法治政府監(jiān)管能力

周欣

摘要黨的十八大制定《法治政府建設(shè)實施綱要》，此《綱要》是在繼承近年來國務(wù)院頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》、《關(guān)于加強市縣政存依法行政的決定》、《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等文件的基礎(chǔ)上，對于建設(shè)法治國家的創(chuàng)新和發(fā)展?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要》中提出的七個方面的主要內(nèi)容全面的論述了法治政府能力建設(shè)的要求。本文認為，法治政府能力建設(shè)中監(jiān)管能力是保障政府能力有效行使的重要方面，在對政府監(jiān)管范圍的合理限制后，應(yīng)當(dāng)強化政府監(jiān)管能力的有效性。監(jiān)管能力除包括政府對其管制的對象進行監(jiān)管的能力外，也應(yīng)當(dāng)從廣義上包括政府受到中央政府、民眾的監(jiān)管，以及自身監(jiān)管的能力。

關(guān)鍵詞法治政府 政府能力 監(jiān)管能力 被監(jiān)管能力

隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家法治建設(shè)迫在眉睫。政府是中國經(jīng)濟社會發(fā)展直接的實施者和推動者，也是應(yīng)對各種經(jīng)濟、社會和政治危機的直接負責(zé)機構(gòu)，此外，我國政府公信力缺少、執(zhí)法不當(dāng)問題以及政府官員貪腐問題的高發(fā)。證明，要加強國家法治能力建設(shè)，提高應(yīng)對各種可能出現(xiàn)的危機的能力，首先要加強法治政府建設(shè)，提升各級政府依法應(yīng)對社會矛盾和問題的能力。國務(wù)院近年來出臺了一系列有關(guān)國家法治建設(shè)的政策性文件，直至《全面推進依法行政實施綱要》的出臺明確法治政府作為目前的法治改革重點，《綱要》提出了七個方面的主要任務(wù)，七項任務(wù)全面圍繞中國當(dāng)前法治政府建設(shè)出現(xiàn)的問題，符合中國現(xiàn)實國情，此次《綱要》意在用五年時間基本建成法治政府，對于政府能力提升的要求很大。

要使政府能力能夠有效實施，在賦予政府合理的權(quán)力外，需要政府在其權(quán)力范圍內(nèi)對其監(jiān)管對象進行有效監(jiān)督管理。監(jiān)管能力指政府監(jiān)督以及管理的能力，是政府在市場經(jīng)濟條件下為某些公共政策的落實而對微觀經(jīng)濟主體實行的規(guī)范與制約。政府是維持社會秩序的主要機構(gòu)，政府監(jiān)管能力的有效性將影響國家公共政策落實有效性。但政府監(jiān)管能力不能沒有限制，政府由于其自身利益考量，在行使監(jiān)管權(quán)力時可能違反市場規(guī)則，因此，政府監(jiān)管需要確定其監(jiān)管范圍。此外，政府不只是權(quán)力的擁有者，主要是義務(wù)的承擔(dān)者，其行使權(quán)力的過程同樣需要受到監(jiān)管，以保證其監(jiān)管的合法性。因此，政府監(jiān)管能力除了表現(xiàn)在其對外的監(jiān)管效力上，也表現(xiàn)在中央對地方政府的監(jiān)管、地方政府內(nèi)部的自我監(jiān)管以及外界對政府監(jiān)管的接受度。此次《綱要》的相關(guān)規(guī)定重點在于對政府能力的限制以及對政府權(quán)力行使的監(jiān)管，也對政府監(jiān)管能力提出諸多要求，但以下幾點在政府監(jiān)管能力中沒有體現(xiàn)：

一、政府對外監(jiān)管能力

政府監(jiān)管能力首先要求監(jiān)管范圍的確定性，但不能完全對市場不加監(jiān)管。政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)通過立法及政策的出臺明確其權(quán)力邊界，此次《綱要》對于政府在市場監(jiān)管的范圍進行限制，以防止政府對正常市場競爭產(chǎn)生不利影響，對于政府政策出臺過程的公開化、透明化都展現(xiàn)出我國開放市場，將政府從市場的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)地位。但考慮到我國現(xiàn)今市場消費者權(quán)利保護的薄弱，消費者權(quán)利受到損害的情景不斷發(fā)生，政府的監(jiān)管能力不能忽略其依照法律應(yīng)當(dāng)對市場進行的監(jiān)管，即在不影響市場正常競爭的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加大對于市場違反法律規(guī)定，危害消費者權(quán)益的行為的監(jiān)管力度。

