政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務研究

雷美霞 王卉

本文為福建省行政管理學會2017年科研與決策咨詢課題一般項目《政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務研究：現(xiàn)狀、問題與對策》階段性成果

【摘 要】 本文闡釋了政府購買養(yǎng)老服務的必然性，以F市G街道為例，對G街道購買養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀、問題進行分析，并且提出了四點建議：政府在城市規(guī)劃時，應當將適合建設養(yǎng)老機構(gòu)的地段納入，給予一定土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠;政府以購買養(yǎng)老服務的方式參與養(yǎng)老體系建設，政府職能轉(zhuǎn)向監(jiān)管;探索推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”;拴心留人，探索對養(yǎng)老護理員實行特殊崗位政策。

【關鍵詞】 政府購買;社區(qū)養(yǎng)老服務;養(yǎng)老機構(gòu)

一、政府購買養(yǎng)老服務的必然性

按照世界衛(wèi)生組織的定義，一個國家或地區(qū)中的人口，如果10%的人達到或超過60歲，或者7%的人達到或超過65歲，國際上便將這一國家或地區(qū)稱之為老齡型國家或老年型地區(qū)。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年末，中國60周歲及以上人口數(shù)量為21242萬人，占總?cè)丝诘?6.2%，65周歲及以上人口數(shù)量為13755萬人，占總?cè)丝诘?0.7%。從中國目前老年人口的比例來看，中國已然成為世界上老齡化增長速度最快和老年人口最多的國家。據(jù)估算，中國老年人口還將以每年800萬的速度增長，預計到2020年，老年人口數(shù)將達到24800萬人，老齡化水平達17.17%，到2050年將達到43000萬人，屆時每三個人中將有一位是60歲以上的老人。F市人口老齡化的特征主要體現(xiàn)在老齡人口基數(shù)大、發(fā)展快、高齡人口劇增、空巢化速度加快。2015年該市戶籍總?cè)丝跒?23.66萬，其中60周歲及以上老年人為102.88萬人，約占總?cè)丝诘?6.5%，80周歲及以上老年人為16.88萬人，約占全市老年人口總數(shù)的2.7%，“空巢老人”約占全市老年人的52%。由于家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，導致家庭養(yǎng)老功能弱化，使得多數(shù)老年人依賴社會來養(yǎng)老。因此對老年照料和護理服務的養(yǎng)老需求日益突顯，福州市區(qū)老年人對社區(qū)衛(wèi)生服務總需求率為75.2%。據(jù)F市民政局介紹，到目前為止，全市有各級各類養(yǎng)老機構(gòu)158家（含籌建59家），其中公辦103家（含福利院、福利中心、敬老院、光榮院等），民辦73家，共有養(yǎng)老床位數(shù)24728張，達到每千名老人擁有床位數(shù)28.75張。全市已完成新建和完善城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）共472個，城市日間照料場所覆蓋率達100%，城鄉(xiāng)日間照料床位數(shù)830張，實現(xiàn)五城區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）全面覆蓋。

近幾年來，在F市政府的大力推動下，雖然全市的養(yǎng)老服務業(yè)得到了快速的發(fā)展，但是仍然滿足不了當前的市場需求，供需矛盾尤為突出。就F市養(yǎng)老服務的基礎設施而言，全市平均養(yǎng)老床位數(shù)低于中國平均養(yǎng)老床位數(shù)，更是遠遠低于50-70張的國際標準。伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，日益嚴重的人口老齡化問題給社會帶來了很多難題，這些問題僅憑政府自身是無法解決的。而在西方國家，充分發(fā)揮政府和社會的作用來解決養(yǎng)老問題，政府由養(yǎng)老服務的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老服務的購買者和管理者，“公建民營”儼然成為了一種趨勢。當前，對中國而言，政府扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)，壯大養(yǎng)老事業(yè)，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，意義深遠而又刻不容緩。

二、G街道購買養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀

所謂“公建民營”，就是由政府出資和監(jiān)管，招標社會組織或服務團體進行經(jīng)營或管理，將政府的財政優(yōu)勢與市場化的管理運作相結(jié)合，這是推進養(yǎng)老社會化的有效途徑，這也可以說是一種“簡政放權”。一方面政府財政出資建設養(yǎng)老機構(gòu)，體現(xiàn)政府財政上的優(yōu)勢，起到政府應有的對社會福利的責任;另一方面，市場化運作民辦養(yǎng)老機構(gòu)，在政府的監(jiān)管下機構(gòu)自負盈虧，起到了激勵和促進社會組織最優(yōu)化服務的作用。

