治理視域下武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展問(wèn)題研究

杜力

【摘 要】 隨著武漢市人口老齡化速度的加快，如何發(fā)揮武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能，如何定位地方政府、社會(huì)組織等主體在養(yǎng)老問(wèn)題中的角色顯得十分重要。本文選取了武漢市中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，找出了武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并以治理理論為依托對(duì)如何解決武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題提出了一系列對(duì)策和建議：明晰多元治理主體的角色定位，發(fā)揮多中心治理主體在社會(huì)問(wèn)題治理過(guò)程中的功能，變革傳統(tǒng)單一主體主導(dǎo)的治理模式，促進(jìn)武漢市養(yǎng)老社會(huì)化。

【關(guān)鍵詞】 治理 養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 發(fā)展問(wèn)題

1 問(wèn)題提出的背景

2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出：創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序[1]。這是執(zhí)政黨第一次在公報(bào)中使用“社會(huì)治理”一詞。公報(bào)指出改進(jìn)社會(huì)治理方式，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。同時(shí)提出要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，將適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?？梢?jiàn)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不再是唯一的公共管理主體，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織都應(yīng)該是社會(huì)治理的主體，都應(yīng)該而且必須參與到社會(huì)治理的場(chǎng)域當(dāng)中，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，協(xié)同共治，從而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。

2015年政府工作報(bào)告提出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。深化社會(huì)組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。支持群團(tuán)組織依法參與社會(huì)治理，發(fā)展專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)。鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老[2]。政府支持群團(tuán)組織參與社會(huì)治理，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展多種養(yǎng)老模式，發(fā)揮社會(huì)組織在養(yǎng)老問(wèn)題治理過(guò)程中的作用，緩解人口老齡化帶來(lái)的家庭和社會(huì)壓力。隨著人口老齡化的不斷加劇，“單位中國(guó)”下政府包辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決公民養(yǎng)老問(wèn)題的模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)需要，政府倡導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老問(wèn)題的治理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)化。

我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題多元主體共同參與的現(xiàn)實(shí)要求有著深刻的理論基礎(chǔ)——治理理論。治理是指民間組織運(yùn)用必要的公共權(quán)威和制度規(guī)范，與政府分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的持續(xù)過(guò)程[3]。從公共物品的分類(lèi)上來(lái)看，養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，而非純公共物品。因此在養(yǎng)老服務(wù)的供給上，政府不是唯一的主體，社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織和公民主體都可以參與養(yǎng)老公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給的過(guò)程中。正如美國(guó)學(xué)者登哈特所說(shuō)“政府既不應(yīng)該掌舵，也不應(yīng)該劃槳，而應(yīng)該服務(wù)”[4]。因此，在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)化的過(guò)程中，只有明確多元主體的角色定位，倡導(dǎo)協(xié)同共治，發(fā)揮多中心治理主體在養(yǎng)老問(wèn)題的社會(huì)治理過(guò)程中的功能，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

2 武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況

“單位中國(guó)”體制下，大部分人都是“單位人”，養(yǎng)老問(wèn)題基本依靠單位解決，而城鎮(zhèn)低收入群體和農(nóng)村“三無(wú)”、“五保”老人的養(yǎng)老問(wèn)題主要由政府興辦的養(yǎng)老院、福利院解決。然而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“單位”，也基本上是由政府行政主導(dǎo)的。因此在“單位中國(guó)”體制下，政府是養(yǎng)老問(wèn)題治理的唯一主體。隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這種政府興辦的“內(nèi)源式”發(fā)展路徑給政府財(cái)政帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，在新形勢(shì)下必須向多元主體共同參與的“外源性”發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量上來(lái)看，自2005年以來(lái)，武漢市共新增的民辦養(yǎng)老院超過(guò)100多個(gè)，床位數(shù)超過(guò)3萬(wàn)余張，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)良好上升勢(shì)頭。其中，2009年武漢市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)115家，床位11211張，入住率56.65%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量是公辦的8.2倍，床位數(shù)為2.6倍。但民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員給只有公辦的1.2倍。從市場(chǎng)貢獻(xiàn)來(lái)看，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占市場(chǎng)份額高出公辦23個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)低收入人群的貢獻(xiàn)尤為重要。到2014年底，武漢市各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)總計(jì)200余家[5]。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體來(lái)看，政府公辦和國(guó)企創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模大，入住率高，甚至出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象；一般民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則規(guī)模較小，設(shè)施簡(jiǎn)陋，入住率不高，但是由社會(huì)企業(yè)作為投資主體，創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及由社會(huì)知名人士或者團(tuán)體集資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)規(guī)模大，設(shè)備全，入住率高的特點(diǎn)。例如：蔡甸區(qū)僑亞頤樂(lè)園老人村是由武漢僑亞集團(tuán)投資建立的占地100000平方米。擁有床位數(shù)800張的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而黃陂區(qū)木蘭銀齡老年公寓則是由一群退伍軍人集資創(chuàng)辦占地面積26000平方米。擁有床位數(shù)184張的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

