府官員不敢腐，不能腐。特別是對一些單位的三公經(jīng)費，財務(wù)開支等方面的使用情況進行及時監(jiān)督，那么，也就不存在吃公家，喝公開，亂用公家的錢，貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)力天生具有可腐蝕性、蛻變性。

（四）有利于建設(shè)服務(wù)型政府

對于一些群眾知曉的信息，政府信息公開，體現(xiàn)的也是一種服務(wù)精神。我們政府是執(zhí)行黨委決定，為人民服務(wù)的具體實施機關(guān)。在19世紀(jì)末以前，公務(wù)主要限于秩序行政，即以排除危險、保障公共安全和公共秩序為目的的行政活動。自19世紀(jì)末特別是二戰(zhàn)以后，公務(wù)已經(jīng)不再限于傳統(tǒng)的干預(yù)行政，而是及于服務(wù)行政，國家通過各種活動積極保障或改善公民生活條件。[7]

二、當(dāng)前政府信息公開的現(xiàn)狀

根據(jù)2008年至2010年中央部委和省域?qū)蛹壒_信息來看：在中央部委層級，2008年常規(guī)信息平均比例為18.78，2009年減少到16.60，2010年為16.26；在省域?qū)蛹墸?008年常規(guī)信息平均比例為18.78，2009年減少到17.90，2010年為17.69。常規(guī)信息所占比例的下降與動態(tài)信息的上升反映出行政機關(guān)在集中主動公開了歷年“積壓”的常規(guī)信息后，將主動公開工作的俐點逐漸轉(zhuǎn)移到了那些直接涉及政府管治的“一線”工作和社會公眾普遍關(guān)心、涉及人民群眾切身利益的事項上。[8]為方便說明這一問題，我們將以某省2014年政府信息公開年報的數(shù)據(jù)對當(dāng)前政府信息公開的現(xiàn)狀作分析?？傮w來說，一些政府在政府信息公開條例出臺后，認(rèn)真貫徹條例的要求，對相關(guān)的信息進行了主動公開，并依據(jù)申請人的申請進行了依申請公開，一些信息公開方便了廣大人民群眾，政府為民服務(wù)得到落實，收到一定效果。但是我國政府信息公開同樣也存在這樣那樣的問題，如重要信息公開不具體，主動公開意識不強等，這就為腐敗提供了溫床，也不利于法治政府的建設(shè)。

（一）關(guān)于財務(wù)公開

根據(jù)《某省2014年政府信息公開工作年度報告》“一是省、市、縣三級政府2014年預(yù)算和2013年決算全部公開；70個省級部門公開了2014年“三公”經(jīng)費預(yù)算，73個省級部門公開了2013年“三公”經(jīng)費決算；21個市（州）本級和97%以上的縣（市、區(qū)）開展了部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費預(yù)決算公開工作?！必攧?wù)公開的內(nèi)容僅公開了決算和預(yù)算，和三公經(jīng)費決算預(yù)算，這讓我們感到這個數(shù)字對我們沒有多大意義，因為，只知道一個總的數(shù)字，這個數(shù)字到底是多是少，這些錢是怎么用的，根本無從知曉。

（二）關(guān)于民生信息公開

隨著人們法制水平的提高，對信息的知曉權(quán)的強化，加之對涉及個人相關(guān)權(quán)力的要求的提高，倒逼政府信息公開。這些年來，對民生和涉及群眾利益相關(guān)的信息公開占到行政信息公開的一席之地。從某省2014年公開土地征收信息11012條，房屋征收與補償信息9721條，保障性住房信息12889條，政府采購信息71796條，工程建設(shè)項目信息60270條；2014年公開高校招生和財務(wù)信息共11755條，科技管理和項目經(jīng)費信息10401條，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域信息440281條，就業(yè)信息93524條，社會保障信息151962條；2014年公開環(huán)境保護信息50346條，安全生產(chǎn)事故信息16539條，國有企業(yè)財務(wù)相關(guān)信息3478條，食品藥品安全信息41434條，信用信息311384條，價格和收費信息255733條。

這些公開體現(xiàn)了政府開展的一系列工作，關(guān)于規(guī)范行政權(quán)力所做的工作，為民提供方便所做的一些工作，體現(xiàn)了法治政府建設(shè)的進程。將扶貧解困、民族地區(qū)幫扶、教育助學(xué)、百姓安居、民生基礎(chǔ)設(shè)施等10項民生工程涉及的60個分項122個小項的項目名稱、建設(shè)內(nèi)容、項目投資、責(zé)任單位以及項目推進、完成情況等信息全部面向社會公開，取得良好效果。