政府監(jiān)管能力要求監(jiān)管的公平性，例如，在環(huán)保方面中央政府出臺了一系列關(guān)于整治污染企業(yè)的法律規(guī)定及政策性文件，但在地方對于污染企業(yè)的整治中，由于地方政府的財政收入部分來源于地方產(chǎn)業(yè)稅收，大型企業(yè)的引進也是目前政府官員晉升的主要決定因素，政績的產(chǎn)生途徑之一，且大型企業(yè)為地方提供大量就業(yè)崗位，確實有利于地方的經(jīng)濟發(fā)展。因此，產(chǎn)生污染的大型企業(yè)往往會被地方政府明確忽略，以確保企業(yè)為地方經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。政府監(jiān)管在不同企業(yè)的不同對待不符合監(jiān)管的公平性，其對污染企業(yè)的放縱導(dǎo)致的大量環(huán)境污染損害了公眾利益。政府監(jiān)管的不公正也與地方政府的利益導(dǎo)向及中央政府對地方政府監(jiān)管不到位有關(guān)，此點將在后文具體論述。

二、政府受監(jiān)管能力

政府監(jiān)管能力從狹義解釋僅指政府對社會機構(gòu)的監(jiān)管能力，從廣義而言，應(yīng)當(dāng)包括政府受到監(jiān)管的能力，政府受到監(jiān)管的能力決定其監(jiān)管能力是否能夠有效實施。中央政府對地方政府、社會公眾對政府、政府自身內(nèi)部都有監(jiān)管的權(quán)利。

（一）中央政府對地方政府的監(jiān)管

中央政府是地方政府的主要監(jiān)管機關(guān)，中央賦予或委托地方政府以國家權(quán)力，并監(jiān)督地方政府權(quán)力的行使，限制地區(qū)政府權(quán)力的國家力量應(yīng)當(dāng)是中央。此時，中央政府既是政策的制定部門也是監(jiān)管部門。出于地方政府自身利益的考量，當(dāng)?shù)胤秸睦媾c中央政府的監(jiān)管要求不一致時，中央政府會對地方政府施加壓力，以實現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)，地方政府也由于缺乏獨立性的制度使得它對于中央政府的命令只能服從而不能有任何異議，長此以往就導(dǎo)致地方政府在貫徹落實中央的決策時出現(xiàn)問題，中央也未能有效監(jiān)管，出現(xiàn)地方政府的權(quán)力行使地方政府自身的利益驅(qū)使與中央全局性考慮的矛盾，導(dǎo)致中央決策在地方推行時發(fā)生困難，并使得地方保護主義的滋生。此次《綱要》加大打破地區(qū)壁壘的力度，力求統(tǒng)一全國市場，在市場交易方面破除地方保護主義。但對于全面改進中央決策在地方施行不暢的現(xiàn)狀，并未加以規(guī)定。中央需要改變其政策在地方施行出現(xiàn)扭曲的情況，不僅要改變中央與地方的財政結(jié)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)加大對于地方政府的監(jiān)管力度。

中央政府對于地方政府的監(jiān)管多采取運動式執(zhí)法的方式，重點針對地方政府在日常運作中監(jiān)管缺失的部分，如掃黃打非專項執(zhí)法活動，打擊黑社會、恐怖組織等暴力活動專項行動，對于地方政府確實起到監(jiān)管作用，但此類運動式執(zhí)法活動并沒有長遠效力，也只是中央政府卡里斯瑪權(quán)威的加強?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要》以政策的形式發(fā)布代之以法律規(guī)定的出臺，顯示出現(xiàn)今中國的法治改革還是以政治推動機制為主，國家的政策發(fā)布只能顯示出中央的卡里斯瑪權(quán)威的盛行，政府官僚體制依然沒有被限制在規(guī)則的框架下。在卡里斯瑪權(quán)威衰弱后，若政府權(quán)力無法被規(guī)則限制，將導(dǎo)致政府權(quán)力的無限制擴大，因此，在2020年基本建成法治政府后，應(yīng)當(dāng)減弱政策對于政府的調(diào)控作用，代之以法律的明確規(guī)則對政府權(quán)力加以限制，法律的缺失使得政策在實際操作中難以得到實現(xiàn)。中央政府對于地方政府的監(jiān)管需要在規(guī)則下的監(jiān)管，而不是政策性的、運動性的監(jiān)管。