從上述現(xiàn)象來(lái)看，武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，且以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)為主。這就說(shuō)明社會(huì)資本和社會(huì)力量開(kāi)始參與到養(yǎng)老問(wèn)題的社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)，公民主體的協(xié)同參與意識(shí)和社會(huì)力量的協(xié)同共治能力在不斷增強(qiáng)。這種“外源性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)更能適應(yīng)養(yǎng)老需求的多樣化，為公民提供多種不同層次養(yǎng)老服務(wù)。

2.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源

投資主體的多樣化是多元主體參與養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)治理過(guò)程的具體體現(xiàn)。“單位中國(guó)”體制下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資和運(yùn)營(yíng)主體主要是政府或者公有制單位，這種投資主體結(jié)構(gòu)單一，資源嚴(yán)重依賴(lài)政府公共資源的“內(nèi)源式”發(fā)展路徑，雖然可以實(shí)現(xiàn)人人享有均等化的養(yǎng)老服務(wù)，但是服務(wù)質(zhì)量普遍不高，不能滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。通過(guò)“外源性”發(fā)展路徑，不僅可以拓寬資金來(lái)源渠道緩解政府投資的壓力，而且多元主體的共同參與，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源的有效配置，增強(qiáng)社會(huì)組織和公民主體參與社會(huì)治理的能力。

目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類(lèi)型，從資金來(lái)源上分類(lèi)可以分為三種：公辦型、社會(huì)企業(yè)創(chuàng)辦型和私人創(chuàng)辦型。

公辦型。這類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是由政府出資和公辦企業(yè)或事業(yè)單位出資建立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。例如：江漢區(qū)社會(huì)福利院、武昌區(qū)社會(huì)福利院、武鋼南山老年公寓、武鋼陽(yáng)光福利院都屬于公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體是政府和公辦企業(yè)或事業(yè)單位，資金充足，資源獲取能力強(qiáng)。因此，在用地審批，規(guī)劃設(shè)計(jì)以及配套設(shè)施等方面都具有一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政企分開(kāi)等政策的推行，這些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在后續(xù)資金的投入上，呈現(xiàn)出“去公辦化”的趨勢(shì)，政府和公辦企業(yè)或者事業(yè)單位在這類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源構(gòu)成中所占比重不斷減少。此類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金來(lái)源方面開(kāi)始形成機(jī)構(gòu)自籌與公共財(cái)政投入相結(jié)合的局面。

社會(huì)企業(yè)創(chuàng)辦型。這類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出資人是社會(huì)企業(yè)。例如：蔡甸區(qū)僑亞頤樂(lè)園老人村和合眾優(yōu)聯(lián)老年社區(qū)都屬于社會(huì)企業(yè)創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析中，筆者發(fā)現(xiàn)社會(huì)企業(yè)出資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的比例較小。這類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有資金規(guī)模大德特點(diǎn)，其資金來(lái)源主要是企業(yè)自籌和入住老人所繳納的費(fèi)用，以及市、區(qū)兩級(jí)民政局所給的兩級(jí)床位補(bǔ)貼。

私人創(chuàng)辦型。這類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出資人主要是公民主體。例如：武昌區(qū)陽(yáng)光福利院、江漢區(qū)永康老年公寓等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都屬于私人創(chuàng)辦型。這類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金主要來(lái)自私人自籌和民政局補(bǔ)貼。而民政局的補(bǔ)貼又分為建設(shè)補(bǔ)貼和床位補(bǔ)貼，其中建設(shè)補(bǔ)貼是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建成后，經(jīng)民政局檢查驗(yàn)收達(dá)標(biāo)后，政府一次性給予的資金補(bǔ)助；床位補(bǔ)貼則是民政局對(duì)機(jī)構(gòu)住滿(mǎn)六個(gè)月及以上的床位數(shù)量給予的補(bǔ)貼。因此，可以說(shuō)機(jī)構(gòu)入住率對(duì)私人創(chuàng)辦型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有重要影響。

