提升老區(qū)村級治理能力 奠定鄉(xiāng)村振興基石

唐敏

[提 要]革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興面臨的最大難題是基層治理能力不足，表現(xiàn)為：傳統(tǒng)治理主體權(quán)威弱化、新治理主體缺位、村民治理能力不足，外援治理依賴程度高，村級治理類型為行政任務(wù)完成型，缺少主動性、內(nèi)生性、民主性、規(guī)則性，群眾滿意度低、獲得感低、幸福感低。通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)主要原因是經(jīng)濟發(fā)展滯后、人才過度流失、干部利己傾向較重、村民政治參與熱情不高、風險意識過重等，在此基礎(chǔ)上，提出培育村級服務(wù)“公共人”、提供公共空間重建公共精神、設(shè)置公共議題提升治理能力、發(fā)展商貿(mào)物流促進經(jīng)濟發(fā)展、建立標準化測評體系的建議，以利于老區(qū)鄉(xiāng)村治理能力的提高，夯實鄉(xiāng)村振興基石。

[關(guān)鍵詞]村級治理;公共人;公共精神;標準化測評

黨的十九大報告首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略引起了全國上下廣泛持續(xù)的關(guān)注?；鶎又卫硖貏e是相對于城市社區(qū)治理的鄉(xiāng)村村級治理，處于國家治理體系的末梢，它的高效有序運行必定是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的堅實基礎(chǔ)與顯著表現(xiàn)。村級有效治理并非易事，在面對綜合的、復雜的農(nóng)村現(xiàn)實情況，需要解決誰來治理、治理的范圍、治理的效果評價和治理的持續(xù)性等問題。

一、村級治理的研究

1998年徐勇從中國農(nóng)村的實際出發(fā)，創(chuàng)新性地提出“鄉(xiāng)村治理”，以區(qū)別于城市社區(qū)治理，以研究中國農(nóng)村社會治理問題，促進中國農(nóng)村健康發(fā)展。從已有的研究來看，村級治理主要研究了以下幾個問題：第一，治理的地域范圍和對象范圍。村級這一地域范圍，指的是以行政村為單位的社會單元，與農(nóng)村社區(qū)為同一層級，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指導下的群眾性自治組織。治理的對象范圍，即為農(nóng)村公共事務(wù)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政任務(wù)的落實、村民醫(yī)療、土地使用、教育、經(jīng)濟發(fā)展、交通、環(huán)境、矛盾化解、救荒救急等維持行政村健康有序發(fā)展的公共事務(wù)以及對公權(quán)力、公共利益的維護。第二，治理的主體。主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門、村“兩委”（含共青團、婦聯(lián)）、村民精英、村級組織（合作社、學校、衛(wèi)生、娛樂）、普通村民、民間傳統(tǒng)組織中的某一種或者幾種的組合。從治理理念的精髓我們可知，治理應(yīng)該是多中心、多主體的共同治理，簡言之，各盡其能，團結(jié)協(xié)作處理好村級事務(wù)。第三，治理實現(xiàn)的路徑。主要有三種：傳統(tǒng)的由政府主導的自上而下;村民、組織自發(fā)的自下而上;交互式路徑（前兩者的結(jié)合）。各種路徑的形成取決于村莊的經(jīng)濟、政治、文化、人才等自由程度和成熟程度。革命老區(qū)村級治理，則界定為村“兩委”、村級組織、村級精英和普通村民民主協(xié)商共同實現(xiàn)本行政村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給、公共利益和公權(quán)力的維護，以促進本行政村健康幸福持續(xù)的發(fā)展。

二、革命老區(qū)村級治理的發(fā)展現(xiàn)狀與困境

（一）革命老區(qū)村級治理現(xiàn)狀

自2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，村民通過簡單的成本收益計算，幾乎做出了一致的選擇，離開農(nóng)村去鄉(xiāng)鎮(zhèn)、去縣城、去更大更發(fā)達的城市務(wù)工與創(chuàng)業(yè)，特別是有學識、有技能、有頭腦、有社會資源的農(nóng)民精英，做出了舉家（包括老人）遷移的決定。農(nóng)村則剩下老人、小孩以及少數(shù)中青年婦女。隨著教育制度、戶籍制度、房產(chǎn)制度的改革，更多的小孩與婦女來到城鎮(zhèn)成為新市民。經(jīng)過城鎮(zhèn)化優(yōu)勝劣汰的篩選，弱勢家庭的老人、小孩成為了村莊里最主要的群體。目前，村莊里常見的群體有老人、小孩、村干部，次常見群體有駐村干部、扶貧隊伍、政府檢查調(diào)研隊伍、村級組織、開發(fā)投資商。

