改革開放以來我國中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策演變分析

馬延偉 戴潛挺

摘 要：改革開放四十年來，中等教育結(jié)構(gòu)始終是我國教育政策的一個重要主題，受到政府、學界的廣泛關(guān)注。中等教育階段普職兩類教育規(guī)模保持大體相當?shù)母窬?，是多年來我國持續(xù)推行的重要教育政策，其在確保國家合理人才供給結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了重要支撐作用。

關(guān)鍵詞：中等教育結(jié)構(gòu)；政策；演變

作者簡介：馬延偉（1976-），女，中國教育科學研究院職業(yè)與繼續(xù)教育研究所副研究員，北京師范大學博士生，研究方向為職業(yè)教育政策與管理；戴潛挺（1970-），男，浙江寧波人，寧波市教育局職成教教研室高級教師，研究方向為中等職業(yè)教育、教學管理。

基金項目：中國教育科學研究院基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目“中職校長領(lǐng)導力開發(fā)研究”（編號：GYG22016010），主持人：馬延偉。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）11-0024-05

在我國的國民教育體系中，中等教育是在初等教育基礎(chǔ)上實施的中等普通教育和中等職業(yè)教育，分別由普通高中和中等職業(yè)學校實施。普職兩類教育、兩類學校擔負著各自的使命，普通高中要為高一級學校輸送合格新生，也為國家培養(yǎng)勞動后備力量；中等職業(yè)學校為國家經(jīng)濟社會建設(shè)培養(yǎng)直接從事生產(chǎn)、服務(wù)的各類中等專業(yè)技術(shù)人員和中級管理人員，也為高一級學校輸送新生，同時還擔負著社會培訓等服務(wù)功能。改革開放四十年來，中等教育結(jié)構(gòu)始終是我國教育政策的一個重要主題，受到中央領(lǐng)導高度重視，其政策的起伏演變也彰顯出我國中等職業(yè)教育健康發(fā)展的曲折道路。

一、中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策背景

在建國后的十幾年時間里，我國的學制改革逐步成型。在中等教育階段，形成了各類中學并舉的格局，有普通中學、職業(yè)中學，還有干部補習文化科學知識的中學，一些工礦單位還自己辦了技術(shù)學校、技工學校，建立起政府辦學和企事業(yè)單位辦學并舉的良好局面，很好地滿足了國民經(jīng)濟恢復(fù)生產(chǎn)的人才需求。

“文化大革命”爆發(fā)后，技術(shù)中學、職業(yè)中學被批判為“修正主義教育路線的產(chǎn)物”，農(nóng)業(yè)中學、半工半讀中學被定性為“資本主義的雙軌制”，幾乎全部被砍掉，導致中等教育由多樣化走向單一化，形成畸形的單一普通中等教育結(jié)構(gòu)。以江蘇省為例，1965-1978年，普通高級中學增加8倍多，在校高中學生增加了10倍，高中畢業(yè)生增加了13倍；4500多所農(nóng)業(yè)中學全部停辦；中等技術(shù)學校減少了三分之二以上。普通高中學生和中等技校學生的比例從1965年的約為2：1變?yōu)?978年的50：1[1]。根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到1976年，我國中等技術(shù)學校（包括中等師范學校）招生數(shù)和在校生數(shù)均僅占中等教育階段學校招生數(shù)和在校生數(shù)總數(shù)的1%左右[2]。據(jù)原國家教委副主任王明達同志回憶，“文化大革命”時期，職業(yè)教育受到了很大的摧殘、挫折，遭到了極大的破壞。大批中專、技校、職業(yè)學校撤并或改辦為工廠、合并到工廠。如上海市27所技工學校，文革一開始就被全部撤并。職業(yè)學校大量校舍被侵占，教育教學實習設(shè)備、圖書資料損失殆盡。師資隊伍遭到破壞，大批教師、干部下放勞動，有的被長期關(guān)進“牛棚”改造。這些都給了職業(yè)教育無法估量的損失，使職業(yè)教育遭到嚴重破壞[3]。