不同投資主體創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量有所差別，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也有差異，能更好地適應(yīng)不同層次收入群體的養(yǎng)老需求，與政府單一投資主體下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，服務(wù)方式多樣，服務(wù)內(nèi)容豐富，服務(wù)水平也有所提高，更有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)治理的目標(biāo)。

2.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)

作為公共管理主體的公民，也應(yīng)該是養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)治理的主要參與者，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員更是養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者。他們的專(zhuān)業(yè)能力直接影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，影響著入住老人的生活質(zhì)量?！皢挝恢袊?guó)”下是一個(gè)封閉式的社會(huì)，西方的組織管理理論、護(hù)理知識(shí)和觀念沒(méi)有傳到中國(guó)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員主要是政府或者機(jī)構(gòu)興辦單位選派的人員，采取的管理方式和組織結(jié)構(gòu)主要是一種行政組織管理的架構(gòu)，缺乏有效性和專(zhuān)業(yè)性；在老人護(hù)理方面主要采取的是“照顧”而非“護(hù)理”，缺乏護(hù)理技能和知識(shí)，依靠生活經(jīng)驗(yàn)照顧入住老人。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“外源性”發(fā)展，除了投資主體的多元化以外，還應(yīng)該有專(zhuān)業(yè)人員的外部引入。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工來(lái)源看，既有通過(guò)正式的投簡(jiǎn)歷招聘進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，也有通過(guò)非正式渠道進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的。通過(guò)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的訪(fǎng)談了解到，通過(guò)正式渠道招聘進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工基本上都取得了專(zhuān)業(yè)護(hù)工執(zhí)業(yè)資格證，而通過(guò)非正式渠道進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多為未取得專(zhuān)業(yè)護(hù)工執(zhí)業(yè)資格證的下崗職工、離退休人員以及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工培訓(xùn)來(lái)看，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅有完整的培訓(xùn)體系還有自己的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。護(hù)工人員的培訓(xùn)通過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)附屬的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行。例如：新洲區(qū)仁生老年公寓的護(hù)工培訓(xùn)，主要是通過(guò)仁生醫(yī)院護(hù)理部進(jìn)行的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，注重實(shí)際操作的培訓(xùn)。而一般的傳統(tǒng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身沒(méi)有培訓(xùn)體系，員工培訓(xùn)主要由武漢市民政局組織，這種參觀式培訓(xùn)缺乏實(shí)際操作指導(dǎo)，培訓(xùn)時(shí)間短，加之大多數(shù)護(hù)工年齡偏大，學(xué)力較低，培訓(xùn)提高的可能性較低，因此培訓(xùn)作用甚微。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工的待遇來(lái)看，目前武漢市具備執(zhí)業(yè)資格的專(zhuān)業(yè)護(hù)工的基本工資水平一般在2500—3000，缺少執(zhí)業(yè)資格證的護(hù)工的基本工資在1500—2000。由于護(hù)工的勞動(dòng)強(qiáng)度較大，很少有長(zhǎng)時(shí)間從事此項(xiàng)工作的人。因此，大部分護(hù)工未能與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂勞動(dòng)合同，也沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)。除此之外，社會(huì)對(duì)護(hù)工的認(rèn)可度較低，大多數(shù)社會(huì)成員認(rèn)為照顧老年人是一項(xiàng)不光彩，類(lèi)似于封建社會(huì)傭人的工作，所以很少有年輕人和專(zhuān)業(yè)人員從事護(hù)工工作。

公民主體參與養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)治理的方式主要是人員參與，可以簡(jiǎn)單地分為專(zhuān)業(yè)人員參與和非專(zhuān)業(yè)人員參與。在專(zhuān)業(yè)人員參與方面，主要是專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員和專(zhuān)業(yè)社工的引進(jìn)，專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員為入住老人提供專(zhuān)業(yè)的護(hù)理服務(wù)，專(zhuān)業(yè)社工為入住老人提供心靈關(guān)懷，而非專(zhuān)業(yè)人員的參與主要是指志愿者參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日?；顒?dòng)，豐富入住老人的生活。因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公民主體參與養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)治理的有效途徑。

2.4 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

公共選擇理論指出公共物品的生產(chǎn)與供給是可以分開(kāi)的?！皢挝恢袊?guó)”體制下養(yǎng)老公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給是由政府承擔(dān)的，存在資源配置效率低，服務(wù)質(zhì)量差的問(wèn)題。而養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，從公共物品的性質(zhì)來(lái)看，不能完全交給生產(chǎn)私人物品且以盈利為目的的市場(chǎng)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。由于存在政府失敗和市場(chǎng)失靈的風(fēng)險(xiǎn)，因此在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)和供給上應(yīng)該采取政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式進(jìn)行，一方面彌補(bǔ)政府資源配置效率低的缺陷，另一方面避免市場(chǎng)失靈帶來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)的匱乏和高成本。