G街道目前60歲以上老年人為9366人，占街道人口（48144）的19.5%，其中孤寡老人11人，獨居老人226人，空巢老人558人，失獨老人30人，低保戶老人6人，重點優(yōu)撫老人54人，低保邊緣老人2人，子女因公犧牲的失獨老人3人。

G街道社區(qū)養(yǎng)老服務照料中心（即原G街道日間照料中心）共三層，總占地面積為1500平方米，有其特殊的建筑結(jié)構(gòu)（中庭，兩獨棟）和地理位置（鬧中取靜），有自帶戶外活動空間，戶外活動面積約500平方米。該項目引進福建省福齡金太陽健康養(yǎng)老股份有限公司參與前期設計、設備投入和后期運營開展。項目于2017年春節(jié)后啟動，先后投入近400萬元，當年5月即完成建設工作并投入運營。運營模式采用“公建民營”方式，建立準入與退出機制，擇優(yōu)運營。

中心面向轄區(qū)戶籍60周歲以上老人免費開放。優(yōu)先保障戶籍內(nèi)年滿60周歲以上的三無老人、低保戶、重點優(yōu)撫對象和孤寡等老年人;子女因公犧牲的失獨老人，因公致殘或見義勇為致殘的老年人;榮獲省級以上勞動模范稱號或為社會做出突出貢獻的老年人。上述對象經(jīng)街道認定后，優(yōu)先提供保障性服務。已享受“居家養(yǎng)老服務券”可代入照料中心使用。

中心為老年人建立健康檔案，更加專業(yè)且有針對性的護理服務讓長輩感到關懷備至。場所是在日間照護基礎上，同時具備為老年人就近集中照護服務、喘息式短期寄養(yǎng)服務的小型社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)。主要提供的服務有：1.場所集中服務：生活照料服務、健康保健服務、健康檔案服務、文體娛樂服務、精神慰藉服務、法律維權服務。2.居家上門服務：包括助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫(yī)等服務。全面覆蓋機構(gòu)照料、社區(qū)照護、居家護理，為老年人提供一個健康養(yǎng)老，幸福生活的理想家園。

據(jù)G街道工作人員介紹，截止目前，每天來養(yǎng)老中心的老人有八九十個，固定在這里用餐的老人有30多人，常住養(yǎng)老中心的老人有11人。為了進行一步提升場所日間照料的功能和輻射范圍，在形式上，采取周計劃的形式對活動進行預先安排，并通過公示欄、微信公眾號等新媒體形式將活動廣而告之，以擴大影響力;結(jié)合轄區(qū)老年人對健康、文化、養(yǎng)生等方面的需求，場所主要開展包括義診、健康講座、閩劇票友、老年太極拳、手工、書畫等適老活動，以滿足不同老人不同層次的需求。該項目取得顯著成效，獲得民政部肯定。

三、G街道購買養(yǎng)老服務的問題

1、缺乏充分競爭的市場引發(fā)的風險

一般來說，可以把政府向社會組織購買服務的模式分為市場競爭模式（政府在多個服務提供者中挑選成本最低的）、合作模式（服務提供者經(jīng)營、政府監(jiān)控）和協(xié)商模式（通過議價過程，政府與服務提供者產(chǎn)生共識的協(xié)約關系）三種。

當前，由于中國社會組織發(fā)展的滯后性，其力量仍然比較薄弱，造成參與購買的社會組織規(guī)模小且數(shù)量少，充分競爭的市場局面尚未形成，政府在購買過程中面臨沒有充分競爭市場的尷尬局面。供應方缺乏主體獨立性，對政府依賴性較強，難以保證其以實質(zhì)獨立地位與政府平等談判。對政府依賴性較強，購買演化為內(nèi)部性購買，背離政府外購公共服務的初衷。

2、場地成為政府購買養(yǎng)老服務的主要障礙

場地，已成為制約福州市政府購買養(yǎng)老服務發(fā)展的最大瓶頸。“公建民營”通常是由政府提供場地引入社會組織經(jīng)營。但G街道普遍面臨的難題是：位于市中心，屬于老社區(qū)是寸土寸金的地方，很難找出這么大的場所提供給對方。護理型機構(gòu)偏少，床位不足，政府參與興辦養(yǎng)老機構(gòu)雖有意愿但受土地供應和場所的制約，實際參與不充分。利用閑置資產(chǎn)難，常常了解到的空房、廠房、地產(chǎn)多數(shù)是“問題房”，帶有很多歷史遺留問題。該區(qū)域新開發(fā)的樓盤尚不多，即便是有，很多新樓盤缺乏政府統(tǒng)一規(guī)劃，也沒有類似場所可以提供，真正的市場主體未形成，服務專業(yè)化、社會化發(fā)展緩慢。

