英國地方自治的現(xiàn)代衍化

李軍紅

摘 要：英國地方自治現(xiàn)代處于政府績效管理實踐階段，目的是為地方民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，經(jīng)歷了以經(jīng)濟效率為目標、以服務(wù)質(zhì)量為目標和全面績效管理三個階段?，F(xiàn)代的英國地方自治，是在早期地方自治中權(quán)利本位傳統(tǒng)、理性經(jīng)驗文化的基礎(chǔ)上，沿著本國歷史發(fā)展軌跡衍化而來，且歷經(jīng)千年仍生機勃勃，擁有強大的生命力。

關(guān)鍵詞：績效管理；權(quán)利本位；理性經(jīng)驗

英國是一個典型的單一制國家，也是地方自治經(jīng)驗最悠久最豐富的國家。這使得英國既與聯(lián)邦制國家的中央集權(quán)不足而地方權(quán)力過大不同，也與單一制國家中央集權(quán)過大而地方權(quán)力不足相異。所以，英國有著深厚的地方自治傳統(tǒng)以及平衡的中央與地方關(guān)系，享有“地方自治之家”的美譽。本文試研究其地方自治的現(xiàn)代衍化，探尋其時代內(nèi)涵及發(fā)展邏輯。

19世紀以前，英國就形成了一套法治+民治的地方治理制度和深入人心的權(quán)利本位原則。①雖然這套地方治理制度早已被時代淘汰，但是權(quán)利本位觀念、法治與民治的思想一直延續(xù)至今，使地方自治保持活力。在近代，通過《1835年市政法案》、《1888年地方政府條例》、《1894年地方政府條例》等頒布，英國建立了完備的三級地方政府體制，形成了統(tǒng)一的地方行政區(qū)劃和地方自治管理體系，實現(xiàn)了專業(yè)化與民主化的地方治理，完成了地方民眾由地方治理的客體到主體和被服務(wù)者的轉(zhuǎn)變，使權(quán)利本位觀念深入人心、深入貫徹。這一時期被沃爾曼評價為“地方自治黃金時代”。②深厚的地方自治傳統(tǒng)為英國現(xiàn)代地方自治奠定了良好的基礎(chǔ)。

一、 英國地方自治的現(xiàn)代衍化過程

20世紀70年代以來，隨著福利國家的建立與經(jīng)濟危機的爆發(fā)，英國經(jīng)濟發(fā)展緩慢、失業(yè)比率日益提高，民眾對政府的腐敗及低效極為不滿。為了解決上述問題，英國通過把私營部門的管理理念及方法、計算機處理技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與對數(shù)學模型的應(yīng)用引入到政府部門，開始探索建立政府績效管理制度。英國地方自治從此踏上了為地方民眾提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的征程。英國政府績效管理實踐可以分為三個階段：以經(jīng)濟效率為目標階段，以服務(wù)質(zhì)量為目標階段和全面績效管理階段。

第一階段為1979到1985年，英國政府績效管理以解決財政、信用危機，提高經(jīng)濟、效率為目標進行改革，在此階段分別采取了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)和財物管理新方案。③首先，拉開英國政府績效管理序幕的是雷納評審。1979年，雷納內(nèi)閣辦公廳一經(jīng)撒切爾首相的任命就立即設(shè)立了效率小組，展開了雷納評審。雷納評審對政府部門某些方面的工作展開了全面細致的調(diào)研和評估活動，終止了不合時宜的工作任務(wù)與無效率的工作程序、方法，其作用是大大提高了政府部門工作效率，節(jié)省了政府部門的運營成本，并且使各政府樹立起績效與成本意識。1980年，環(huán)境部建立了部長管理信息系統(tǒng)。這是一種被譽為“管理萬靈丹”的結(jié)合績效評估、目標管理和信息處理三位于一體的現(xiàn)代管理系統(tǒng)，提高了公共部門績效評估的科學性與可操作性。相比雷納評審，部長管理信息系統(tǒng)將關(guān)注的重點轉(zhuǎn)移到政策執(zhí)行的過程中，更加看重執(zhí)行過程與結(jié)果對政策的反饋作用，及時有效的信息使部長能夠?qū)φ麄€部門進行準確的宏觀調(diào)控。此后該系統(tǒng)在中央政府部門和地方政府部門中被大力推廣，產(chǎn)生了深遠的影響。1982年5月財政部頒布財務(wù)管理新方案，它是在對部長管理信息系統(tǒng)的整合與強化后得到的?？冃гu估是其中的主要部分，提倡各個部門采用績效示標和測量手段，更加看重責任、人權(quán)與財權(quán)之間的統(tǒng)一。通過這一階段，各政府部門樹立了“績效意識”，通過成本控制提高了效率水平。