所謂政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，是指政府為了履行服務(wù)的社會(huì)職能，在公共財(cái)政的社會(huì)福利預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)各類(lèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或直接撥款資助服務(wù)的形式購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)[6]。因此政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)分為兩大類(lèi)：政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)前武漢市養(yǎng)老服務(wù)主要采取“內(nèi)包”的方式進(jìn)行，直接購(gòu)買(mǎi)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)，而對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)較少。在武漢市各區(qū)10家不同層次和地域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)查中，只有兩家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有政府購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)歷，一家是公辦的江漢區(qū)社會(huì)福利院，一家是新洲區(qū)仁生老年公館。其中陽(yáng)邏街街道辦事處購(gòu)買(mǎi)了仁生老年公館老人“一鍵通”的服務(wù)。簡(jiǎn)而言之，武漢市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還處于初級(jí)階段，政府購(gòu)買(mǎi)大多以“內(nèi)包”的方式進(jìn)行，沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。

“單位中國(guó)”下政府是養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府是唯一合法的公共管理主體的直接體現(xiàn)。部門(mén)失靈理論闡明了現(xiàn)代社會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)失靈和政府失敗對(duì)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的影響，通過(guò)探討市場(chǎng)、政府和社會(huì)組織這三種制度形式的差異及其互補(bǔ)性，來(lái)論證民間組織的存在以及同政府建立合作關(guān)系的必要性。因此，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共服務(wù)，是多元主體協(xié)同參與養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)治理的有效路徑。在“大政府，小社會(huì)”的中國(guó)，只有政府讓渡活動(dòng)空間，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)組織以及公民主體才有發(fā)揮作用的可能。

3 武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題及原因分析

3.1 中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求矛盾突出

公共物品的供求矛盾是指公共物品的供給和需求之間不匹配的問(wèn)題，主要存在供過(guò)于求和供不應(yīng)求兩種情況。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為隨著我國(guó)人口老齡化的發(fā)展，家庭養(yǎng)老功能的衰退，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位將供不應(yīng)求，因此得出政府應(yīng)該加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投資，增加床位量以避免供不應(yīng)求的供求矛盾。這種觀點(diǎn)固然有一定的道理，但是它忽視了經(jīng)濟(jì)成本、距離成本以及信息不對(duì)稱(chēng)給入住老人帶來(lái)的影響。

通過(guò)對(duì)武漢市中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)10家具有代表性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)以市中心為圓心，距離市中心遠(yuǎn)近程度對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率具有直接的影響。江漢區(qū)永康老年公寓，地處江漢路步行街附近，入住老人123人，入住率100%；武昌大家庭養(yǎng)老院，地處武昌徐家棚社區(qū)，擁有200張床位，入住老人110人，入住率約56%；新洲區(qū)仁生老年公寓，地處新洲區(qū)陽(yáng)邏街，擁有床位536張，入住老人80人，入住率約為15%；黃陂區(qū)紅葉康復(fù)養(yǎng)老院，地處黃陂區(qū)城關(guān)地區(qū)，擁有床位93張，入住老人37人，入住率39%。

江漢區(qū)永康老年公寓受訪(fǎng)老人說(shuō)道：“我是今年4月份才住進(jìn)這里的，不知道哪個(gè)養(yǎng)老院比較好，收費(fèi)在承受限度內(nèi)，只能四處打聽(tīng)，之前去過(guò)江漢區(qū)福利院，根本沒(méi)有床位，好不容易找到這里，還是找熟人幫忙安排的?，F(xiàn)在城里的養(yǎng)老院床位都比較緊張。”而在與新洲區(qū)仁生老年公館負(fù)責(zé)人的訪(fǎng)談中，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“新洲區(qū)是郊區(qū)，與中心城區(qū)相比，交通不夠便捷，老人子女在城里工作，每周看望老人存在一定困難，所以市中心的老人都不怎么愿意來(lái)；而郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老人，拋開(kāi)經(jīng)濟(jì)條件不談，觀念就是一個(gè)很大的阻礙，鄉(xiāng)里的老人普遍都認(rèn)為進(jìn)養(yǎng)老院是兒女不孝的表現(xiàn)，也都不愿意來(lái)，因此，入住率一直很低?！蓖瑯?，黃陂區(qū)紅葉康復(fù)養(yǎng)老院的院長(zhǎng)說(shuō)道：“這兩年入住老人增多了，主要是因?yàn)槲覀兣c區(qū)下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村醫(yī)生建立了聯(lián)系，讓他們推薦一些有意愿入住養(yǎng)老院的患病老人到機(jī)構(gòu)一邊養(yǎng)老一邊治病，并給鄉(xiāng)村醫(yī)生一定的提成費(fèi)，所以入住率比一般郊區(qū)的養(yǎng)老院要高一些，根據(jù)我對(duì)這個(gè)行業(yè)的了解，郊區(qū)養(yǎng)老院的入住率一般都在30%左右，床位空缺比較嚴(yán)重。”