由此可見，村級治理的模式主要是“政府高度介入型”。由于革命老區(qū)鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為主，本地經(jīng)濟不發(fā)達，人口外溢，傳統(tǒng)的以血緣、家族為基礎(chǔ)的宗族同體已解體，而市場經(jīng)濟對當?shù)氐挠绊懮形葱纬桑云跫s、法治、經(jīng)濟為基礎(chǔ)的城市“生人格局”沒能建立，村民之間聯(lián)系較松散，呈現(xiàn)“原子化”狀態(tài)。內(nèi)生經(jīng)濟、文化、政治精英外流嚴重，只剩下老年體弱的少數(shù)精英，難以有效動員村民力量，導致村莊自治難題。隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略實施，國家公共資源下沉村社，基于公共資源使用的監(jiān)督與管理，政府增強了對村社治理的影響力，村莊治理行政依附性顯著。村“兩委”干部以上級認可為主，普通村民、非政治精英，沒能有效參與村級治理的規(guī)劃、決策、監(jiān)督和管理。在資源下鄉(xiāng)、資源下村的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村干部與村莊經(jīng)濟精英結(jié)盟，共同侵蝕普通村民的個人利益與集體公共利益的事件，導致傳統(tǒng)治理主體的公信力弱化，權(quán)威減退。因而，村級治理表現(xiàn)為行政任務(wù)完成型治理，缺少主動性、內(nèi)生性、民主性、規(guī)則性，群眾滿意度低、獲得感低、幸福感低。

（二）革命老區(qū)村級治理面臨的困境及其原因分析

革命老區(qū)村級治理面臨的困境是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的面臨的普遍難題，其主要表現(xiàn)為以下五點：

1.經(jīng)濟不前難以支撐自足，表現(xiàn)為外援化。遠離城鎮(zhèn)的山區(qū)村莊，改革開放的春風僅把信息吹進來，市場經(jīng)濟的理念與實踐卻難以在此生根發(fā)芽，經(jīng)濟發(fā)展緩慢。2014年“精準扶貧”方略實施前，革命老區(qū)村級集體經(jīng)濟幾乎為零，因早期修路、計生、建校等公共事務(wù)欠債幾萬至百萬不等。在這種經(jīng)濟狀況下，村級治理面臨著人才流失、治理形式化、外援化的難題。第一，表現(xiàn)為人才流失?！捌呱揭凰值亍?，山間地頭面積小，土壤肥力不足，產(chǎn)量低，耕種難以維持生計與子女教育，一旦有家庭成員生病就是雪上加霜。在外出務(wù)工的吸引下，絕大多數(shù)青壯年流入城鎮(zhèn)，主要從事體力勞動，如“棒棒”、建筑工、裝卸工等。他們常年不在家，在交通不方便、高考制度改革前，老人孩子留守，大部分外出務(wù)工者一年、兩年回一次家，看看父母與孩子，如今交通方便、高考改革，“逆遷徙”現(xiàn)象出現(xiàn)，老人、孩子寒暑假進城團聚，務(wù)工者幾年都不回家一次。第二，表現(xiàn)為社會組織形式化。村級社會組織主要為專業(yè)合作社、私立學校、衛(wèi)生、娛樂組織，僅有少數(shù)地方運作良好，其余長期處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。第三，表現(xiàn)為村“兩委”附屬行政化。由于民主選舉中選民參與不足，選民人數(shù)不過半、流動票箱被“合盟”操作、監(jiān)督不力導致選舉被上級、候選人把控的可能性增加，從而出現(xiàn)上級滿意群眾不滿意的村干部。隨著村“兩委”干部工資財政撥款、精準扶貧、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的實施，資源越多，對上級依賴越大，“兩委”干部行政化趨勢加重。村干部對上負責，以維護穩(wěn)定與上級滿意為原則治理，忽視或者輕視村民的治理功能與地位。

