新預(yù)算法下以支出控制為核心的財(cái)政規(guī)則研究

林　靜

(集美大學(xué) 誠(chéng)毅學(xué)院，福建 廈門　361021)

一、引 言

美國(guó)生物學(xué)家Garrett Hardin在1968年最早提出“公地悲劇”(The Tragedy of the Commons)理論，研究了公共資源因私人利益最大化而導(dǎo)致濫用的現(xiàn)象[1]。在政府預(yù)算過(guò)程中也存在著“公地悲劇”，預(yù)算資金總規(guī)模就好比一塊“公地”，一方面在預(yù)算編制上報(bào)過(guò)程，各支出部門都可以申請(qǐng)使用預(yù)算資金，因此，預(yù)算資金具有非排他性；另一方面，預(yù)算資金也兼具競(jìng)爭(zhēng)性，各支出部門為了追逐自身利益，都會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)奪最大份額的預(yù)算資金。這導(dǎo)致了預(yù)算資金并不必然流向最符合公共需求和公共利益的支出部門，可能造成預(yù)算資金使用的低效率，甚至陷入支出總規(guī)模不斷膨脹、預(yù)算資金入不敷出而枯竭的“悲劇”。為了避免“公地悲劇”現(xiàn)象，財(cái)政規(guī)則的建立要能控制預(yù)算資金支出總額，在各支出部門申請(qǐng)使用預(yù)算資金時(shí)，財(cái)政部門必須以客觀標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)來(lái)審批分配預(yù)算資金，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的合理配置以提高效率。

進(jìn)一步考慮的是，預(yù)算過(guò)程涉及多方利益相關(guān)主體，如支出部門、財(cái)政部門、立法機(jī)構(gòu)等。他們作為經(jīng)濟(jì)人不可避免地產(chǎn)生逐利行為，從而偏離預(yù)算的公共利益目標(biāo)。支出部門是預(yù)算資金的需求者，財(cái)政部門是預(yù)算資金的供給者，供求雙方的唯一性也形成了“雙邊壟斷”，帶來(lái)的后果就是預(yù)算資金配置的低效或無(wú)效。作為利益相關(guān)主體，兩者在預(yù)算過(guò)程中的關(guān)系也是錯(cuò)綜復(fù)雜的。由于兩者存在著信息不對(duì)稱，作為信息優(yōu)勢(shì)方的支出部門為獲取最大份額的預(yù)算資金有可能向財(cái)政部門尋租，作為信息劣勢(shì)方的財(cái)政部門雖然擁有預(yù)算資金分配權(quán)力，但無(wú)法全面、詳實(shí)地了解預(yù)算資金的具體使用，更有甚者，在利益驅(qū)使下設(shè)租、創(chuàng)租或與支出部門合謀。而立法機(jī)構(gòu)代表社會(huì)公眾行使對(duì)預(yù)算資金申請(qǐng)、使用等的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果立法機(jī)構(gòu)審批不認(rèn)真或監(jiān)督不力，就會(huì)給支出部門和財(cái)政部門制造較大的尋租空間。同時(shí)，立法機(jī)構(gòu)也有可能站在理性人的立場(chǎng)，從而被支出部門俘獲，成為分利主體之一。考慮到三個(gè)利益相關(guān)方的行為，財(cái)政規(guī)則的建立既要賦予立法機(jī)構(gòu)行之有效的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也要能夠約束支出部門、財(cái)政部門和立法機(jī)構(gòu)的行為，以確保預(yù)算目標(biāo)不偏離社會(huì)公眾利益。

二、以支出控制為核心的財(cái)政規(guī)則內(nèi)涵解析

(一)財(cái)政規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)法治理念

憲政的核心就是“限政”，即限制政府的權(quán)力，因此從憲政視角出發(fā)，憲政規(guī)則是一切政府行為的最高規(guī)則。那么，為了約束和限制參與預(yù)算過(guò)程的利益相關(guān)主體的無(wú)限擴(kuò)張行為，就要從最高層次的憲政規(guī)則出發(fā)，在《憲法》中規(guī)定支出控制、預(yù)算行為和預(yù)算權(quán)力等基本框架?？梢?，憲政規(guī)則是預(yù)算過(guò)程中其他層次規(guī)則的“元規(guī)則”[2]。美國(guó)聯(lián)邦憲法中規(guī)定：“除依據(jù)法律規(guī)定撥款外不得從國(guó)庫(kù)支款；一切公款的收支報(bào)告和賬目應(yīng)不時(shí)予以公布?！?資料來(lái)源：《Constitution of the United States》Article I，Section 9.http://www.senate.gov/civics/constitution_item/constitution.htm.這就是美國(guó)預(yù)算的“元規(guī)則”，不僅對(duì)政府支出行為作出了限制，還從最高法的層次明確要求預(yù)算公開。

