京津冀怎樣協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

顧瑤+劉宇軒

【摘要】促進京津冀區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。河北省在京津冀區(qū)域中城鎮(zhèn)化水平相對落后，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾更為突出。鑒于此，要通過統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)用地、提升城鎮(zhèn)發(fā)展水平、提升城市管理服務(wù)能力、聯(lián)合推進綠色城市建設(shè)等措施，以謀求城鎮(zhèn)體系與京津的對接，實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】京津冀 新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告明確指出，要 “以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展”。京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，要求河北省加快城鎮(zhèn)規(guī)劃體系與京津的有效對接，有力促進城市群產(chǎn)業(yè)分布合理化，疏解北京市非首都功能，有效化解北京、天津的大城市病?？傮w來看，河北省與京、津經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)梯次明顯，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量仍存在較大差距，京津冀協(xié)同發(fā)展任重道遠。

京津冀區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需突破的瓶頸

一是缺乏低層級區(qū)域空間規(guī)劃，不利于土地資源的集約使用。京津冀地區(qū)的空間發(fā)展特征較為明顯，城市規(guī)模的不斷擴大導(dǎo)致空間擠占現(xiàn)象加劇，城市與農(nóng)村用地矛盾突出；在環(huán)保壓力下，第二產(chǎn)業(yè)逐步從城市中心城區(qū)向城郊，再進一步向縣域遷移，即使在國家嚴格控制土地用途變更的情況下，仍然產(chǎn)生了工業(yè)與農(nóng)業(yè)用地矛盾的激化；同時，城市經(jīng)濟極化效應(yīng)下，產(chǎn)生農(nóng)村人口向城市的持續(xù)聚集，導(dǎo)致偏遠鄉(xiāng)村耕地荒蕪、住房空置，出現(xiàn)了用地緊張與土地閑置并存的特殊現(xiàn)象。當前，國家已提出京津冀地區(qū)空間規(guī)劃的上位指導(dǎo)，省級層面、個別城市的行政區(qū)劃調(diào)整和城市規(guī)劃基本完成，但中小城市尤其是小城鎮(zhèn)和村莊三級空間規(guī)劃普遍缺失。

二是城鎮(zhèn)化水平失衡，制約了三地協(xié)同發(fā)展。這主要表現(xiàn)在三個方面。首先，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟規(guī)模失衡。河北省與北京、天津兩市經(jīng)濟發(fā)展具有較大差距，制約了產(chǎn)業(yè)在三地間的順利轉(zhuǎn)移。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，河北省人均GDP約是北京、天津兩市的37%。城市經(jīng)濟發(fā)展動力不足，總體規(guī)模相對落后，大城市經(jīng)濟帶動性弱，對周邊城鎮(zhèn)的經(jīng)濟輻射力較弱?？傮w上，河北省經(jīng)濟形勢處于相對弱勢，同時，京、津城市經(jīng)濟的虹吸效應(yīng)遠大于其涓滴效應(yīng)，不僅沒有帶動周邊河北省城市經(jīng)濟的發(fā)展，反而形成環(huán)京津貧困圈，加劇了經(jīng)濟發(fā)展的非均衡。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。長期以來河北省定位為能源大省、工業(yè)大省，著力開發(fā)能源產(chǎn)業(yè)和重工業(yè)，形成了河北省經(jīng)濟依賴能源與鋼鐵行業(yè)的局面。再次，城鎮(zhèn)建設(shè)差距明顯。河北省城鎮(zhèn)建設(shè)尤其是小城鎮(zhèn)建設(shè)起步較晚，科技文化相對落后；小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育供給不完全，居民基本生活服務(wù)沒有穩(wěn)定的保障。

三是缺乏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在動力機制，限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。河北省與北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)契合度和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低、產(chǎn)業(yè)鏈可銜接性差，缺乏產(chǎn)業(yè)自然遷移的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。加之河北省城鎮(zhèn)化水平與京、津存在較大差距，道路、電力、通信、地下管網(wǎng)等生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，企業(yè)遷移的基建成本高，投資回收期長，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的動力機制不足，而且省內(nèi)醫(yī)療、教育、文化等優(yōu)質(zhì)生活資源相對缺失，缺乏對高端人才的吸引力，將影響地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效果，對京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展形成制約。

四是大城市經(jīng)濟的輻射與帶動力不足，制約中小城鎮(zhèn)發(fā)展。從河北省內(nèi)部發(fā)展關(guān)聯(lián)性看，大城市對中小城市、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的帶動乏力。省內(nèi)工業(yè)發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局雷同，產(chǎn)業(yè)間聯(lián)合少、惡性競爭多，產(chǎn)業(yè)具有扁平化特征，產(chǎn)業(yè)鏈條未能有效延深，市場環(huán)境不利于城市聯(lián)合發(fā)展。而對于省內(nèi)其他中小城市，產(chǎn)業(yè)關(guān)系與北京和河北間的關(guān)系類似，缺乏關(guān)聯(lián)點，且省內(nèi)大型企業(yè)中，國有企業(yè)和國有企業(yè)轉(zhuǎn)制形成的企業(yè)占相當比重，運行機制比較僵化，委托-代理形式下的激勵機制與監(jiān)督機制不健全，企業(yè)運營中存在非理性行為，導(dǎo)致經(jīng)濟擴散的市場渠道不暢通，無法形成產(chǎn)業(yè)對接。