（二）政府自身監(jiān)管

政府權(quán)力的自身內(nèi)部監(jiān)管表現(xiàn)為政府組織機制的優(yōu)化，政府自身內(nèi)部監(jiān)管的缺失有政府機構(gòu)設(shè)置、職能分配、部門職責(zé)不合理或不清晰的原因，政府自身組織結(jié)構(gòu)的混亂將導(dǎo)致政府自身監(jiān)管的難歸責(zé)、難處理。學(xué)界對于我國政府運作出現(xiàn)問題的原因有政府“壓力型”體制導(dǎo)致的上級政府為實現(xiàn)政治目標(biāo)對下級政府施壓，下級政府為應(yīng)付上級政府施加的壓力，往往會采取其他手段；政府“控制權(quán)”以中央與地方所享有的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)及激勵分配權(quán)不同的分配組合導(dǎo)致的不同的治理模式；以“政績”為考核目標(biāo)的不當(dāng)政府激勵方式導(dǎo)致官員為晉升追求政績忽略其背后可能導(dǎo)致的危害；中國的政府體制為由下至上，每級政府只對其上級政府負責(zé)，且政府作為主要由上一級政府評價，一級負責(zé)的體系導(dǎo)致政府官員為其“政治生涯”的發(fā)展，對主管其部門的領(lǐng)導(dǎo)采取如行賄拉攏的非正式規(guī)則。以上幾種理論對我國政府組織機制的詳細分析顯示出我國政府組織機制改革的必要性，且由于政府是進行行政活動的主要機關(guān)，其自身對于行政工作的程序、內(nèi)容的熟悉程度是其他機關(guān)無法比擬的，更為容易判斷法律范圍內(nèi)行政機關(guān)行政權(quán)的行使適當(dāng)與否，并能夠及時對不適當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正。

此次《綱要》對于法治政府職能的優(yōu)化主要表現(xiàn)在有關(guān)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定中：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。深化行政體制改革，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實施大部門制。創(chuàng)新行政管理方式，完善政府績效管理。推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)?！睂τ谡畠?nèi)部的權(quán)力監(jiān)督機制作了詳細規(guī)定。第四項任務(wù)“堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”中規(guī)定了有關(guān)完善行政執(zhí)法程序、全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制、加強執(zhí)法保障等的具體措施；第五項任務(wù)“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”中對健全行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系、加強行政監(jiān)督和審計監(jiān)督、全面推進政務(wù)公開、完善糾錯問責(zé)機制的規(guī)定都對行政權(quán)力的監(jiān)督作了規(guī)定。此次《綱要》提及了對政府內(nèi)部職能和行政體制的完善，有望通過政府內(nèi)部組織職能的完善，促進政府自身監(jiān)管的完善。

（三）社會公眾對政府的監(jiān)督

社會公眾的監(jiān)督能夠切實監(jiān)測政府權(quán)力行使的合法性及適當(dāng)性，政府權(quán)力使、政策制定、執(zhí)法程序合法性監(jiān)督，只由政府自身及上級主管部門監(jiān)督難以完全保證監(jiān)督結(jié)果的公正性，由公民參與監(jiān)督才能保障政策符合社會需求，程序合法。此次《綱要》在“完善依法行政制度體系”中規(guī)定有完善立法項目向社會公開征集制度、拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式、健全公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件的建議審查制度；在“推進行政決策科學(xué)化、民主化、法治化”中規(guī)定有事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策增強公眾參與；在“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”中規(guī)定起草法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，要有效落實公開行政權(quán)力運行流程、自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、完善社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制。此次《綱要》賦予社會公眾廣泛的對政府的決策制定、行政執(zhí)法、行政權(quán)力等的監(jiān)督權(quán)。

保障社會公眾對政府的有效監(jiān)督需要注重政府行為的民眾參與，民眾對于政府行為的影響及行為目的的不了解，容易使民眾參與流于形式，《綱要》對于政府行政行為的民眾參與相關(guān)規(guī)定可能會迫使政府為實現(xiàn)其政策目的，用民眾參與的形式代替民眾實際了解政府行為的實質(zhì)要求。因此，民眾參與不僅是從形式上加強民眾在政府行為決策中的“出席率”，更多的應(yīng)該是充分解釋政府行為的內(nèi)在價值，再由民眾提出其對該政府行為的意見。

三、結(jié)論

政府作為社會秩序的主要維護者，政府能力建設(shè)是實現(xiàn)法治政府的基礎(chǔ)，政府監(jiān)管能力作為政府履行其職能的重要途徑，必須得到強化，以減少政府的不作為。同時應(yīng)當(dāng)注意政府的被監(jiān)管能力，以切實將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。