作為“元規(guī)則”下的規(guī)則再由諸如《財(cái)政基本法》《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》以及有關(guān)國(guó)家預(yù)算管理的法規(guī)等作出細(xì)節(jié)性的規(guī)定和要求，這些層次的規(guī)則必須置于“元規(guī)則”的框架之下。從形式和內(nèi)容上來(lái)看，財(cái)政規(guī)則不僅要包括一系列硬化預(yù)算約束的定量化指標(biāo)，如限制政府支出總額或是增長(zhǎng)率的支出規(guī)則，設(shè)定債務(wù)率、負(fù)債率或償債率上限的債務(wù)規(guī)則等；還要包括涵蓋預(yù)算全過(guò)程的一套的定性化規(guī)則或約定俗成的規(guī)定和安排，如設(shè)定不允許赤字的平衡預(yù)算規(guī)則(Balanced Fiscal Rule,BFR)、允許舉債用以資本性支出的黃金財(cái)政規(guī)則(Golden Fiscal Rule,GFR)、允許舉借新債用以償還舊債利息支出的原始赤字規(guī)則(Primary Surplus Rule,PSR)[3]、自上而下或是自下而上的預(yù)算編制模式、利益相關(guān)主體的預(yù)算權(quán)力分配、預(yù)算超支行為的可操作性懲罰措施等。

(二)財(cái)政規(guī)則應(yīng)能實(shí)現(xiàn)跨期預(yù)算約束

財(cái)政可持續(xù)性意味著財(cái)政收支長(zhǎng)期保持平衡，那么在預(yù)算過(guò)程中，如果利益相關(guān)方盲目擴(kuò)大預(yù)算支出，就可能破壞這種平衡，影響財(cái)政的可持續(xù)性發(fā)展。只有以周期性預(yù)算平衡理念為指導(dǎo)，通過(guò)有效銜接預(yù)算和政策、控制預(yù)算支出，才能達(dá)到優(yōu)化資源配置、保持財(cái)政可持續(xù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展態(tài)勢(shì)的目標(biāo)。簡(jiǎn)言之， 為保證財(cái)政的可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，必須構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政規(guī)則實(shí)現(xiàn)跨期預(yù)算約束。

本文運(yùn)用跨期預(yù)算約束方程來(lái)分析哪些財(cái)政規(guī)則能夠有效實(shí)現(xiàn)支出控制和財(cái)政可持續(xù)性。借鑒Tomomi Miyazaki(2014)分析澳大利亞、瑞典財(cái)政可持續(xù)性的理論模型[4]和白彥鋒、葉菲(2014)對(duì)美國(guó)財(cái)政可持續(xù)性的研究方法，建立政府的單期預(yù)算約束方程[5]：

Bt-Bt-1=Gt+rtBt-1-Tt

(1)

其中，Bt是t期累積的債務(wù)，Bt-1是t-1期累積的債務(wù)，Gt是t期的政府支出(不含債務(wù)利息支出)，rt是t期實(shí)際利率，Tt是t期的政府收入(假定財(cái)政收入全部來(lái)源于稅收)。假定rt是在平均值r附近的平穩(wěn)序列，則有Gt*=Gt+(rt-r)Bt-1，代入到式(1)中整理可得：

Gt*+(1+r)Bt-1=Bt+Tt

(2)

式(2)對(duì)t期及其后的每一期都成立，跨期預(yù)算約束方程為：

(3)

為了防止政府發(fā)行新債償還舊債，就要對(duì)式(3)加上非蓬齊博弈條件(No-Ponzi Game Condition)，即為：

(4)

式(3)就可以寫為簡(jiǎn)單的政府跨期預(yù)算方程：

(5)