“文革”結(jié)束后，由于中等教育畸形發(fā)展普通中學，造成中等層次人才結(jié)構(gòu)嚴重失衡。以上海為例，每年有20萬左右的普通高中畢業(yè)生，大學只招收2萬人左右，大量的畢業(yè)生需要就業(yè)，但是這些畢業(yè)生除了具備一些文化知識之外，沒有任何專業(yè)知識和技能，到生產(chǎn)崗位以后，只能從頭學起；而生產(chǎn)服務(wù)部門迫切需要的中等技術(shù)人員長期未能得到補充。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，不少工業(yè)部門技術(shù)人員在職工總數(shù)中的比例極低，最高的不到10%，低的甚至只占3-4%。而工業(yè)發(fā)達的國家當時這一比例能夠達到20-30%。行業(yè)急需的電子技術(shù)、機械制圖、財務(wù)會計等初中級技術(shù)人才沒有來源。農(nóng)村的技術(shù)技能人才則更為匱乏，建筑、財經(jīng)、農(nóng)機、農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、衛(wèi)生等技術(shù)人員需求量大，卻沒有學校去培養(yǎng)[4]。中等教育結(jié)構(gòu)的單一化所導致的人才結(jié)構(gòu)的單一，已經(jīng)嚴重掣肘了國民經(jīng)濟的發(fā)展，成為亟待解決的重大問題。

二、中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策演變

在1978年4月22日召開的全國教育工作會議上，鄧小平同志強調(diào)：“我們的國民經(jīng)濟是有計劃、按比例發(fā)展的，我們培養(yǎng)培訓專門家和勞動后備軍，也應(yīng)當有與之相適應(yīng)的周密計劃，應(yīng)該考慮各級各類學校發(fā)展的比例，特別是擴大農(nóng)業(yè)中學、各種中等專業(yè)學校、技工學校的比例”[5]。同年12月，黨的十一屆三中全會召開，會議決定全黨工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。會議強調(diào)，要解決國民經(jīng)濟重大比例失調(diào)問題，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改革經(jīng)濟管理體制，在自力更生基礎(chǔ)上積極發(fā)展對外經(jīng)濟合作，努力采用世界先進技術(shù)和先進設(shè)備，并大力加強實現(xiàn)現(xiàn)代化所必須的科學和教育工作。自此，在黨中央的直接推動下，開啟了改革調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)的重大歷史進程。

（一）多種途徑大幅提高中等職業(yè)教育在校生規(guī)模

1980年10月7日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《教育部、國家勞動總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，指出中等教育結(jié)構(gòu)改革主要是改革高中階段的教育，為了使高中階段的教育適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，應(yīng)當實行普通教育與職業(yè)教育、技術(shù)教育并舉，全日制學校與半工半讀學校、業(yè)余學校并舉，國家辦學與業(yè)務(wù)部門、廠礦企業(yè)、人民公社辦學并舉的方針。確定了五個主要改革途徑：一是普通高中開設(shè)職業(yè)技術(shù)教育課程；二是將部分普通高中改辦為職業(yè)（技術(shù)）學校、職業(yè)中學、農(nóng)業(yè)中學；三是鼓勵各行各業(yè)、集體及個人舉辦職業(yè)技術(shù)學校；四是辦好技工學校；五是辦好中等專業(yè)學校。多管齊下，目標在于“要使各類職業(yè)（技術(shù)）學校的在校學生數(shù)在整個高級中等教育中的比重大大增長”。

（二）城鄉(xiāng)中等教育結(jié)構(gòu)改革各有側(cè)重

1983年5月，國家先后發(fā)布了兩份重要文件，在中等教育結(jié)構(gòu)改革調(diào)整工作部署上，考慮城鄉(xiāng)教育結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異，相關(guān)政策也各有側(cè)重，在職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展規(guī)模和改革途徑上都作出了區(qū)別對待。

農(nóng)村中等職業(yè)技術(shù)教育規(guī)模可略超過普通高中。1983年5月6日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強和改革農(nóng)村學校教育若干問題的通知》，指出改革農(nóng)村中等教育結(jié)構(gòu)，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，是振興農(nóng)村經(jīng)濟，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的一項戰(zhàn)略舉措。要求各地根據(jù)本地區(qū)的實際需要與可能統(tǒng)籌規(guī)劃，有步驟地增加一批農(nóng)業(yè)高中和其他職業(yè)學校；除在普通高中增設(shè)職業(yè)技術(shù)課，開辦職業(yè)技術(shù)班，把一部分普通高中改辦為農(nóng)業(yè)中學或其他職業(yè)學校外，還要根據(jù)可能，新辦一些各類職業(yè)學校。總體目標是：力爭到1990年，農(nóng)村各類職業(yè)技術(shù)學校在校學生數(shù)達到或略超過普通高中。