3、政府購買養(yǎng)老服務缺乏較完善的實際操作細則

難以對養(yǎng)老服務的效果、效率及服務質(zhì)量進行科學評估，影響?zhàn)B老服務業(yè)規(guī)范發(fā)展。政府購買服務后的評估方式以政府自身評估為主，缺乏第三方評估。社會養(yǎng)老服務體系建設任務繁重，現(xiàn)有服務的內(nèi)容、質(zhì)量仍不能滿足日益增長的多樣化養(yǎng)老服務的需求。社區(qū)照料服務功能還不完善，養(yǎng)老服務人員待遇低、缺乏業(yè)務知識，主要是以下崗的“4050”人員經(jīng)過短期培訓，有的甚至沒有培訓而倉促上崗，服務質(zhì)量參差不齊，職業(yè)素質(zhì)不高，專業(yè)護理人員十分短缺，人員隊伍很不穩(wěn)定。

4、在服務對象上，重特困對象、高齡老人，輕失能老人

從當前G街道開展政府購買養(yǎng)老服務來看，重點還是圍繞為民政對象服務，屬福利性的，缺乏為全社會老人服務的社會性。而政府購買養(yǎng)老服務的目的是妥善解決人口老齡化形勢不斷嚴峻情況下的老年人的養(yǎng)老問題，解決的是民生問題。從這一目的上看，社會化居家養(yǎng)老服務并不僅僅為那些有困難的家庭老人提供服務，它是面向全體老年人的一項社會服務。[1]從人口的比例上看，老年民政對象一般只占社會老人的1%—3%左右。從服務的需求上看，最需要服務的是失能老人，他們由于疾病折磨或年邁體衰生活不能自理，而子女贍養(yǎng)又力不從心。筆者在社區(qū)開展調(diào)研時，這類老人100%要求政府能給予有償或無償服務。還有30%左右生活可以自理的老年人也希望能開展特色家政服務（有別于一般家政，要求針對老年特點助老業(yè)務突出的）。有50%的老年人希望不出社區(qū)就可以享受到低價優(yōu)質(zhì)便捷的服務，不斷提高生活質(zhì)量。

四、G街道購買養(yǎng)老服務的建議

G街道購買養(yǎng)老服務是符合行政管理學規(guī)律的，是全球公共行政體制改革的必然。要想解決“老有所依”的問題，思路就要轉(zhuǎn)移到制度設計上，在國民經(jīng)濟尚不允許的情況下，引入社會資本將養(yǎng)老服務社會化、產(chǎn)業(yè)化、市場化應該是一種必須的、必然的方向。

1、政府在運作過程中，首先要考慮的是在城市規(guī)劃時，應當將適合建設養(yǎng)老機構(gòu)的地段納入，給予一定土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠

將居家養(yǎng)老基本設施建設納入城市社區(qū)整體規(guī)劃（特別是新成立的社區(qū)要一步到位），努力做到一個大型社區(qū)（或幾個社區(qū)）都有相應的居家養(yǎng)老場所。當前城區(qū)，這類區(qū)域新增土地已不太可能，可通過利用閑置辦公樓、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型或工業(yè)廠房改造，因地制宜地發(fā)展嵌入型養(yǎng)老護理中心，破解目前我市“護理型”養(yǎng)老機構(gòu)缺乏的問題。二是打造高端養(yǎng)老基地。充分利用F市宜居的生態(tài)環(huán)境、民間資本等資源稟賦優(yōu)勢，在距離城市一兩小時車程的瑯岐島、永泰縣等地選點布局，打造高檔現(xiàn)代化的養(yǎng)老機構(gòu)，提供更高檔次的養(yǎng)老服務，滿足多元養(yǎng)老需求。在建成后，采取招投標這一競爭形式，鼓勵社會力量按照股份制、租賃制或承包制進行經(jīng)營。