從上述數(shù)據(jù)對(duì)比和受訪(fǎng)人員的訪(fǎng)談?dòng)涗浿?，我們不難看出，武漢市中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率高，床位量飽和，少數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象；遠(yuǎn)城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低，床位空缺量大，床位供給相對(duì)中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)更充足。因此，武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位相對(duì)充足，其供求矛盾主要表現(xiàn)在與中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)的“供需倒掛”的矛盾，而非傳統(tǒng)意義上的供給小于需求導(dǎo)致的供求不平衡。

3.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏社會(huì)認(rèn)同

權(quán)力一般是指一個(gè)人或者一個(gè)群體和機(jī)構(gòu)操縱以及形塑民眾的觀念和能力[7]。它是一個(gè)人讓另一個(gè)人去做某事的能力。而權(quán)威是指博得他人尊敬和使他人自愿按照自己的意愿做某事的能力[8]。由此可以看出權(quán)威與權(quán)力相比，更容易獲得治理主體地位的合法性。而合法性又是把權(quán)力進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為權(quán)威過(guò)程中的關(guān)鍵因素。這實(shí)質(zhì)上正是認(rèn)同感和信任感才是社會(huì)和政治機(jī)構(gòu)得以持續(xù)和持久的運(yùn)行的基礎(chǔ)。政府在所有的公共管理主體中最具權(quán)威性，也是擁有權(quán)力的實(shí)體，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為公共管理的主體，它不像政府那樣為大眾所認(rèn)同。因?yàn)檎畽?quán)威有法律作為支撐和保障，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的權(quán)威來(lái)源于社會(huì)大眾的認(rèn)同。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)認(rèn)同度的獲得主要通過(guò)自身宣傳和媒體報(bào)道兩種方式獲得。目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳方式多為發(fā)放宣傳單、張貼宣傳海報(bào)，少部分機(jī)構(gòu)通過(guò)公交實(shí)體廣告，戶(hù)外廣告牌以及自身網(wǎng)站進(jìn)行宣傳，極少的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)報(bào)刊等新聞媒體進(jìn)行宣傳。由此可見(jiàn)，武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳方式單一且傳統(tǒng)，受眾有限，無(wú)法對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面有效的宣傳。宣傳方式有限，宣傳效果不佳制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得社會(huì)認(rèn)同，取得社會(huì)治理權(quán)威的能力。

除此之外，媒體的報(bào)道也是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳和形象塑造，是間接獲取社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)。江漢區(qū)舞臺(tái)社區(qū)養(yǎng)老院的負(fù)責(zé)人說(shuō)“老人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、經(jīng)常生病、因故去世或者發(fā)生意外就會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)造成負(fù)面影響，這是顯而易見(jiàn)的事情。也是我們從事這個(gè)行業(yè)的最大風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，老人患病、因故去世或者發(fā)生意外，很多時(shí)候不是機(jī)構(gòu)的責(zé)任，或者不完全是機(jī)構(gòu)的責(zé)任。因?yàn)?，老人本身身體功能退化，較一般人更容易生病，正常死亡也應(yīng)該被理解。但是，一旦發(fā)生此類(lèi)事情，家屬就會(huì)找機(jī)構(gòu)扯皮，或者找來(lái)記者采訪(fǎng)報(bào)道，而媒體在未弄清楚事實(shí)的情況下進(jìn)行一系列報(bào)道就會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)造成極其不利的影響，也會(huì)讓原本計(jì)劃入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人打消入住的念頭?！?/p>