常用的量化支出規(guī)則有兩種：一是規(guī)定政府支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重；二是對(duì)政府支出的年增長(zhǎng)率設(shè)置上限，如我國(guó)的香港地區(qū)預(yù)算支出增長(zhǎng)率與本地生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)*資料來(lái)源：《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百零七條 香港特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。，美國(guó)德克薩斯州規(guī)定支出增長(zhǎng)率不能超過(guò)州經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，澳大利亞新南威爾士州規(guī)定政府支出年增長(zhǎng)率不能超過(guò)政府收入的長(zhǎng)期平均年增長(zhǎng)率*資料來(lái)源：The Legislative Assembly of New South Wales，Australia,“Fiscal Responsibility Bill 2012”:Part 2 Fiscal targets and principles：6 Fiscal targets,(a).。常用的量化債務(wù)規(guī)則有：一是設(shè)定債務(wù)余額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重上限，如澳大利亞的新南威爾士州在《財(cái)政責(zé)任法(2005年)》的長(zhǎng)期財(cái)政目標(biāo)中明確規(guī)定，到2015年6月30日前，政府的凈金融債務(wù)占當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的比重必須降低到6%以下的水平*資料來(lái)源：The Legislative Assembly of New South Wales，Australia,“Fiscal Responsibility Bill 2005”:Part 2 Fiscal targets：7 Long term fiscal targets,(a).。二是為了避免以新債償舊債的蓬齊博弈，對(duì)債務(wù)還本付息額占當(dāng)?shù)卣甓仁杖氲谋戎卦O(shè)定上限，如美國(guó)德克薩斯州規(guī)定如果任何一個(gè)財(cái)政年度債務(wù)的還本付息額超過(guò)其占一般收入基金的5%，則該預(yù)算年度不允許發(fā)行新債務(wù)*資料來(lái)源：Texas Constitution(Includes Amendments Throughthe November 4，2014，Constitutional Amendment Election)：Article 3 Section 49-j.。

(三)財(cái)政規(guī)則應(yīng)形成激勵(lì)相容約束

財(cái)政規(guī)則要形成激勵(lì)相容約束，首先，要解決的是預(yù)算過(guò)程中的信息不對(duì)稱問(wèn)題。這就要求財(cái)政的所有收支必須在預(yù)算中體現(xiàn)，預(yù)算科目設(shè)置要詳實(shí)且細(xì)化至“項(xiàng)”或“目”一級(jí)，并實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息的全面公開，做到預(yù)算編制信息、可量化的績(jī)效指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行信息、預(yù)算審計(jì)信息、中期與年度績(jī)效報(bào)告、績(jī)效評(píng)估結(jié)果等全方位公開，提高透明度，加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督以減少尋租空間。

其次，要實(shí)行“問(wèn)責(zé)—追責(zé)”的績(jī)效預(yù)算。一方面，預(yù)算年度中期與年度終了都應(yīng)由各支出部門編制績(jī)效報(bào)告，如實(shí)反映各支出項(xiàng)目的資金使用效果。未能如期達(dá)到績(jī)效指標(biāo)，應(yīng)對(duì)支出部門負(fù)責(zé)人“問(wèn)責(zé)”；同時(shí)也要“追責(zé)”，即使任期結(jié)束仍然要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以避免支出部門短期逐利行為。另一方面，在本年度編制預(yù)算時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)將支出部門申請(qǐng)的資金與該支出部門在上一年度的內(nèi)部績(jī)效報(bào)告、外部績(jī)效評(píng)估結(jié)果相掛鉤，以進(jìn)行科學(xué)、合理、有效地配置財(cái)政資金。若支出部門存在有嚴(yán)重偏離績(jī)效指標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)將剩余未使用的資金繳還財(cái)政部門，并由財(cái)政部門削減其在本年度預(yù)算申請(qǐng)的項(xiàng)目與資金規(guī)模。

最后，激勵(lì)相容還需要形成有效的激勵(lì)措施。從資金供給方而言，每個(gè)年度支出部門申請(qǐng)的預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量多、涉及領(lǐng)域廣，財(cái)政部門在審批項(xiàng)目時(shí)需要以一定的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序。那么，在項(xiàng)目排序中可以結(jié)合績(jī)效預(yù)算的理念。具體而言，按績(jī)效指標(biāo)量化考核，將支出部門上年度所承擔(dān)的項(xiàng)目按“完成度”從高到低進(jìn)行排序，那么財(cái)政部門確定本年度預(yù)算項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序時(shí)也將此作為依據(jù)之一，優(yōu)先審批與分配資金到“完成度”較高的支出部門。同時(shí)，“完成度”也可作為考核支出部門及各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人政績(jī)的因素之一。從資金需求方而言，預(yù)算項(xiàng)目的申請(qǐng)也要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)上文提及的雙邊壟斷，支出部門實(shí)質(zhì)上就是需求方的壟斷，擁有著絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還具備績(jī)效預(yù)算中賦予的資金裁量權(quán)，這就使得支出部門為了逐利，易滋生不斷擴(kuò)大預(yù)算項(xiàng)目資金的行為。只有在需求方實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，才能有效控制預(yù)算支出的規(guī)模，才能提高資金的分配與使用效率。

三、新預(yù)算法下以支出控制為核心的財(cái)