（三）公開信息更加主動

一方面，隨著《政府信息公開條例》的出臺，加之國務(wù)院加大了對政務(wù)信息公開的監(jiān)督，很多地方，政府信息公開已經(jīng)納年度目標(biāo)考核。加之十八屆四中全會關(guān)于推進依法治國的目標(biāo)下，各地更加重視信息的主動公開，因為主動公開是行政公開的主要部分，也是群眾、上級機關(guān)、本級人大都能看得見的工作，也體現(xiàn)政績。某省各級行政機關(guān)2014年主動公開政府信息7098393條。其中，概況信息100515條，占1.42%；計劃總結(jié)信息103613條，占1.46%；規(guī)范性文件信息122180條，占1.72%；工作動態(tài)信息3424660條，占48.24% ；人信息48250條，占0.68%；財政信息83902條，占1.18%；行政執(zhí)法信息713895條，占10.06%；其他信息2501378條，占35.24%。

某省市（州）各級行政機關(guān)2014年主動公開政府信息6738756條。其中，概況信息90993條，占1.35%；計劃總結(jié)信息96765條，占1.44%；規(guī)范性文件信息117750條，占1.75%；工作動態(tài)信息3257543條，占48.34% ；人事信息43249條，占0.64%；財政信息77524條，占1.15%；行政執(zhí)法信息669403條，占9.93%；其他信息2385529條，占35.4%。

某省直各部門2014年主動公開政府信息359637條。其中，概況信息9522條，占2.65%；計劃總結(jié)信息6848條，占1.91%；規(guī)范性文件信息4430條，占1.23%；工作動態(tài)信息167117條，占46.47% ；人事信息5001條，占1.39%；財政信息6378條，占1.77%；行政執(zhí)法信息44492條，占12.37%；其他信息115849條，占32.21%。

從公開信息條數(shù)來看，一是財務(wù)信息公開不足，我們通過對各網(wǎng)站信息公開的財務(wù)信息來看，財務(wù)務(wù)信息公開的內(nèi)容過于寬泛、抽象，使大家看不明白。二是公開的內(nèi)容多是要概況信息，工作動態(tài)信息，法律法規(guī)信息等，這些信息本身價值不是很高。很多信息體現(xiàn)了政府動作模式：過于想突表現(xiàn)自己所做的工作，對財務(wù)等特別重要的信息有大而化之的現(xiàn)象。

三、政府信息公開存在的問題

（一）信息公開不及時

很多政府網(wǎng)站上的信息都是幾個月前，有的甚至是幾年前的信息，沒有及時更新。部分網(wǎng)站在主頁上設(shè)置了“政務(wù)公開”或“政府信息公開”的欄目，但部分網(wǎng)站欄目標(biāo)識不醒目、欄目位置隱蔽，不便于公共查找。一些政府機關(guān)雖有官方網(wǎng)站，但部分欄目要么鏈接無法打開，要么打開后沒有信息，或者提供的檢索、在線申請等功能無法使用。[9]從而可以看出，一些政府機構(gòu)的信息公開也只存在形式狀態(tài)，僅為應(yīng)付，認(rèn)為信息不重要，公不公開都可，才出現(xiàn)了公開不及時的現(xiàn)象。

（二）公開內(nèi)容質(zhì)量低

許多單位公開的信息不是機構(gòu)設(shè)置，人員分工就是領(lǐng)導(dǎo)活動情況，要不然就是不關(guān)緊要的信息，或者公開的信息大而化之，只說大概不說具體，只說表面不說內(nèi)容，只說好的不說壞的，沒人管就不說，上面管得緊就應(yīng)付一下。打開政府信息網(wǎng)，公開的信息，不外乎就是這些內(nèi)容，辦事流程，相關(guān)法律法規(guī)等，這些東西當(dāng)然應(yīng)該公開，但是其它一些重要內(nèi)容，比如項目招投標(biāo)中標(biāo)情況，動態(tài)反映工程資金使用情況，還有就是一個部門的三公經(jīng)費，詳細(xì)的賬目，下級拔的各項款，享受低保政策，國家政策優(yōu)惠等情況。這些公開項目公開得很少，恰恰成了可以造成各種腐敗的根源。

（三）主動公開觀念欠缺

在不少干部眼里，政府信息是一種壟斷性公共資源，更是權(quán)力的象征，對政府信息這個公共資源的分配則往往變現(xiàn)為部門利益、小團體利益甚至個人利益，認(rèn)為“公開越多，事情越難辦”，而且認(rèn)為公開可能產(chǎn)生一些不必要的麻煩。在實際行為上有些政府及部門往往不是以群眾利益為出發(fā)點，不是從便民角度去考慮，而是漠視公眾的知情權(quán)，隨意設(shè)置門檻，模糊界限，導(dǎo)致當(dāng)前很多部門的政府信息公開還停留在淺層表面，公開不及時，面不廣、度不深，甚至有拖延、拒絕、阻擾政府信息對外公開的現(xiàn)象，使群眾事難辦，應(yīng)享受的權(quán)利得到享受。

