探析PPP模式在湖南省綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用

余新龍

[摘要]綠色農(nóng)業(yè)作為一種新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，符合新時代湖南省農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的發(fā)展方向，是推進湖南省生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。雖然近幾年湖南省在綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取得一些成果，但依然因為資金供給不足、技術(shù)和人才力量薄弱、產(chǎn)業(yè)運營低效等因素，難以實現(xiàn)良好的經(jīng)濟效益。PPP作為一種能夠提供充足資金、先進技術(shù)、高效管理方式的新型政社合作模式，契合湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，能有效彌補湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板。

[關(guān)鍵詞]綠色農(nóng)業(yè);PPP;生態(tài)文明

[中圖分類號]F283[文獻標識碼]A

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，“生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期?！本G色農(nóng)業(yè)作為一種新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，在為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的同時，滿足了人民對美好生態(tài)環(huán)境的需要，體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)的辯證統(tǒng)一。近幾年，PPP模式在中國呈飛速發(fā)展之勢，湖南省PPP項目數(shù)量也位居全國前列，這為湖南綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了契機。筆者通過分析湖南綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對PPP模式在中國以及湖南的實踐情況進行梳理，探尋PPP模式與湖南綠色農(nóng)業(yè)的契合點，并將二者有機連接，力圖證實湖南省綠色農(nóng)業(yè)引入PPP模式的必要性以及可行性，以期立足于新的歷史方位，為推進湖南綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)強省提供現(xiàn)實路徑。

1? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的瓶頸

綠色農(nóng)業(yè)是指合理運用先進技術(shù)、先進經(jīng)驗，以促進農(nóng)業(yè)生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)資源安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品安全為目標，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟效益提高和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。綠色農(nóng)業(yè)是一種可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)，不僅體現(xiàn)在生態(tài)領(lǐng)域的可持續(xù)、技術(shù)層面的可持續(xù)，更體現(xiàn)在經(jīng)濟和社會效益的可持續(xù)上，是農(nóng)業(yè)生態(tài)資本化的重要途徑，將生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益有機融合，有助于生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，食品質(zhì)量不斷提升，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長。湖南省自2011年出臺《湖南國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》至今，其綠色農(nóng)業(yè)模式由正式確立到穩(wěn)步發(fā)展，但在取得長足進步的同時，也面臨一些困境。

1.1? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)資金供給不足

綠色農(nóng)業(yè)的資本來源主要是財政投入、農(nóng)民生產(chǎn)性投入、民間投資。然而，目前湖南省綠色農(nóng)業(yè)在以上三個方向的資金供給都存在巨大缺口，嚴重桎梏著湖南省綠色農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。第一，財政支持乏力。預(yù)算限制、巨大的地方債務(wù)等客觀要素的疊加，使得湖南省政府的錢袋子日益收緊，農(nóng)業(yè)投入?yún)s持續(xù)維持在低位水平，不僅增速相對較慢，投資總量也相對較低。第二，農(nóng)戶生產(chǎn)性投入不足。農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的再投資的意愿持續(xù)萎靡，農(nóng)業(yè)投入占總支出比重較低，這就意味著湖南省農(nóng)民很難依靠自身財力建設(shè)經(jīng)營具有資本密集型特點的綠色農(nóng)業(yè)。第三，民間投資疲軟。近幾年，雖然湖南省民間投資在總量以及增長速度上都有較大提升，但從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，民間投資在湖南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資力度依然非常低。2017年，全省第一產(chǎn)業(yè)民間投資1073.33億元，僅占民間固定資產(chǎn)投資的5%，可見湖南民間資本對農(nóng)業(yè)的支持力度不足。

1.2? ? 技術(shù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施狀況不足以支撐綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展