政規(guī)則的現(xiàn)實(shí)考察

(一)預(yù)算“元規(guī)則”的缺位

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)憲法》*注：《中華人民共和國(guó)憲法》于1982年12月4日頒布實(shí)施，后于1988年、1993年、1999年、2004年四次修正。共有5條對(duì)財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)、編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分配上作出了規(guī)定，主要包括：第62條第10項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”；第89條第5項(xiàng)規(guī)定了國(guó)務(wù)院有權(quán)“編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算”；第91條第1款規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)“對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支、對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。可見，我國(guó)《憲法》上述條文涉及的主體就是作為立法機(jī)構(gòu)的人大、作為政府的國(guó)務(wù)院以及作為監(jiān)督部門的審計(jì)機(jī)關(guān)，側(cè)重在三者之間進(jìn)行預(yù)算權(quán)力的配置。

顯然，我國(guó)《憲法》對(duì)預(yù)算方面的規(guī)定從條款上來(lái)看過(guò)于零散，沒(méi)有專門的章節(jié)加以規(guī)定。從內(nèi)容上來(lái)看，《憲法》中涉及的預(yù)算內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙。首先，條款規(guī)定對(duì)預(yù)算內(nèi)容涵蓋不全面，僅是配置了預(yù)算權(quán)力，而對(duì)預(yù)算程序、預(yù)算公開、預(yù)算收支劃分范圍等基本制度均未涉及。其次，即便在預(yù)算權(quán)力方面，現(xiàn)有條款的規(guī)定也不盡完善。我國(guó)《憲法》中雖然明確規(guī)定了人大作為立法機(jī)構(gòu)具有預(yù)算審批權(quán)，但卻忽略了人大作為公眾利益的代表，更應(yīng)在《憲法》的層面賦予并落實(shí)預(yù)算監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，在《憲法》中強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)務(wù)院設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督調(diào)查，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制地方政府財(cái)政資金的違法違規(guī)行為，以規(guī)范財(cái)政資金分配使用[6]。然而，審計(jì)機(jī)關(guān)是屬于政府部門，相當(dāng)于是內(nèi)部的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，那么在實(shí)踐中因各種利益關(guān)系牽絆很難真正地做到獨(dú)立性與公平性，有可能削弱了預(yù)算的約束力。最后，憲法層面不僅缺少直接對(duì)預(yù)算支出控制的規(guī)定，而且還規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)可以審批部分預(yù)算調(diào)整方案。這就意味著預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于預(yù)算支出“增加”而帶來(lái)的調(diào)整可能被審批通過(guò)，這就降低了預(yù)算約束的效果。實(shí)際上預(yù)算的約束力更多地體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算支出的控制上。如果沒(méi)有對(duì)預(yù)算支出設(shè)定限額，那么利益相關(guān)主體在私利驅(qū)動(dòng)下就會(huì)不斷突破預(yù)算報(bào)告中的支出規(guī)模，造成預(yù)算支出膨脹，從而再以發(fā)債形式來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，如此惡性循環(huán)下去最終可能造成政府沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(二)定性化規(guī)則體現(xiàn)了法治理念但約束力有待加強(qiáng)

為了保證預(yù)算資金分配和使用的合理性與有效性，應(yīng)硬化預(yù)算約束，從社會(huì)公眾利益最大化出發(fā)，以定量化指標(biāo)為主結(jié)合定性化規(guī)則，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化，達(dá)到有效約束和控制預(yù)算過(guò)程中利益相關(guān)主體的行為。我國(guó)于2014年修訂并實(shí)施了新《預(yù)算法》，將預(yù)算過(guò)程中應(yīng)遵循的基本規(guī)則，如預(yù)算的全面規(guī)范、公開透明等，以法律明文的形式規(guī)定，體現(xiàn)了法治理念。但這些規(guī)則多是定性化的表述，在約束預(yù)算行為的有效性上仍顯不足。

一是預(yù)算的全面規(guī)范原則，實(shí)質(zhì)上是遵循了將財(cái)政活動(dòng)完整納入法治框架的基本思路[7]。它不僅要求政府的一切財(cái)政活動(dòng)都要納入到預(yù)算中，而且預(yù)算體系要完整。雖然新《預(yù)算法》按章分別對(duì)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整與監(jiān)督都作出了相關(guān)規(guī)定，但預(yù)算是否偏離社會(huì)公眾利益目標(biāo)、預(yù)算資金的使用是否有效還要看執(zhí)行的效果，即要進(jìn)行績(jī)效預(yù)算。新《預(yù)算法》中也首次將績(jī)效預(yù)算管理以法律形式作出規(guī)定，并在第12條、第32條、第49條、第57條、第79條中提到了“績(jī)效”，相較以往的預(yù)算管理是一大進(jìn)步。然而，這些條款對(duì)于績(jī)效方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，只是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)上要求申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，在執(zhí)行環(huán)節(jié)要求支出部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)，在決算環(huán)節(jié)上要求對(duì)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行重點(diǎn)審查，至于績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)、績(jī)效評(píng)價(jià)的主要考核指標(biāo)等均未作出可量化的具體規(guī)定。那么，實(shí)踐中的績(jī)效預(yù)算管理就存在著可被利益相關(guān)主體操縱的空間，執(zhí)行的隨意性較大，如支出部門在預(yù)算編制申報(bào)績(jī)效目標(biāo)時(shí)，從自身利益出發(fā)設(shè)定較低目標(biāo)值，在績(jī)效自我評(píng)價(jià)時(shí)就很輕易地實(shí)現(xiàn)了，這就違背了績(jī)效管理的初衷，可能造成預(yù)算資金配置與使用效率大打折扣。