城市普職教育在校生比例做到大體相當。1983年5月9日，教育部、勞動人事部、財政部、國家計委四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》，指出城市中等教育結(jié)構(gòu)改革，要實行普通教育與職業(yè)技術(shù)教育并舉，全日制學校與半工半讀學校、業(yè)余學校并舉，國家辦學與業(yè)務(wù)部門、廠礦企事業(yè)單位、集體經(jīng)濟單位辦學并舉的方針。改革的目標是：力爭到1990年，使各類職業(yè)技術(shù)學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當。

（三）保持普職教育規(guī)模大體相當

1.實行初中后分流保持普職教育招生規(guī)模相當。1985年5月27日發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確指出，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不但需要高級科學技術(shù)專家，而且迫切需要千百萬受過良好職業(yè)技術(shù)教育的中、初級技術(shù)人員、管理人員、技工和其他受過良好職業(yè)培訓的城鄉(xiāng)勞動者。沒有這樣一支勞動技術(shù)大軍，先進的科學技術(shù)和先進的設(shè)備就不能成為現(xiàn)實的社會生產(chǎn)力。但是，職業(yè)技術(shù)教育恰恰是當前我國整個教育事業(yè)最薄弱的環(huán)節(jié)。一定要采取切實有效的措施改變這種狀況，力爭職業(yè)技術(shù)教育有一個大的發(fā)展。為此，《決定》要求實行中學后分流政策：初中畢業(yè)生一部分升入普通高中，一部分接受高中階段的職業(yè)技術(shù)教育；高中畢業(yè)生一部分升入普通大學，一部分接受高等職業(yè)技術(shù)教育。總體發(fā)展目標是：力爭在5年左右，使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術(shù)學校招生數(shù)相當于普通高中的招生數(shù)，扭轉(zhuǎn)目前中等教育結(jié)構(gòu)不合理的狀況。實現(xiàn)路徑是，現(xiàn)有中專學校和技工學校要擴大招生規(guī)模；有計劃地將一批普通高中改為職業(yè)高中，或者增設(shè)職業(yè)班；同時新辦一批職業(yè)技術(shù)學校。

2.逐步實現(xiàn)中職在校生規(guī)模超越普通高中。在整個1990年代，國家堅持“大力發(fā)展中等職業(yè)教育”的方針，不斷擴大中職學校招生規(guī)模，力爭使中職學校在校生規(guī)模超越普通高中。這期間，三份重要文件確立了這一總體發(fā)展方針。一是1991年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（國發(fā)〔1991〕55號），明確要求擴大中等職業(yè)技術(shù)學校的招生規(guī)模，使全國高中階段職業(yè)技術(shù)學校的在校生人數(shù)超過普通高中的在校生人數(shù)。二是1994年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》，要求大力發(fā)展中等職業(yè)教育，逐步做到50%-70%的初中畢業(yè)生進入中等職業(yè)學?；蚵殬I(yè)培訓中心。到2000年，各類中等職業(yè)學校年招生數(shù)和在校生數(shù)占高中階段學生數(shù)的比例，全國平均保持在60%左右；普及高中階段教育的城市可達到70%。三是1999年發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部面向21世紀教育振興行動計劃的通知》（國發(fā)[1999]4號），要求繼續(xù)實施初中后教育分流，從各地實際出發(fā)，積極發(fā)展中等職業(yè)教育。強調(diào)全國高中階段職業(yè)教育與普通教育之間應(yīng)保持現(xiàn)有比例，努力達到《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的目標。