作為社會先行資本，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量對農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展起著樞紐性作用，而基于城鄉(xiāng)分割的二元體制造成的城鄉(xiāng)非均衡的公共產(chǎn)品供給制度，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總量少、質(zhì)量低，即便目前湖南省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施已在逐漸完善，但高質(zhì)量綠色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施依舊短缺。一方面，湖南省農(nóng)業(yè)科技水平普遍較低。農(nóng)業(yè)R&D投入是衡量農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平的重要標準，近幾年湖南農(nóng)業(yè)R&D投入保持在較低水平，在R&D投入總支出比例上則呈遞減態(tài)勢，低度發(fā)展程度的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是不能為綠色農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。另一方面，高標準、高質(zhì)量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完備。農(nóng)業(yè)的發(fā)展，離不開基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，而綠色農(nóng)業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施的要求則更加苛刻。就目前來看，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施方面，高效節(jié)水灌溉系統(tǒng)尚未建立、高標準農(nóng)田建設(shè)有待進一步推進，網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施亟需進一步普及。在農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施方面，農(nóng)產(chǎn)品交易市場類型、數(shù)量和規(guī)模有待進一步擴大，農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流等農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重不足。

1.3? ? 運營管理效率較低

受制于政府官僚體制的影響，建設(shè)理念落后、管理方式僵化、責(zé)任落實不到位，導(dǎo)致綠色農(nóng)業(yè)項目建設(shè)與運營效率低等問題十分突出，主要集中體現(xiàn)在以下三個方面：一是缺少必要的前期論證。許多綠色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策往往由相關(guān)機構(gòu)自行決定，缺少必要的協(xié)商討論，忽視了農(nóng)民的利益訴求，民主性不足;缺少相關(guān)智庫學(xué)者的科學(xué)論證，科學(xué)性不足。二是重建設(shè)輕管理。由于各方面因素，特別是政績觀的影響，綠色農(nóng)業(yè)項目過分關(guān)注于建設(shè)，而在項目建設(shè)完工之后則忽視了對項目本身的運營、維護，如大量水利工程設(shè)施的使用效率非常低，長時期處于閑置狀態(tài)，并且由于缺少必要的維護，大量設(shè)施年久失修，功能失效。三是忽視項目績效考核。由政府主導(dǎo)的綠色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對項目成本和收益不敏感，在整個建設(shè)、運作過程中缺少對項目的績效考核，一方面忽視了對相關(guān)責(zé)任人的績效考評，另一方面缺少對項目本身的效果評估。

2? ? PPP模式與湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的契合性

PPP是Public-Private Partnerships 的英文縮寫，可稱之為“公私合作”融資模式。改革開放以來，PPP模式逐漸進入我國的視野。從PPP模式在我國的發(fā)展情況來看，粗略可以分為三個階段：1984～2013年是PPP模式在中國發(fā)展的摸索階段。這一時期PPP模式以BOT、BT模式為主，PPP模式運用的規(guī)模、范圍小，國家認可程度也是比較低的。2013～2017年是PPP模式在中國的狂奔階段。這一階段 ，PPP在運營模式、范圍、規(guī)模上都取得了重大突破，國家認可程度空前提升，加強了頂層設(shè)計，完善了政策支持體系，相關(guān)法律法規(guī)逐步得到建立。2017至今是PPP模式的規(guī)范階段。2017年以來，財政部等部委密集出臺了關(guān)于規(guī)范PPP項目的系列文件，其目的在于嚴格考察項目與PPP模式之間的適用性問題，剔除假PPP項目，嚴格規(guī)范PPP運作模式，提升項目質(zhì)量。

一個項目是否適用PPP模式，很大程度上取決于項目本身的性質(zhì)。綠色農(nóng)業(yè)不同于普通農(nóng)業(yè)，其高投入、高產(chǎn)出的經(jīng)濟屬性，政府補貼和使用者付費相結(jié)合的收費方式以及擁有廣闊的市場等特點非常適合于PPP模式。