二是預(yù)算的公開透明原則，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算要自覺(jué)主動(dòng)地接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。新《預(yù)算法》第14條、第89條明確規(guī)定預(yù)算公開的范圍，包括了預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表、政府采購(gòu)、預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，并規(guī)定了預(yù)算公開的時(shí)限，除政府采購(gòu)與審計(jì)工作報(bào)告后其余各項(xiàng)均在批復(fù)后20日內(nèi)公開。在該原則下明確從時(shí)間上進(jìn)行了量化，應(yīng)該能提高執(zhí)行效果，但因?qū)嵺`中即使違規(guī)了也無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任后果，這樣預(yù)算批復(fù)后未及時(shí)公開、部分公開或是逾期公開的現(xiàn)象就會(huì)一直無(wú)法得以徹底解決。如廣西壯族自治區(qū)2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年的預(yù)算草案于2017年1月13日已由本級(jí)人大審查通過(guò)，政府網(wǎng)站預(yù)算信息公開時(shí)間是在2017年2月6日；山東省人大2017年2月11日審查通過(guò)2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算草案，直至3月上旬仍未公開。

(三)跨期預(yù)算約束條件不健全

按上文所述，跨期預(yù)算約束方程是在一個(gè)中長(zhǎng)期時(shí)間框架下，分析政府收支平衡實(shí)現(xiàn)要遵循的約束條件。首先，需要明確“跨期”的時(shí)間框架；其次，應(yīng)建立合理的量化債務(wù)規(guī)則和支出規(guī)則以約束預(yù)算規(guī)模擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性。然而，我國(guó)預(yù)算實(shí)踐中并沒(méi)有完全具備這兩個(gè)約束條件。

1.預(yù)算編制與發(fā)展規(guī)劃時(shí)間框架不匹配

我國(guó)新《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算收支平衡的基本原則，并要求各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。與該機(jī)制相配合，2015年1月23日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》(國(guó)發(fā)2015年3號(hào))，進(jìn)一步要求編制三年滾動(dòng)預(yù)算。這就意味著，目前我國(guó)跨年度的時(shí)間范圍是三年，而在預(yù)算過(guò)程的首要環(huán)節(jié)—預(yù)算編制有可能出現(xiàn)平衡上的困擾。因?yàn)槲覈?guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要(下文簡(jiǎn)稱為“規(guī)劃”)是以五年為周期的，預(yù)算編制要以規(guī)劃為基準(zhǔn)，三年的滾動(dòng)預(yù)算與五年規(guī)劃在時(shí)間上出現(xiàn)了不匹配。如2015年編制2016-2018年的三年滾動(dòng)預(yù)算，其指引性文件是2016-2020年的規(guī)劃；隨著預(yù)算的執(zhí)行，逐年向后滾動(dòng)編制，那么到了2018年要編制2019-2021年的三年滾動(dòng)預(yù)算時(shí)，應(yīng)該以2016-2020年的規(guī)劃為指引還是以2021-2025年的規(guī)劃為指引，這就產(chǎn)生了規(guī)劃的重疊，編制預(yù)算時(shí)可能無(wú)所適從，未來(lái)執(zhí)行預(yù)算時(shí)可能就會(huì)頻頻出現(xiàn)追加或是調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象，這也就談不上實(shí)現(xiàn)預(yù)算的跨期約束了。

2.債務(wù)規(guī)則和支出規(guī)則未實(shí)現(xiàn)量化約束

跨期預(yù)算約束方程中的預(yù)算收入包括了稅收收入和債務(wù)收入，而根據(jù)我國(guó)新《預(yù)算法》第35條規(guī)定的預(yù)算要遵循“量入為出，收支平衡”的規(guī)則，意味著政府可以通過(guò)債務(wù)性收入來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。為防范政府過(guò)多舉債可能誘發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)通過(guò)法律明文對(duì)政府的舉債行為加以規(guī)范，以加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的管理。