五是能源環(huán)境制約凸顯，加大了經(jīng)濟增長與生態(tài)建設(shè)間的矛盾。目前，京津冀三地以粗放型發(fā)展模式為主，經(jīng)濟增長依賴于能源的大量消耗，生產(chǎn)、運輸過程產(chǎn)生大量的污染物排放，能源與環(huán)境長期處于過度消耗狀態(tài)，日積月累，不斷加重能源與環(huán)境的承載壓力，使京津冀地區(qū)變成了能源枯竭、環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，對生產(chǎn)、生活產(chǎn)生了不容忽視的影響，能源與環(huán)境已成為提高企業(yè)運營成本、制約企業(yè)產(chǎn)值增長的重要因素。

六是小城鎮(zhèn)發(fā)展受到制約，影響了城鎮(zhèn)化整體水平的提升。小城鎮(zhèn)發(fā)展主要受到來自于外在環(huán)境和要素資源兩種約束。中小城市、小城鎮(zhèn)與大城市的基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境存在巨大差異，生產(chǎn)與經(jīng)營受到外在條件制約，影響企業(yè)、資金與人才等要素的區(qū)位選擇，在技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移受限條件下導(dǎo)致規(guī)模報酬不變，使經(jīng)濟處于收斂增長狀態(tài)，而要素價格均等化規(guī)律下使小城鎮(zhèn)喪失價格與成本優(yōu)勢，進一步削弱產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)的遷移動力，進而使小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展受到阻礙。

加快推進河北城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與京津?qū)拥木唧w措施

一是統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)用地，優(yōu)化空間布局。重點建立中小城市與地方縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層級的空間規(guī)劃。根據(jù)“河北省城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃”的要求，按照“核心引領(lǐng)，多點支撐，軸帶拓展，區(qū)域協(xié)同”的思路，構(gòu)筑“兩翼、四區(qū)、五帶、多點”的省域空間結(jié)構(gòu)，打破城市發(fā)展的空間約束，優(yōu)化空間布局，促進京津冀城市群多城聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展，合理安排縣域城鎮(zhèn)的功能分區(qū)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，推動城鎮(zhèn)規(guī)劃與周邊鄉(xiāng)村規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)空間布局等方面的銜接和協(xié)調(diào)。

二是提升城鎮(zhèn)發(fā)展水平，打破區(qū)域發(fā)展不平衡。做大做強中心城市，打造1-2個與京津冀“世界級城市群”定位相匹配的國際化大都市。以省會城市為核心，以具有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心城市為重點，集中優(yōu)勢資源推進石家莊市、唐山市、保定市、邯鄲市的城市建設(shè)，拓展城市空間。做好中心城市與周邊城市及小城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)中小城市和小城鎮(zhèn)圍繞中心城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，有意識地延長產(chǎn)業(yè)鏈條，增加大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，拓展經(jīng)濟輻射的傳遞渠道，為將來經(jīng)濟擴散作好鋪墊。

三是提升城市管理服務(wù)能力，打造精品城市。轉(zhuǎn)變政府部門管理理念，增強政府服務(wù)意識。學(xué)習(xí)沿海發(fā)達城市的管理經(jīng)驗，改革城市管理體制，改善城市事務(wù)多頭管理、職責(zé)不清的現(xiàn)狀，整合政府管理職能，明確執(zhí)法權(quán)限與管理職責(zé)，實現(xiàn)城市管理執(zhí)行機構(gòu)綜合設(shè)置、綜合執(zhí)法；推行執(zhí)法事項屬地化管理，優(yōu)化權(quán)力運行流程，推動執(zhí)法重心下移，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。推行精細化、網(wǎng)格化管理模式，建立市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理體系，科學(xué)劃分網(wǎng)絡(luò)單元，完善道路交通、市政設(shè)施等城市管理標準化體系，量化管理目標，細化管理標準，提高全民服務(wù)水平，實現(xiàn)城市管理工作人性化、標準化、精細化、社會化。鼓勵企業(yè)與市民通過各種方式參與城市建設(shè)管理。建立市民行為規(guī)范，全面提升市民素質(zhì)。

四是聯(lián)合推進綠色城市建設(shè)，破解環(huán)境污染難題。強力推進大氣污染治理，深入實施大氣污染防治行動計劃，加強企業(yè)排污治理的監(jiān)管力度，針對河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)突出做好壓鋼、減煤、治企、控車、降塵等工作，推動主城區(qū)污染企業(yè)環(huán)保搬遷與環(huán)保設(shè)施升級改造，確保大氣環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，緩解京、津環(huán)保壓力，確保京津冀城市群擁有良好的人居環(huán)境。加強張承生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)建設(shè)，加強生態(tài)防護林體系維護和原生生態(tài)系統(tǒng)保護，開展城郊生態(tài)防護綠地、水系、郊野公園、市區(qū)街頭公園等綠地系統(tǒng)建設(shè)，推行綠道、綠廊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升城市園林綠化水平，實現(xiàn)生態(tài)園林城市全覆蓋。

（作者分別為河北工程大學(xué)管商學(xué)院副教授；河北工程大學(xué)礦測學(xué)院講師）

【注：本文系2016年河北省高等學(xué)校科學(xué)研究重點項目“基于耦合關(guān)系測度的河北省‘三化協(xié)同發(fā)展機制研究”（項目編號：SD161050）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①王彥林：《河北省新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策》，《河北工程大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2017年第3期。

責(zé)編/陳楠 宋睿宸 美編/于珊endprint