第二階段為1986年到1999年，英國政府績效管理以提高行政質(zhì)量和公共服務(wù)為目標進行改革，此階段分別采取下一步行動方案、公民憲章運動和競爭求質(zhì)量運動。④伊布斯擔任首相后，為改進政府管理進行了一次全面深入的評審活動，于1988年提交《改進政府管理：下一步行動方案》的報告，其中設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)的建議最為重要。該方案針對政府組織與層級結(jié)構(gòu)，意在將決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)分離，體現(xiàn)了從“規(guī)則為本到結(jié)果為本”的重大轉(zhuǎn)變。由于政府公共服務(wù)長期以經(jīng)濟效率為目標而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下滑，引起民眾不滿情緒的爆發(fā)——公民憲章運動。于是，英國政府績效評估的矛頭又轉(zhuǎn)向了政府服務(wù)的質(zhì)量與效益，并接受民眾的介入和監(jiān)督。在此后四個月，英國發(fā)表了《競爭求質(zhì)量》白皮書，確定行政改革三目標之一就是確保公共服務(wù)的高效率與高質(zhì)量。白皮書要求引入競爭機制，使政府管理活動要“質(zhì)量”達標通過“市場檢驗”，提高地方民眾的滿意度。通過這一階段，政府績效管理的重點已經(jīng)轉(zhuǎn)向了政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

第三階段從1999開始，英國政府績效管理以為民眾提供更為民主、有效和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標進行改革。此階段采取“最佳價值”評估體制?！白罴褍r值”，要求地方政府按照經(jīng)濟、效率與效益的“3E”標準，改進與完善公共服務(wù)質(zhì)量，以達到“最佳服務(wù)效果”。2002年，布萊爾政府在對“最佳價值”評估總和提升的基礎(chǔ)上，開發(fā)出一套更加科學有效的地方政府綜合績效評估體系，簡稱CPA。此過程持續(xù)至今，在降低行政成本、提高行政效率和效益方面頗有成效，許多國家紛紛效仿，影響深遠。

2002年和2003年分別對單層郡政府和區(qū)議會進行了CPA評估。從此，綜合績效評估成為英國的一種常規(guī)的地方政府管理制度，促使英國地方自治更加科學合理。CPA評估由審計委每年舉行一次，分四個步驟：1、地方政府自我評估；2、評估小組審核評估；3、確定評估結(jié)果，結(jié)果分為從零星級到四星級五個評估級別；4、公示評估結(jié)果。這個過程是完全公開并且接受社會民眾的評議與監(jiān)督，地方政府如有異議，可以提出復(fù)核申請。地方政府評估的級別作為其獲得自治權(quán)的主要評判標準，自主管理權(quán)的大小依據(jù)級別的高低。CPA評估充分調(diào)動了地方政府改進管理、提高績效的積極性，并且保持績效服務(wù)的可持續(xù)性。

雖然CPA評估明顯提高了地方政府的管理水平，由于其評估指標繁多，沒有評估重點，評估費用高昂，不重視政府間的合作，造成了很多問題：限制了地方政府主動性和積極性，評估結(jié)果的公信度下降等。于是，英國政府通過對CPA進行簡化與改進，推出了綜合區(qū)域評估系統(tǒng)，簡稱CAA。CAA更加科學合理、高效便捷：1、以地方民眾為中心，突出對于民眾生活相關(guān)部門的評估；2、重結(jié)果輕過程，重整體輕部分；3、強調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性與穩(wěn)定性；4、強化多方合作與民眾參與。CAA的實施，使英國的地方自治水平獲得了顯著的提升。