只有信任存在的地方，制度和權(quán)威才有實(shí)施的基礎(chǔ)，而失去了社會(huì)認(rèn)同的地方，權(quán)威和其各種各樣的制度也將難以維系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)組織，與作為傳統(tǒng)公共管理主體的政府相比，其權(quán)威不是來(lái)源于法律，而是直接來(lái)源于社會(huì)。因此，武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏社會(huì)認(rèn)同，限制了其參與社會(huì)治理的作用。

3.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員結(jié)構(gòu)不合理

治理主體的多元化要求不同主體明確自身的角色定位，各盡其能，各擔(dān)其責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)善治。 護(hù)理人員是養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者，也應(yīng)該是養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)治理過(guò)程中的參與者。他們的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)直接影響到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和入住老人的生活質(zhì)量。

在實(shí)地訪(fǎng)談中，一位護(hù)工就“是否懂得護(hù)理知識(shí)”談到“這不就是照顧人嗎，以前在鄉(xiāng)下也照顧過(guò)自己家的老人，一些基本經(jīng)驗(yàn)還是懂的”；而一位機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則說(shuō)“這個(gè)工作有人來(lái)做就不錯(cuò)了，有證的人很少會(huì)來(lái)養(yǎng)老院，都去了醫(yī)院或者診所，誰(shuí)來(lái)做這個(gè)照顧人的辛苦事呀”。關(guān)于人員培訓(xùn)一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)“我們養(yǎng)老院沒(méi)搞過(guò)，但是民政局每年會(huì)組織幾次，不過(guò)說(shuō)實(shí)話(huà)，也沒(méi)什么用，就是去參觀一下其他做得好的養(yǎng)老院的培訓(xùn)時(shí)怎樣開(kāi)展的，培訓(xùn)時(shí)間短，以觀摩為主，基本學(xué)不到什么”。

從訪(fǎng)談資料可以看出，當(dāng)前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的護(hù)理人員結(jié)構(gòu)不合理，主要體現(xiàn)在個(gè)方面：一是年齡結(jié)構(gòu)不合理。目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的在職護(hù)工多為40—50歲左右的中年婦女，年齡偏大，繼續(xù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的能力有限，客觀上限制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的提高；二是學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理。在職護(hù)理人員中只有少數(shù)人士持證上崗，大部分人缺少護(hù)理從業(yè)資格證，學(xué)歷一般多為初中、小學(xué)學(xué)歷，文化程度低。從當(dāng)前護(hù)理人員的結(jié)構(gòu)來(lái)看，存在自主學(xué)習(xí)能力差、文化程度低、專(zhuān)業(yè)水平低的問(wèn)題，這些廉價(jià)但不專(zhuān)業(yè)的護(hù)理人員影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的提高。因此，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)顯得尤為重要。

3.4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平有限，承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力不足

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化是指由政府通過(guò)政策和資金的主導(dǎo)，引進(jìn)社會(huì)力量（包括企業(yè)、個(gè)人、非政府組織）采取合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或政府予以資金補(bǔ)貼社會(huì)運(yùn)營(yíng)的方式[9]?！皢挝恢袊?guó)”下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府化的運(yùn)作方式，政府是養(yǎng)老公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者。隨著多元共治的社會(huì)治理體系的形成，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承接政府職能轉(zhuǎn)移，參與養(yǎng)老公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給是必然趨勢(shì)。

2014年武漢市社會(huì)組織評(píng)估結(jié)果公示中僅有3家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得5A，17家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得4A，50家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得3A，而參評(píng)機(jī)構(gòu)達(dá)到123家[10]，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)比約為56%。從這一數(shù)據(jù)來(lái)看，目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平參差不齊，總體服務(wù)水平有限，無(wú)法順利承接政府養(yǎng)老公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移，能夠按照政府標(biāo)準(zhǔn)完成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)。因此，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主要采取“內(nèi)包”的方式進(jìn)行，或者直接與服務(wù)能力高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，沒(méi)有采取公開(kāi)招投標(biāo)的方式。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府合作治理養(yǎng)老問(wèn)題的直接體現(xiàn)，而要實(shí)現(xiàn)多元共治的善治目標(biāo)，一方面需要政府有讓渡空間，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意愿，另一方面需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移，接受政府購(gòu)買(mǎi)的能力。因此，養(yǎng)老問(wèn)題的社會(huì)治理不是簡(jiǎn)單地政府還權(quán)于社會(huì)，而是需要政府正確定位和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)順利補(bǔ)位相結(jié)合。