四、我國政府信息公開的建議

（一）細(xì)化政府信息公開的內(nèi)容

我國政府信息公開條例規(guī)定了主動公開的內(nèi)容和信申請公開的內(nèi)容，但是規(guī)定得過于粗糙，不夠具體，公開到哪個程度也未作規(guī)定，如資金的使用，怎么使用，使用到什么程序都未作規(guī)定。因此，各地政府應(yīng)根據(jù)條例的規(guī)定細(xì)化相關(guān)公開內(nèi)容的具體實施細(xì)則，國務(wù)院也應(yīng)及時對條例不完善的地方進行完善，這樣才能保證政府信息公開取得實際效果。

（二）強化政府信息公開的監(jiān)督

首先是強化人大監(jiān)督，就政府信息公開而言，其涉及面和影響面相當(dāng)廣泛，涵蓋了政府工作的各個層面，有的涉及事項還比較敏感，因此要支持和監(jiān)督政府把這項工作推動好，這個機構(gòu)必須具有法定性、權(quán)威性和全局性，拋開政府內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)不談，也只有人大及其常委會才能承擔(dān)起這個責(zé)任。其次是強化社會監(jiān)督。應(yīng)制定《監(jiān)督實施辦法》，諸如具體的監(jiān)督內(nèi)容、方式、程序以及群眾意見落實情況責(zé)任追究等制度；明確人大代表、政協(xié)委員、其他社會監(jiān)督員以及z媒體監(jiān)督評議對象。三是強化自身監(jiān)督。上級政府部門和同級政府應(yīng)加大政府組成部門及本級政府信息公開的監(jiān)督工作，強化目標(biāo)考核，及時按照管理要求對政府公開情況、公開效果及群眾的反映進行調(diào)查和了解，存在問題應(yīng)立即指出糾正。同時，發(fā)揮監(jiān)察部門作用，完善監(jiān)督管理辦法，對信息公開條例落實情況進行適時監(jiān)督，保證公開的及時性，保證公開效果。對信息公開執(zhí)行不好的單位一把手及相關(guān)人員進行問責(zé)。

（三）建議把信息公開列入立法程序

通過把信息公開制度法律化，明確在具體工作中違反信息公開規(guī)定的法律責(zé)任，并通過嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，把權(quán)力控制在法律籠子中，讓不作為、亂作為，信息公開不負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部受到法制的制裁，從而從根本上杜絕我國法治政府建設(shè)中存在的問題。目前，世界上已經(jīng)有多個國家制定《政府信息公開法》，雖然我國2007年4月頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但這只能是個過渡或暫時之舉，由全國人大制定《政府信息公開法》才能凸顯權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督。[10]

（四）強化司法審查

目前，對政府信息公開僅是對相關(guān)人員進行警告、通報、行政處分等方式，沒有把政府信息公開納入到司法審查。為此，這不利于法治政府建設(shè)。對信息公開不及時的單位或嚴(yán)重違反公開條例規(guī)定的行政機關(guān)，在未制定政府信息公開法的條件下，可以采納行政公訴的方式，由公訴機關(guān)提出公訴，還可以借鑒建立行政訴訟判例制度，可以充分發(fā)揮司法機關(guān)的作用，強力監(jiān)督政府信息公開。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻：

[1] 周佑勇著，《行政法專論》，中國人民大學(xué)出版社，2010年1月，第80頁。

[2] 向佐群著，《政府信息公開制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007年3月，第6 頁。

[3] 周良全，“我國《政府信息公開條例》頒布背景和意義分析”，載《法制與社會》2007.07，710頁。

[4] 向佐群著，《政府信息公開制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007年3月，第21頁。

[5] 同上，第19頁。

[6] 周良全，“我國《政府信息公開條例》頒布背景和意義分析”，載《法制與社會》2007.07，711頁。

[7] 周佑勇著，《行政法專論》，中國人民大學(xué)出版社，2010年1月，第173頁。

[8] 肖明，“政府信息公開制度運行狀態(tài)考察”，載《法學(xué)》2011年第10期，第80頁。

[9] 載《電子政務(wù)》2011年第4期，第68頁。

[10] 盧智增，“我國政府信息公開的困境及對策分析”，載《信息學(xué).文獻學(xué)》，2008年第（3），第51頁。