2.規(guī)則不嚴難以維持秩序，表現(xiàn)為真空化。古言道“不以規(guī)矩，不能成方圓”，村級健康運行離不開規(guī)則，無論是明文規(guī)定，還是約定成俗，總需要兩者之一或兩者共同起作用。然而，現(xiàn)實的村莊卻出現(xiàn)了兩者都不能起作用的現(xiàn)象。首先，傳統(tǒng)習俗、道德、倫理、宗族家規(guī)、村規(guī)民約治理村級失效，導致村級環(huán)境、養(yǎng)老、矛盾糾紛難以治理。市場經(jīng)濟沖擊了集體觀念，激發(fā)了個人主義，村莊中出現(xiàn)了生活垃圾亂丟亂放、秸稈想燒就燒、雞鴨鵝牛糞便到處堆積現(xiàn)象。收獲季節(jié)沿道路兩邊占道曬糧食作物，更有甚者用啤酒瓶圈地，不顧及公路的正常使用。由于城市生活成本高，老人就地留守成了常態(tài)，在走訪中，多數(shù)老人表示子女生活育兒都成問題，子女幾乎沒給老人生活費，有些老人還需要負擔孫兒、孫女的生活。其次，村自治制度執(zhí)行不嚴。中華人民共和國成立后，長期的計劃經(jīng)濟使得村級公共事務(wù)主要以落實村民義務(wù)為主，村民習慣于村務(wù)下達，尚未形成主動關(guān)心、關(guān)注的理念。落后的山區(qū)長期沒有公共資源下沉，也沒有公共利益分享，因此村民自己有事才找村干部，無指定通知則忽略村級公共事務(wù)。這種習慣被村干部所利用，有利于村干部落實任務(wù)的則廣泛告知村民，反之則有針對性地隱瞞、回避、逃避村民，使得村級民主選舉、監(jiān)督、管理和決策表面化、形式化。以精準扶貧為例，低保政策的宣傳、公示不到位，有些村宣傳只拍照留證據(jù)后不久就被撕掉，有些村干部僅把消息透露給自己的親朋好友或者“尋租”，村民對此知曉度很低，錯過了申請時間和節(jié)點。當村干部不作為、亂作為發(fā)生時，村民舉報無門或舉報無用后，村民往往采取“政治冷漠策略”，任由村干部合盟侵蝕公共資源，麻木對待公共事務(wù)。

3.責任不生難以形成合力，表現(xiàn)為原子化。亞里士多德提出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)，對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物?！盵1]傳統(tǒng)村莊是一個開放的社會，人與人之間，戶與戶之間信息都是透明的，被費孝通先生稱之為熟人社會，人與人之間以地緣、血緣為基礎(chǔ)形成相關(guān)關(guān)系，公共事務(wù)得以受到大多數(shù)的照顧，道德、倫理、習俗能約束個人的行為，生成個人的責任與義務(wù)，以此維持社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。自20世紀八十年代以來，經(jīng)濟制度改革農(nóng)村實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，大量的農(nóng)村青壯年離開故土進入城市，農(nóng)村的“熟人社會”形態(tài)開始發(fā)生變化，血緣、地緣形成的命運共同體轟然崩塌，農(nóng)民分化為家庭個體，以個人利益為中心，缺少集體行動的基礎(chǔ)與動力，難以形成有效的合力，呈現(xiàn)出“原子化”，只留心與自己相關(guān)的公共事務(wù)。“熟人社會”形態(tài)對個人責任與義務(wù)的約束力減弱或消失，個人的正義感與是非觀模糊?；凇疤ь^不見低頭見，留三分情面再相見”的面子思想和輿論監(jiān)督形成人際交往的約束，較少出現(xiàn)損人利己、損公肥私、隔岸觀火、坐享其成“搭便車”的行為，而處于“原子化”形態(tài)中的村民，沒有德與法的約束，公共責任淡化，一方面事不關(guān)己高高掛起，不做出頭鳥、明哲保身，另一方面少數(shù)精明的農(nóng)民利用機會與權(quán)力謀私利，村級公共事務(wù)該出力的不出力，該出錢的不出錢，該負責任的不負責任，有利益的時候爭著搶，沒有人講公道維持公平正義。