從債務(wù)規(guī)則來(lái)看，我國(guó)遵循的是黃金財(cái)政規(guī)則(GFR)，即對(duì)舉債用途進(jìn)行明確限制。新《預(yù)算法》規(guī)定了地方政府舉債方式是發(fā)行債券，而舉借債務(wù)“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。經(jīng)可查到的政府公開的一般公共預(yù)算收入表，債務(wù)收入只有一個(gè)合計(jì)數(shù)據(jù)，沒(méi)有明細(xì)數(shù)據(jù)的信息，更沒(méi)有對(duì)資金使用方向的記載，也就處于監(jiān)管之外。即使編入預(yù)算表，也仍然存在被人為操縱的空間。譬如，在預(yù)算收入編制時(shí)，債務(wù)收入是作為公益性資本支出的資金來(lái)源，在預(yù)算執(zhí)行中當(dāng)經(jīng)常性支出項(xiàng)目超出計(jì)劃安排的資金規(guī)模時(shí)，這部分的債務(wù)收入就可能被挪用了。因此，債務(wù)規(guī)則設(shè)計(jì)關(guān)鍵是要直接對(duì)舉債規(guī)模進(jìn)行數(shù)量上的限制，以約束利益相關(guān)主體的行為。對(duì)此，我國(guó)新《預(yù)算法》第34條*《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(2014年修正)，第34條：中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過(guò)舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模，保持合理的結(jié)構(gòu)。對(duì)中央一般公共預(yù)算中舉借的債務(wù)實(shí)行余額管理，余額的規(guī)模不得超過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的限額。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)對(duì)中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理。、第35條*《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(2014年修正)，第35條：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。在債務(wù)規(guī)模限額上作出了規(guī)定，但只是采用了“全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的限額”、“國(guó)務(wù)院確定的限額”的定性表述方式，也未說(shuō)明“批準(zhǔn)與確定”的客觀依據(jù)。由于缺乏量化指標(biāo)的約束，政府在舉債目的、舉債形式、舉債規(guī)模、舉債用途等方面都有可能違背承諾，作出不謹(jǐn)慎的行為；同時(shí)，作為監(jiān)督者的社會(huì)公眾也找不到參照值來(lái)判斷政府舉債是否出現(xiàn)了違規(guī)，這就弱化了對(duì)政府債務(wù)控制的有效性。

從支出規(guī)則來(lái)看，雖然新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算支出的細(xì)化編制作出具體規(guī)定，要求按功能分類編制到項(xiàng)、按經(jīng)濟(jì)分類編制到款，還規(guī)定了全部政府支出必須納入預(yù)算、強(qiáng)化支出的績(jī)效管理等內(nèi)容，但同樣也沒(méi)有量化指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府支出規(guī)模的硬約束。如果再考慮到預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整問(wèn)題，利益相關(guān)主體就擁有了較大的資金自由裁量權(quán)，也勢(shì)必會(huì)增加尋租與設(shè)租的空間，最終必然使得政府支出呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。

(四)預(yù)算中的激勵(lì)不相容

一方面，預(yù)算中的責(zé)任約束過(guò)軟。新《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算信息要及時(shí)全面公開，但實(shí)踐中并不是所有的政府部門都嚴(yán)格地遵循，這是因?yàn)閮?nèi)部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)和外部責(zé)任約束不嚴(yán)造成的。所謂的外部責(zé)任約束指的就是要切實(shí)有效地進(jìn)行問(wèn)責(zé)與追責(zé)。新《預(yù)算法》有專門的一章(第十章)規(guī)定了預(yù)算中的利益相關(guān)主體因違法行為而必須承擔(dān)的法律責(zé)任，較之以往是一大進(jìn)步。但仔細(xì)分析，這些法律責(zé)任過(guò)輕，多是行政責(zé)任，以警告、通報(bào)、降級(jí)、撤職、開除的處分方式為主，對(duì)于利益相關(guān)主體而言，顯然這樣的違法成本過(guò)低，也就使得他們無(wú)視法律規(guī)定違背了承諾，摒棄了社會(huì)公眾利益，預(yù)算行為極易出現(xiàn)偏差。不僅如此，預(yù)算實(shí)踐中法律責(zé)任還難以落實(shí)，“很少有哪個(gè)部門和個(gè)人對(duì)‘績(jī)效不佳’和‘配置適當(dāng)’(支出優(yōu)先性不當(dāng))承擔(dān)了真正的責(zé)任，更不用說(shuō)過(guò)度支出、赤字(隱性赤字最重要)和債務(wù)了?！盵8]