4 基于治理視角的武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效發(fā)展路徑

治理，意味著公共管理主體的多元化，公共部門(mén)、第三部門(mén)、社會(huì)企業(yè)以及公民主體在建立“伙伴關(guān)系”的基礎(chǔ)上，協(xié)同參與社會(huì)問(wèn)題的治理。市場(chǎng)失靈理論、政府失敗理論向我們揭示了市場(chǎng)和政府存在弊端。因此，在社會(huì)問(wèn)題的治理過(guò)程中，充分發(fā)揮各個(gè)管理主體的積極性，強(qiáng)調(diào)協(xié)同參與顯得尤為重要。

4.1 運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息服務(wù)平臺(tái)

治理理論認(rèn)為善治的基本要素包括六個(gè)方面：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效[11]。其中透明性就要求政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及公民主體之間信息共享，政府失敗和市場(chǎng)失靈的共同體現(xiàn)就是信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的政府行政效率低下，尋租以及市場(chǎng)失序。因此，通過(guò)多元主體的信息共享，實(shí)現(xiàn)多元主體的相互監(jiān)督和高效運(yùn)作，有利于增強(qiáng)政府對(duì)公民需求的回應(yīng)能力，提高市場(chǎng)對(duì)顧客的有效回應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)善治。

目前武漢市養(yǎng)老供給不平衡，主要是中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)的“倒掛”現(xiàn)象。造成這種“倒掛”現(xiàn)象的主要原因是需求者與供給者之間的信息溝通不暢、不對(duì)稱(chēng)。

在與新洲區(qū)仁生老年公館入住老人的訪(fǎng)談中，一位汪姓老人說(shuō)到“我住過(guò)幾個(gè)養(yǎng)老院，公辦的住過(guò)，民辦的也住過(guò)，原來(lái)在中心城區(qū)住，很擁擠，活動(dòng)場(chǎng)所有限，早想搬出來(lái)，但是一直苦于找不到新的養(yǎng)老院，直到今年跟兒女出來(lái)旅游，看到了戶(hù)外廣告，打電話(huà)咨詢(xún)以后，在這試住了一個(gè)月，這里環(huán)境也好，服務(wù)也不比公辦的差，活動(dòng)場(chǎng)所也大，比市區(qū)的養(yǎng)老院還好，就是很多人對(duì)郊區(qū)有偏見(jiàn)，覺(jué)得這里的服務(wù)肯定沒(méi)有市區(qū)的好”。

因此運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，將互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相融合，構(gòu)建武漢市養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”就是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其平臺(tái)，將供給者的基本信息，通過(guò)數(shù)據(jù)分享和處理，在養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)上，對(duì)外公布，需求者可以通過(guò)用戶(hù)端查找相關(guān)信息，如價(jià)格、床位量、服務(wù)評(píng)價(jià)、服務(wù)特色、專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，對(duì)武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)有一個(gè)直觀的了解，可以根據(jù)自己的需要，選擇合適的機(jī)構(gòu)[12]。除此之外，作為監(jiān)管部門(mén)的民政部門(mén)，可以通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)的內(nèi)網(wǎng)，對(duì)全市范圍內(nèi)的所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)布培訓(xùn)公告等等。通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的新模式，不僅可以了解用戶(hù)需求，做到以人為本，而且可以通過(guò)信息透明化，實(shí)現(xiàn)信息共享，緩解“倒掛”現(xiàn)象帶來(lái)的公共資源的浪費(fèi)和配置不合理，還可以發(fā)揮政府部門(mén)的監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)多元主體，協(xié)同參與，各負(fù)其責(zé)。

4.2 創(chuàng)新宣傳方式，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同

治理理論認(rèn)為統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動(dòng)，以保證其適時(shí)制定的政策能夠得到執(zhí)行，而治理則既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制[13]。作為非政府機(jī)制的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，沒(méi)有正式權(quán)力作為基礎(chǔ)，也就缺少權(quán)威，而權(quán)威的獲得源于社會(huì)認(rèn)同。因此增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與社會(huì)治理的前提。

增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)認(rèn)同，同樣需要多元主體發(fā)揮各自的作用。作為公共部門(mén)的政府應(yīng)該主動(dòng)搭建公共宣傳平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)輿論朝著有利于培育養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展。例如：組織開(kāi)展尋找“武漢養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最美護(hù)工”活動(dòng)，通過(guò)新聞媒體宣傳優(yōu)秀護(hù)工的感人事跡，來(lái)正面塑造武漢養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的形象，同時(shí)也可以提升護(hù)工人員的社會(huì)地位；作為養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該“開(kāi)放辦院”，讓社會(huì)大眾走近養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生活。