2.1? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)PPP項目收費技術(shù)難度較低

從經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)技術(shù)、良好生態(tài)環(huán)境等都具有準公共物品的經(jīng)濟屬性。而這些準公共物品在受益上往往可以排他或者通過提高相關(guān)技術(shù)使難以排他的準公共物品也可以達致排他，既然在受益上可以排他，也就意味著可以根據(jù)誰受益誰付費的原則對使用者進行全部收費或部分收費。目前湖南省已經(jīng)出臺了相關(guān)貼息政策，并且農(nóng)戶在參與綠色農(nóng)業(yè)項目的后期將獲得比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更高的收益，可以大大提高農(nóng)戶自身的付費能力。于此同時，政府可以協(xié)調(diào)運營企業(yè)和農(nóng)戶，制定合理的收費價格，采用先高后低的收費模式，在前期農(nóng)戶支付能力不足的情況下適當(dāng)減免費用，待后期農(nóng)戶支付能力較高的條件下適當(dāng)提高價格。

2.2? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)市場前景廣闊

一方面，綠色農(nóng)業(yè)覆蓋領(lǐng)域廣。綠色農(nóng)業(yè)是一個大農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，PPP模式運用領(lǐng)域十分廣闊，不僅包括耕地修復(fù)、高標準農(nóng)田建設(shè)，也包括農(nóng)業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品冷藏、運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。例如，湖南省土壤污染、鹽堿化問題嚴重。據(jù)統(tǒng)計，湖南省土壤修復(fù)市場近萬億，僅耕地修復(fù)市場潛在容量就存在巨大空間。另一方面，綠色農(nóng)業(yè)終端產(chǎn)品需求量大、利潤高。綠色農(nóng)業(yè)的終端產(chǎn)品包括綠色食用農(nóng)產(chǎn)品、綠色非食用農(nóng)產(chǎn)品和綠色休閑產(chǎn)品。隨著人民生活水平的提高，消費觀念的轉(zhuǎn)變，對綠色、高品質(zhì)、安全的綠色食品的需求量越來越大。與此同時，農(nóng)業(yè)旅游方興未艾，綠色休閑產(chǎn)品也供不應(yīng)求。不論是在國際、國內(nèi)還是省內(nèi)，湖南省綠色農(nóng)業(yè)終端產(chǎn)品都存在巨大的消費市場，并且急劇增長。

2.3? ? PPP模式在湖南省綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擁有充分的政策保障

在PPP模式中，政府必須給與私人投資者相應(yīng)的政策扶持、財政補貼作為補償，才能吸引民間資本、企業(yè)的參與。近幾年，湖南省不斷出臺支持綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策文件。2014年，湖南省出臺《湖南省人民政府關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的若干意見》，第一次明確指出鼓勵社會資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè); 2017年3月《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見》中指出，鼓勵社會資本投入、創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)、改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件;2018年湖南省農(nóng)業(yè)工作會議在長沙召開，會議提出要以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、效益優(yōu)先，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、融合發(fā)展、高效發(fā)展。這些政策文件為PPP模式在綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域得以應(yīng)用提供了制度保障。

3? ? PPP模式紓解湖南省綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展困境

湖南省綠色農(nóng)業(yè)之所以亟需引入PPP模式，其根本原因在于PPP作為一個平臺起著橋梁作用，PPP將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域稀缺的資金、技術(shù)、管理效率等要素與湖南省綠色農(nóng)業(yè)有機的鏈接起來，完美契合了湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展所需。