4.幫教不施難以提高能力，表現(xiàn)為平庸化。村干部執(zhí)政、執(zhí)行能力不足平庸化，村民、村社會組織民主參與能力不足邊緣化，市場經(jīng)濟理念不足，公共資源利用率不高，經(jīng)濟難以發(fā)展。人成長的途徑有兩種，一是傳幫帶，長者或老者對年輕人、老同志對新同事、上級對下級導師式的親自教授、傳授生活生產(chǎn)所積累的知識與技能，實踐中給予指點及時糾偏，減少失誤增加成功的可能性;一是系統(tǒng)學習，社會分工之后一對多的專職教育與培訓，專職教育者在固定的場所給學習者教授知識與技能，學成之后再參加實踐。后者在實踐中仍離不開前者這種學習方式與方法，傳幫帶這種傳統(tǒng)學習方式至今有效。但是在遠離德治、仁治與法治的農(nóng)村基層，出于利己私心，傳幫帶漸行漸遠，而系統(tǒng)的培訓與學習還未盛行，村干部的成長全靠“悟”，費了不少的心思，走了不少的彎路，始終不得其要領(lǐng)，進而出現(xiàn)了村干部執(zhí)政能力不足、執(zhí)行能力不足，群眾滿意度低，表現(xiàn)為平庸化。同理，村民、村社會組織在缺少傳幫帶與系統(tǒng)培訓學習的環(huán)境中，走不出去、視野不開闊，市場經(jīng)濟的價值理念不能入腦入心，無論是創(chuàng)業(yè)還是參政議政能力不足，自卑，畏手畏腳，亦步亦趨，難以真正提出自己的觀點，成就自己的人生，最終遠離政治，在村級治理中邊緣化。

5.考評不細難以評估效果，表現(xiàn)為隨意化。考評是干部的指揮棒、風向標。干部能否廉潔做事、認真做事、奉公做事、為民做事，很大程度上取決于“好官”這一評價機制。若以聽話為標準，則村干部會把“聽領(lǐng)導的”掛在嘴邊，處處不會讓領(lǐng)導為難，一切以領(lǐng)導的指示為重;若以穩(wěn)定為標準，則村干部會把“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”放在第一;若以群眾滿意為標準，則村干部才會時時主動接近村民問長問短，認真傾聽群眾的訴求，全力解決村民的困難。目前，村干部的考評標準以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門的下達任務(wù)為主，能積極配合完成任務(wù)就是好干部，不能完成就不是好干部，而在選舉前、選舉中對村民許下的承諾，往往拋之腦后，難以兌現(xiàn)。在實施目標責任制后，他們常常簽訂年度目標責任書、扶貧目標責任書等，考評缺少二級、三級指標，沒有細化難以評估效果。因此，村干部成了完成上級命令、指令的執(zhí)行者，而不是村級治理的規(guī)劃者與指揮者。

三、革命老區(qū)村級治理能力提升的實現(xiàn)路徑

革命老區(qū)村級治理要實現(xiàn)村級良好的治理即“善治”的目標，必須充分發(fā)揮好村級中各個主體的作用，維護好各主體參與治理的積極性與持續(xù)性，協(xié)調(diào)好村莊與個人、個人與個人之間的利益，實現(xiàn)公共利益最大化。

（一）培育村級服務(wù)的“公共人”

村級高效治理的關(guān)鍵在于人，在于公共人。公共人的積極參與能有效提高村“兩委”、村級組織以及村級公共事務(wù)的運作質(zhì)量與效率。首先，選拔與聘用具有公共性的人。具有公共性的人的顯著特征就是利他性，在思想與行動中表現(xiàn)為具有大局意識，集體利益高于個人利益，樂于參與集體活動，并為集體活動出力獻策。其次，宣揚團隊文化、營造團隊氛圍，多組織團隊活動，在團隊活動中激發(fā)人團結(jié)互助有愛的公共性，將“經(jīng)濟人”逐漸轉(zhuǎn)化為“公共人”。第三，考核評價偏重德行、獎懲集體：集體勝，個人勝;集體敗，個人敗。在使用考核結(jié)果中，特別是在獎勵與提拔時，通過準入條件與禁入條件的雙向篩選，過濾掉“經(jīng)濟人”激勵“公共人”。通過不斷地強化人的公共意識、公共精神、公共價值與公共治理能力，促使公共人的成長。

（二）提供公共空間構(gòu)建公共精神

按照哈馬貝斯公共空間理論，公共空間具有政治功能，人們在一個介于私人與國家之間的公共空間，自由自愿地聚在一起，共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，形成一致意見，培育公共精神，維護公共利益。公共精神的培育重點關(guān)注三個要素：公眾、媒介、利益。首先，保障每個人的自由。自由包括三個方面：人身活動自由、言語表達溝通自由、加入退出自由。其次，提供媒介。須提供公共活動場所，不同于村辦公室、農(nóng)村夜校等公務(wù)活動場所，要方便村民自由進入與退出，類似于廣場、古樹下人們樂于聚集的地點。第三，發(fā)布焦點利益信息。通過發(fā)布相關(guān)利益信息，引發(fā)個人（無論出于自衛(wèi)或好奇）對于自身利益、他人利益或者共同利益都會引發(fā)思考與行動，積極參與討論。在不斷參與過程中，激發(fā)他們的公共精神與公共意識。