新洲區(qū)仁生老年公館負(fù)責(zé)人談到“我們?cè)航ㄓ幸粋€(gè)電影院，每周都要跟入住的老人放一次電影，每次都會(huì)邀請(qǐng)街道、社區(qū)的老人跟入住老人一起看，活動(dòng)室也是開(kāi)放的，附近的老人經(jīng)常過(guò)來(lái)跟入住老人下棋，打牌，鄰里街坊都很認(rèn)可我們，入住的老人也不覺(jué)得孤單，慢慢地，還有街道里的老人帶著老伴一起住進(jìn)來(lái)了?！?/p>

可見(jiàn)，“開(kāi)放辦院”不僅能豐富養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人的生活，讓老人盡快適應(yīng)新環(huán)境，重新建立熟人社會(huì)，減少孤獨(dú)感，還可以增強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，塑造良好的公共形象；作為公共輿論窗口的新聞媒體應(yīng)該本著公正的原則，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的報(bào)道多樣化，不應(yīng)放大負(fù)面報(bào)道，而不宣傳正能量。通過(guò)多元宣傳主體，構(gòu)建多樣的宣傳渠道，發(fā)揮不同主體的宣傳功能，增強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)同。

4.3 加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)，提高專(zhuān)業(yè)水平

善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程[14]。它一方面強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織對(duì)社會(huì)問(wèn)題的合作共治，另一方面善治作為治理的最佳狀態(tài)，它的理想目標(biāo)是公共利益最大化。在養(yǎng)老問(wèn)題的社會(huì)治理過(guò)程中，政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)同共治，一方面需要政府還權(quán)于社會(huì)，而另一方面要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具備治理能力，順利承接政府職能轉(zhuǎn)移。因此加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)，提高專(zhuān)業(yè)水平，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效參與治理的必然要求。

作為公共資源的掌握者，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老行業(yè)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展輸送專(zhuān)業(yè)人才。通過(guò)建設(shè)和完善社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，與高校合作培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)社工人才，彌補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)社工不足的問(wèn)題；通過(guò)公共服務(wù)外包的方式，將護(hù)工培訓(xùn)服務(wù)交給專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，增強(qiáng)培訓(xùn)效果，提高護(hù)工專(zhuān)業(yè)水平。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身要完善內(nèi)部培訓(xùn)體系，為工作人員提供繼續(xù)學(xué)習(xí)提高的機(jī)會(huì)；機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該加強(qiáng)行業(yè)交流，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)、發(fā)展論壇的形式學(xué)習(xí)現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)，提高管理水平。而社會(huì)工作者和護(hù)理人員則應(yīng)該樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的觀念，積極參加專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)自我學(xué)習(xí)不斷提高服務(wù)水平。

4.4 積極發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，增強(qiáng)多元主體協(xié)同共治的能力

英國(guó)學(xué)者斯托克提出了治理的“五種觀點(diǎn)”：①治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；②治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)；④治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威[15]。簡(jiǎn)而言之，就是說(shuō)在社會(huì)問(wèn)題的治理過(guò)程中的多元主體之間存在著相互依賴(lài)的關(guān)系，并最終將形成一個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)。

中國(guó)是行政主導(dǎo)型社會(huì)，社會(huì)組織的發(fā)展走的是“內(nèi)源性”發(fā)展道路。社會(huì)組織對(duì)政府公共資源的依賴(lài)是當(dāng)下社會(huì)組織發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身能力有限，人才隊(duì)伍不健全的背景下，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引入其他社會(huì)組織進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域，提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)有利于增強(qiáng)多元主體協(xié)同共治的能力。例如：政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)，向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)派駐專(zhuān)業(yè)社工，有利于緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社工人才缺乏的現(xiàn)狀；通過(guò)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員培訓(xùn)服務(wù)，有利于提高培訓(xùn)的效果，增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)；通過(guò)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)，有利于促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部建設(shè)，增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)認(rèn)同。因此，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式不僅能實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，而且能夠促進(jìn)多元共治的治理網(wǎng)絡(luò)的形成。

5 研究結(jié)論與討論

研究表明：當(dāng)前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境主要是由于內(nèi)部建設(shè)不足和缺乏外部支持和認(rèn)同造成的。而通過(guò)多元主體協(xié)同參與，合作共治的多中心治理模式，一方面需要加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本能力建設(shè)，創(chuàng)新宣傳方式從而增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與治理的權(quán)威，另一方面需要政府轉(zhuǎn)換自身角色，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與治理，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評(píng)估，從而形成一個(gè)多中心治理模式，實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。

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