總的來說，通過英國政府績效管理的實施，改變了英國傳統(tǒng)的地方性監(jiān)控責任機制，成為一種中央政府監(jiān)督，地方政府履行的行政體制。具體的說，在地方政府績效管理制度的實踐中，中央政府為保障全國性的公共政策在地方的執(zhí)行，需要和地方政府對社會共同治理，建立合作伙伴關(guān)系。中央政府對地方政府進行了有力的規(guī)制與監(jiān)督，地方政府具體落實中央的公共政策。這也證明了中央政府與地方政府之間并不總是權(quán)力博弈，也可以是相輔相成共同促進。

雖然英國政府績效管理制度如今存在著評估費用過高、評估程序復(fù)雜、利害關(guān)系人與社區(qū)居民參與不足、評估結(jié)果難以服眾等問題。相信在未來，這些缺陷都會得到不斷完善與改進，英國政府績效管理制度能有新的突破與創(chuàng)新。

二、 英國地方自治的時代內(nèi)涵及發(fā)展邏輯

英國地方自治自盎格魯·撒克遜時期產(chǎn)生至今，歷經(jīng)千年仍顯得生機勃勃。其地方自治發(fā)展過程是：在封建社會，確立了權(quán)力本位原則和法治與民治的原則，使這些觀念進入英國人的潛意識；在近代的發(fā)展過程中，在已有的地方自治觀念的基礎(chǔ)上，正式確立地方自治的基本原則，并實現(xiàn)了民主化、專業(yè)化和服務(wù)化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，人民的權(quán)利意識增強；在現(xiàn)在的發(fā)展過程中，面對國家治理的新困境，引入企業(yè)經(jīng)營理念與與技術(shù)建立地方政府績效管理制度，地方政府的公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)高效。英國現(xiàn)代地方自治中政府公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效的時代內(nèi)涵，是奠基在傳統(tǒng)與近代地方自治基礎(chǔ)之上，是在對傳統(tǒng)地方自治優(yōu)秀文化觀念的吸收與治理制度不斷的改進與完善中形成的。如今，英國地方自治仍在進行著探索與創(chuàng)新，生生不息。

英國地方自治的發(fā)展，蘊含著一個深刻的邏輯：法治是民主的前提，法治與民主是高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的前提。⑤法治與民主觀念的奠基使如今英國地方自治能夠高效優(yōu)質(zhì)。英國地方自治的發(fā)展路徑如此順暢有序，究其原因，大概有兩點：第一個是自地方自治產(chǎn)生之時，英國民眾就將地方自治看作一種固有的權(quán)利。這種權(quán)利本位的觀念，使得英國地方居民自我管理有了一種不證自明的、內(nèi)生性的正當性。未經(jīng)當?shù)鼐用裢?，中央政府或國家法律不能對地方自治事?wù)進行任何干涉。英國歷史上任何過度的中央集權(quán)都遭到了失敗，便是最好的證明。第二個是英國人實事求是、務(wù)實求真的經(jīng)驗理性文化。正是這些觀念，使英國人在面臨困境時，能夠清晰地認識到已有的難題，重視已有的實踐與經(jīng)驗，并結(jié)合科學實證的理性作出順應(yīng)歷史潮流的選擇。所以，英國地方自治能夠穩(wěn)步發(fā)展至今并保持勃勃生機，植根于英國人心中的權(quán)利本位法治觀和經(jīng)驗理性文化發(fā)揮了重要的作用。相比英國具體的地方自治制度，這些英國人骨子里的文化觀與法治觀才是最值得我們思考與學習的地方。

[注釋]

① 程漢大：《英國地方自治：法治運行的三個階段》，《經(jīng)濟社會史評論》，2016年第3期，P4—P16.

② 赫爾穆特·沃爾曼等：《比較英國公共部門改革——主要傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的趨勢》王峰等譯，北京大學出版社，2004年，P12.

③ 楊哲君：《英國政府績效評估初探》，《商品與質(zhì)量：理論研究》，2012年第11期.

④ 楊哲君：《英國政府績效評估初探》，《商品與質(zhì)量：理論研究》，2012年第11期.

⑤ 程漢大：《英國地方自治：法治運行的三個階段》，《經(jīng)濟社會史評論》，2016年第3期，P4—P16.

[參考文獻]

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