（三）設(shè)置公共議題提升治理能力

擁有公共空間是前提，提升治理能力是關(guān)鍵。能力的提升須日積月累，多從興趣入手。首先，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理觀念，村“兩委”、精英村民、普通村民才是村級治理的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府起指導作用與服務(wù)作用，應(yīng)放手、放權(quán)讓村級實現(xiàn)真正的自我管理、自我教育公共議題、自我監(jiān)督與自我服務(wù)。其次，村“兩委”搭建村級治理平臺。除綜合服務(wù)中心、村以村（社區(qū)）黨支部委員會、村（居）民委員會、村（居）民（代表）會議、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會外，村“兩委”主動培育經(jīng)濟、文化、環(huán)境生態(tài)、娛樂、教育等村級社會組織，形成“一核多元、共同治理”的治理體系。第三，議題設(shè)置從興趣型入手再到公益型。遵循先易后難的原則，先從村民感興趣的議題入手，如子女教育、養(yǎng)生保健、家庭和諧、農(nóng)技交流等，讓村民愿意參與、敢發(fā)言、有底氣、有自信、有獲得感、有自豪感，在公共議題的討論與實踐中，自然而然形成公共協(xié)作、團結(jié)、互助意識，在一次次成功參與的實踐中提高參與能力，為公益型議題的成功參與打下堅實的基礎(chǔ)。

（四）發(fā)展商貿(mào)物流促進經(jīng)濟發(fā)展

促進村級經(jīng)濟水平的提高，可以通過兩種渠道，一是發(fā)展集體經(jīng)濟，二是發(fā)展個體經(jīng)濟。無論哪一種渠道，首先要解決的就是經(jīng)營理念與貨物流通的難題。通過邀請周邊成功的企業(yè)與個人進行商業(yè)開發(fā)培訓，激發(fā)一部分有條件的村民先行先試，就地從事農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)、轉(zhuǎn)銷與零售，動員有城市經(jīng)營場所的部分村民從事直銷、代銷。其次，積極爭取精準扶貧、城鄉(xiāng)一體化、財政下沉等相關(guān)政策資金，建成村級互聯(lián)互通的交通網(wǎng)，便于農(nóng)產(chǎn)品出村、外商進村。第三，積極推動電商發(fā)展、物流商發(fā)展。借助農(nóng)村組織陣地標準化建設(shè)、電子商務(wù)進農(nóng)村的機遇，初步搭建村支部帶頭、大學生、精英助力的電子商務(wù)服務(wù)站，成為農(nóng)產(chǎn)品外銷的重要窗口。第四，化零為整形成產(chǎn)業(yè)化。先從本地特色產(chǎn)品如辣椒、土豆入手，統(tǒng)一培訓種植技能、發(fā)放農(nóng)作物種子、統(tǒng)一技術(shù)指導、統(tǒng)一收購，統(tǒng)一由村電商、實體商銷售，逐漸形成本村產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、標準化、規(guī)?；⑵放苹?。

（五）建立標準化測評體系促進治理改進

為切實提高村級治理成效，必須科學規(guī)范評價治理成效，減少人為主觀估計，使考評指標成為治理主體干事創(chuàng)業(yè)的重要指南、檢驗村級治理的重要標準。年初，村“兩委”、村級組織、黨員代表以及村民代表參加村級治理年度目標協(xié)商會議，就村級治理的范圍、內(nèi)容、目標、各主體責任、時間等達成一致意見，并整理形成規(guī)范文本記錄在冊。然后，制定詳細的《村級治理成效測評表》，包括《村干部群眾滿意度測評表》《村級組織群眾滿意度測評表》《群眾自治合格測評表》三個子表。細化每一個子表中的一級指標、二級指標、三級指標，最初設(shè)計時一級指標3-5個，二級指標3-5個，三級指標10個以內(nèi)。樣表打印以院落為單位進行討論修改。年終，以《村級治理成效測評表》檢驗各主體參與村級治理的實效，以此評估村干部、村級組織、村民的貢獻與不足，成為村干部、村級組織評優(yōu)評先退出的依據(jù)，成為村民個人未來享受優(yōu)質(zhì)村級服務(wù)、政策的重要參考，以此激發(fā)村級各主體積極為村級治理貢獻個人智慧與力量，在村級治理的平臺上舞出自己的精彩，實現(xiàn)個人的價值，獲得滿滿的幸福。

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[責任編輯：熊文瑾]