3.1? ? 社會資本通過PPP項目為綠色農(nóng)業(yè)提供資金支持

PPP模式為民間資本進入綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提供了新渠道。隨著湖南省經(jīng)濟的迅速發(fā)展，其社會資本總量呈幾何增長。截至2017年12月末，湖南省全省金融機構(gòu)本外幣各項存款存貸差為1.5萬億元，而且有逐步擴大的趨勢。一方面存在大量的社會閑置資本，另一方面，綠色農(nóng)業(yè)需要巨額的資金投入，以往綠色農(nóng)業(yè)之所以很難吸引民間資本，一個很重要的原因在于缺少融資平臺。PPP模式適時提供了新的融資渠道，通過合作機制安排，將政府、銀行、證券公司、建設(shè)運營企業(yè)等主體有機整合，并通過政府的協(xié)調(diào)作用，各個合作方合理分擔(dān)風(fēng)險，政府提供政策保障降低融資門檻，提高項目的盈利能力，增強了綠色農(nóng)業(yè)項目對社會資本的吸引力，有助于項目融資成功。在政府債務(wù)高筑、財力吃緊、農(nóng)業(yè)融資艱難的現(xiàn)實境況下，PPP模式能夠助力湖南省綠色農(nóng)業(yè)突破資金瓶頸。

3.2? ? PPP模式提高技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施支撐綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力

綠色農(nóng)業(yè)是一種高技術(shù)、高標準的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，其對農(nóng)業(yè)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量要求遠遠高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，不僅需要建設(shè)集約化的生產(chǎn)基地，也需建立高效、安全的運輸系統(tǒng)，更需先進的種養(yǎng)技術(shù)。PPP模式通過建立項目平臺，吸引各大農(nóng)業(yè)企業(yè)的進入，可以有效的提升綠色農(nóng)業(yè)的技術(shù)能力，以及高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力。PPP模式可以破除農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資困境和政策困境，極大地提升了綠色農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)企業(yè)的吸引能力，依靠湖南農(nóng)業(yè)企業(yè)在生物工程、良種培育、先進種養(yǎng)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工等領(lǐng)域的技術(shù)、人才優(yōu)勢，從而為湖南省綠色農(nóng)業(yè)提供強大的科技實力。與此同時，在品牌企業(yè)、政府的推動下，綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、綠色農(nóng)產(chǎn)品研發(fā)基地、流通基礎(chǔ)設(shè)施、市場信息化數(shù)據(jù)中心、電商孵化平臺等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將獲得更大的支持力度，先進的設(shè)計理念、科學(xué)的設(shè)施配套必將極大地推動湖南省綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.3? ? PPP模式提高綠色農(nóng)業(yè)項目管理效率

提升公共服務(wù)質(zhì)量和公共管理效率是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的重要目標。PPP模式有力地破除了傳統(tǒng)政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)項目建設(shè)、運營的低效率困境。PPP模式中，政府不再參與項目的建設(shè)和運營，剔除了官僚主義的管理方式，將現(xiàn)代化的企業(yè)管理模式引入綠色農(nóng)業(yè)項目，在項目的維護、運營過程中，以績效為中心，強調(diào)產(chǎn)出，采用更加扁平化的管理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化管理流程，并且利用先進的管理技術(shù)，例如建立資源信息數(shù)據(jù)庫、生產(chǎn)成本核算機制和數(shù)字農(nóng)業(yè)管理系統(tǒng)，可以在很大程度上提升運營效率。與此同時，政府在外圍建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的監(jiān)管體系，防止企業(yè)因為“利潤最大化”動機而偏離公共利益，損害農(nóng)戶的合法權(quán)益。PPP模式合理劃分政府與企業(yè)的參與職能，各盡其能、各盡其責(zé)，實現(xiàn)項目管理效率的最大化。

[參考文獻]

[1] 習(xí)近平出席全國生態(tài)環(huán)境保護大會并發(fā)表重要講話 _中國政府網(wǎng)[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-05/19/content_5292116.htm.

[2] 胡雪萍，董紅濤.構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)投融資機制須破解的難題及路徑選擇[J].中國人口·資源與環(huán)境，2015（6）：152.

[3] 鄭春美，唐建新，汪興元.PPP模式在我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究——基于湖北宜都農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的案例分析[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版），2009（12）：23-27.

[4] 王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2015（8）：38-40.

[5] 王啟現(xiàn)，孫君茂，劉自杰.我國綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題分析[J].中國食物與營養(yǎng)，2008（10）：40-42.

[6] 黃擁政.PPP項目的運作流程管理探析[J].湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2016（2）：16-23.