2、政府以購買養(yǎng)老服務的方式參與養(yǎng)老體系建設，政府職能轉(zhuǎn)向監(jiān)管

政府作為社區(qū)居家養(yǎng)老模式的倡導者，應該發(fā)揮其主導作用，制定相應的政策法規(guī)來保障這種模式的順利開展，合理分配各部門之間的任務。而其他的一些細節(jié)問題，應該由各部門自己處理好，政府不應過多的干涉。

政府職能轉(zhuǎn)移到監(jiān)督管理上來，改善其服務質(zhì)量。在政府購買服務的過程中還要做好評估、指導工作，規(guī)范民間資金的運作。管理部門要逐步建立強有力地審核、評估和監(jiān)督機制，開放社會養(yǎng)老服務市場，制定F市養(yǎng)老服務機構(gòu)入盟和入住老年人的標準和評估辦法，探索建立養(yǎng)老服務第三方評估機制。引入競爭機制，建立公開、公平、規(guī)范的行業(yè)市場準入制度，并建立行業(yè)規(guī)范化、標準化和制度化，促進形成有序競爭、有效監(jiān)督的機制。組建市級養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，在業(yè)務合作、行業(yè)培訓、薪酬管理等方面發(fā)揮行業(yè)自律作用，以養(yǎng)老社會組織法人治理現(xiàn)代化促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展。

3、探索推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”

根據(jù)調(diào)查，老年人在養(yǎng)老機構(gòu)中最緊要的需求是醫(yī)療需求，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”是醫(yī)療和養(yǎng)老相融合的一種新型養(yǎng)老模式，很好的滿足了老年人養(yǎng)老中醫(yī)療保健服務需求。鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)在符合醫(yī)療機構(gòu)設置規(guī)定的前提下，設置內(nèi)部的醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)，對符合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險定點條件的，適當給予放寬條件，納入醫(yī)保定點。對不符合定點條件的，可與就近的醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)簽署合作協(xié)議，方便養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)老年人醫(yī)療保健。鼓勵民辦醫(yī)療機構(gòu)開辦民辦養(yǎng)老機構(gòu)，統(tǒng)籌使用醫(yī)療資源，實現(xiàn)養(yǎng)老護理一舉兩得。

4、拴心留人，探索對養(yǎng)老護理員實行特殊崗位政策

當前，養(yǎng)老服務業(yè)的重中之重是：擴大穩(wěn)定當前行業(yè)隊伍，全面提升人員的素質(zhì)。建議對從事養(yǎng)老服務行業(yè)的工作人員實行特殊的優(yōu)惠政策，如：給予適當補貼，納入政府公益性崗位，同時對其住房、醫(yī)療、社會保障、子女教育等方面給予政策上的考量，免其后顧之憂。建議在職業(yè)院校開設養(yǎng)老護理專業(yè)，培育有專業(yè)知識技能的護理人員，提高該領域的護理水平。打造一支專業(yè)化隊伍，養(yǎng)老工作隊伍應實行業(yè)務培訓掌握護理專業(yè)和老年心理慰藉的專業(yè)技能，實行持證上崗和技術職稱制。精神慰藉要換位思考情感投入。俗話說：“老人如小孩”，要設身處地像對待自己親人一樣做好心理關愛。

此外，社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作，除了需要專業(yè)的工作人員之外，還需要有相應的志愿者服務隊伍來支撐，組成一些志愿組織對老年人進行服務。加快培育從事養(yǎng)老服務的志愿者隊伍，建立多種制式的志愿者隊伍，如由青年學生為主的青年志愿者，由婦女組成的三八志愿者隊伍，由老年協(xié)會組成的老年志愿者隊伍。形成以專業(yè)性服務隊伍為主，志愿者服務隊伍為輔，相互補充的格局?？梢钥紤]給義工及志愿者將來享受養(yǎng)老服務優(yōu)選權及服務費用減免機制。

【注 釋】

[1] 韓振秋.消除社區(qū)居家養(yǎng)老服務障礙之路徑[J].社會福利，2010（10）.

【參考文獻】

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[4] 李軍.公共政策視閾下政府購買居家養(yǎng)老服務研究[J].江蘇大學學報（社會科學版），2014.16（5）16-23.

[5] 句華.政府如何做精明的買主-以上海市民政部購買服務為例[J].國家行政學院學報，2011（4）.

【作者簡介】

雷美霞（1979—）女，福建浦城人，行政管理學碩士，中共福州市委黨校行政管理教研部副教授，研究方向：行政現(xiàn)代化.

王 卉（1962—）女，福建福州人，中共福州市委黨校行政管理教研部高級講師.