另一方面，如果只是強(qiáng)調(diào)重責(zé)以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，一定程度上將會(huì)束縛政府的手腳，利益相關(guān)主體因怕?lián)?zé)就可能“不作為”，卻無(wú)益于預(yù)算資源分配的合理性與有效性。硬化約束的同時(shí)還需配合以激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)利益相關(guān)主體在預(yù)算資源分配、使用等過(guò)程中將自身的利益(如政績(jī)考核)與社會(huì)公眾的利益相統(tǒng)一。從當(dāng)前我國(guó)與世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算實(shí)踐來(lái)看，推行績(jī)效預(yù)算是建設(shè)激勵(lì)機(jī)制的一個(gè)重要路徑。雖然新《預(yù)算法》中強(qiáng)調(diào)了績(jī)效預(yù)算的理念，但是運(yùn)用績(jī)效掛鉤激勵(lì)的相關(guān)規(guī)定措施并不明確，譬如客觀的績(jī)效指標(biāo)體系未統(tǒng)一、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果如何量化、績(jī)效好是否有利于支出項(xiàng)目?jī)?yōu)先排序、績(jī)效是否列入政績(jī)考核因素等，這些都導(dǎo)致了績(jī)效預(yù)算并未真正發(fā)揮也無(wú)從發(fā)揮出激勵(lì)作用。

四、結(jié)論及建議

根據(jù)上述分析，為了保障預(yù)算過(guò)程中利益相關(guān)主體配置和使用財(cái)政資金的規(guī)范性、合理性與有效性，需要設(shè)計(jì)和構(gòu)建一系列的財(cái)政規(guī)則，涵蓋預(yù)算收入、預(yù)算支出，貫穿預(yù)算編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督全過(guò)程，而其中最為重要的是要以預(yù)算支出控制為核心，才能抑制財(cái)政規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張，也才能提高財(cái)政資金配置和使用的效率。

(一)確立支出控制的“元規(guī)則”

雖然我國(guó)《憲法》幾乎沒(méi)有條款對(duì)預(yù)算支出控制進(jìn)行明確規(guī)定，只是通過(guò)預(yù)算權(quán)力分配間接地實(shí)行預(yù)算主體間的權(quán)力制衡，以達(dá)到控制預(yù)算的目的。但由于《憲法》是我國(guó)的根本大法，不宜經(jīng)常性地修改與變動(dòng)。而預(yù)算法作為“經(jīng)濟(jì)憲法”可以相應(yīng)地在支出控制方面予以規(guī)定，以彌補(bǔ)“元規(guī)則”的缺位。具體而言，《預(yù)算法》中應(yīng)明確規(guī)定財(cái)政支出控制的內(nèi)涵界定、支出控制的方式與指標(biāo)、支出控制的項(xiàng)目清單等內(nèi)容。為了協(xié)調(diào)支出控制與預(yù)算調(diào)整兩者的關(guān)系，應(yīng)在支出控制相關(guān)規(guī)定的前提下，對(duì)預(yù)算調(diào)整的條件嚴(yán)格限定，如對(duì)于支出控制的項(xiàng)目清單內(nèi)的項(xiàng)目一經(jīng)審批通過(guò)，不得隨意調(diào)整；若需要追加資金，人大應(yīng)嚴(yán)格審核項(xiàng)目的成本與績(jī)效指標(biāo)，同時(shí)減少該支出部門的其他項(xiàng)目的支出，以保證預(yù)算總支出限額不被隨意突破。

(二)保障預(yù)算監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性

我國(guó)《憲法》明確賦予審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督權(quán)，預(yù)算法中強(qiáng)調(diào)的是人大常委的監(jiān)督權(quán)。正如上文所述，我國(guó)的審計(jì)署是置于國(guó)務(wù)院下設(shè)立的，獨(dú)立性不足，易為其他利益相關(guān)主體所俘獲。因此，可以仿效美國(guó)審計(jì)總署(GAO)的設(shè)立方式，剝離其與國(guó)務(wù)院的行政隸屬關(guān)系，審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名、人大投票批準(zhǔn)任命，審計(jì)機(jī)關(guān)其他人員由人大提名與任命，所行審計(jì)與監(jiān)督事務(wù)向人大報(bào)告與負(fù)責(zé)，與人大常委的監(jiān)督權(quán)相互制衡。

(三)定性化規(guī)則要予以明晰且細(xì)化

上文提及的“講求績(jī)效”原則過(guò)于籠統(tǒng)，應(yīng)從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和決算諸環(huán)節(jié)對(duì)績(jī)效管理實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，包括了績(jī)效信息公開、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與審查標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)體系及評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等。只有細(xì)化且明晰的規(guī)則，并以法的形式予以規(guī)定，才具有較強(qiáng)的權(quán)威性和可操作性，而通過(guò)切實(shí)可行的績(jī)效預(yù)算管理才能提高對(duì)預(yù)算的約束力。

(四)科學(xué)設(shè)立定量化指標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算支出跨期約束

設(shè)立定量化的“硬預(yù)算約束”的環(huán)境[9]，才能遏制預(yù)算支出規(guī)模不斷膨脹的勢(shì)頭，也才能避免“公地悲劇”現(xiàn)象。在當(dāng)前實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的背景下，預(yù)算支出約束應(yīng)置于中期的時(shí)間框架下，既要遵循新《預(yù)算法》規(guī)定的“量入為出”的原則，又要實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，就要從“支出”和“(舉債)收入”個(gè)方面設(shè)立定量化指標(biāo)：

支出方面的規(guī)則首要解決的是時(shí)間框架一致性問(wèn)題，在當(dāng)前中期財(cái)政規(guī)劃視角下，滾動(dòng)編制預(yù)算的時(shí)間框架要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要的時(shí)間為基準(zhǔn)。在統(tǒng)一的時(shí)間框架下，為保證跨年度預(yù)算平衡的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)將跨年度的收入估計(jì)作為設(shè)定政府支出上限的重要基礎(chǔ)，而跨年度的收入估計(jì)也要采用定量分析方式來(lái)保證其客觀性[10]。同時(shí)，再設(shè)定比率指標(biāo)的方式以約束支出總規(guī)模，如仿效我國(guó)香港地區(qū)和美國(guó)德克薩斯州，規(guī)定支出總規(guī)模增長(zhǎng)率不得超過(guò)GDP增長(zhǎng)率。

收入方面主要著眼于債務(wù)規(guī)則的量化指標(biāo)。預(yù)算法可以將國(guó)際上公認(rèn)的防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，如《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%及國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率90%～150%，作為確定舉債限額的因素[11]。此外，債務(wù)規(guī)則還應(yīng)在跨年度的時(shí)間框架下予以科學(xué)設(shè)計(jì)，在繼續(xù)嚴(yán)格遵循黃金財(cái)政規(guī)則的前提下，對(duì)債務(wù)還本付息額占年度財(cái)政收入的比重設(shè)定上限，并按債務(wù)余額的一定比重設(shè)置償債基金，避免出現(xiàn)以新債償舊債的蓬齊博弈，以實(shí)現(xiàn)跨期約束條件下的財(cái)政安全。

(五)完善“激勵(lì)相容”的財(cái)政規(guī)則

強(qiáng)化財(cái)政規(guī)則的約束力，就要增加違法成本，不僅在行政上予以“追責(zé)—問(wèn)責(zé)”，還要在經(jīng)濟(jì)上追繳尋租設(shè)租所得利益、賠償或彌補(bǔ)財(cái)政資金濫用導(dǎo)致的低效等。既然在新預(yù)算法中有專門的法律責(zé)任一章，一旦發(fā)現(xiàn)違法的行為，就應(yīng)該嚴(yán)格依法追究。要做到這點(diǎn)，也需要審計(jì)機(jī)關(guān)、人大、社會(huì)公眾等多元化監(jiān)督來(lái)保障其真正落到實(shí)處。

當(dāng)然，如果只是一味實(shí)行外部硬約束，不加強(qiáng)內(nèi)部激勵(lì)，利益相關(guān)主體也很難有動(dòng)力提高財(cái)政資金分配和使用的有效性。按照尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化理論觀點(diǎn)，官僚的內(nèi)在動(dòng)力源于自身的晉升，現(xiàn)實(shí)中也就是政績(jī)考核。那么，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)推行的績(jī)效預(yù)算管理，要在約束預(yù)算規(guī)模、實(shí)現(xiàn)資源配置有效的同時(shí)還能滿足官僚自身利益的追求，那就應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與官僚的晉升相掛鉤。具體而言，應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果量化，如上文所述設(shè)計(jì)一個(gè)“上年度項(xiàng)目完成度”指標(biāo)，再將其作為政績(jī)考核的一個(gè)重要因素。進(jìn)一步考慮的是，在支出上限設(shè)定的前提下，明確考核指標(biāo)，將所有預(yù)算支出都納入考核范圍[12]，同時(shí)，預(yù)算資金按支出項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序進(jìn)行分配，那么，支出項(xiàng)目排序時(shí)也應(yīng)將“完成度”作為依據(jù)之一。但這并不意味著簡(jiǎn)單地將績(jī)效與支出項(xiàng)目排序直接聯(lián)系，也不意味著績(jī)效是唯一的依據(jù)，而是強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理運(yùn)用，以促使支出部門為“競(jìng)爭(zhēng)”資金而積極主動(dòng)地提高支出項(xiàng)目績(jī)效水平，以更有效地促進(jìn)資源的合理配置。

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