隨著1980年后改革調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)相關(guān)政策的密集出臺，中等教育結(jié)構(gòu)不合理狀況得到徹底扭轉(zhuǎn)。1980年，全國有中專學校和職業(yè)中學6383所，在校生169.7萬人，校均規(guī)模不足300人，辦學效益低下。經(jīng)過十幾年發(fā)展，到1997年，全國已有中專學校和職業(yè)中學14190所，在校生977.3萬人，校均規(guī)模達到600人以上。中職在校生占高中階段比重也由1980年的14.9%升至1997年的53.5%。數(shù)據(jù)顯示，從1994年起，中等職業(yè)教育在校生規(guī)模開始反超普通高中，達到52.2%（見圖1）。

3.擴大中職招生規(guī)模保持普職大體相當。進入新世紀后，伴隨大學擴招和普通高中規(guī)模擴張，中等職業(yè)教育發(fā)展受到嚴重沖擊，出現(xiàn)規(guī)模下滑情況。1999-2001年，中等職業(yè)學校招生規(guī)模連續(xù)三年下滑（見圖2）。2001年招生397.6萬人，比1998年減少了121.9萬人，降幅高達23.5%。為此，國務(wù)院連續(xù)三次召開全國職教工作會議，發(fā)布了三個重要文件，力求保持普職教育的合理結(jié)構(gòu)。

2002年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》明確要求以中等職業(yè)教育為重點，保持中等職業(yè)教育與普通高中教育的比例大體相當，擴大高等職業(yè)教育的規(guī)模。2004年印發(fā)的《教育部等七部委關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》要求，到2007年，在高中階段教育中，要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整工作力度，進一步擴大中等職業(yè)教育招生規(guī)模，使中等職業(yè)教育與普通高中教育的比例保持大體相當，在有條件的地方職業(yè)教育所占比例應(yīng)該更高一些。2005年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求，“到2010年，中等職業(yè)教育招生規(guī)模達到800萬人，與普通高中招生規(guī)模大體相當”。

自2002年國務(wù)院《決定》出臺后，中職招生規(guī)模跌勢得到遏止，并在國家政策的支持下，在“十一五”期間持續(xù)大幅增長。到2010年，中職招生數(shù)為870.4萬人，在校生數(shù)達到了2238.5萬人，均創(chuàng)造了歷史最高峰。中職招生占高中階段教育招生的比例由2002年的40.1%提高到2010年的50.9%（見圖2），初步形成了職普比大體相當?shù)母窬?，中等教育結(jié)構(gòu)得到明顯優(yōu)化。

（四）總體保持普職招生規(guī)模大體相當

經(jīng)過幾年剛性調(diào)整政策的大力推動，實現(xiàn)了我國中等職業(yè)教育規(guī)模的跨越式增長。隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，優(yōu)化中等教育結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策略有調(diào)整。

2010年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，“根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，合理確定普通高中和中等職業(yè)學校招生比例，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業(yè)學校招生規(guī)模大體相當”。這一政策表述的調(diào)整，實際上考慮到了各區(qū)域間的發(fā)展水平差異和人才需求結(jié)構(gòu)差異，某種程度上為各地從實際出發(fā)確定當?shù)氐闹械冉逃Y(jié)構(gòu)留下了政策空間。

黨的十八大報告明確要求，“基本普及高中階段教育，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”，為新時期職業(yè)教育改革發(fā)展指明了方向。2014年5月印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號），再次重申“總體保持中等職業(yè)學校和普通高中招生規(guī)模大體相當”。但同時明確，要推進中等和高等職業(yè)教育緊密銜接，加強職業(yè)教育與普通教育溝通，搭建學生多樣化選擇、多路徑成才的“立交橋”。

三、中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策反思

改革開放四十年來，中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化工作從未止步。在適應(yīng)國家經(jīng)濟社會改革發(fā)展的進程中，中等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化一波三折，經(jīng)歷多次起伏和波動，令人深思。

（一）教育結(jié)構(gòu)要適應(yīng)人才需求結(jié)構(gòu)

社會各行各業(yè)的人才需求是分層次、分類型的。一家高新技術(shù)企業(yè)，除了少量的管理人員、技術(shù)研發(fā)人員，還需要將技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)工藝的工程師，更需要大量將工藝設(shè)計轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的一線技工、技師和各類維護、檢修等技術(shù)人員。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前江浙一帶的高新企業(yè)、智能制造產(chǎn)業(yè)，即使已經(jīng)開始出現(xiàn)機器換人的趨勢，但仍需要大量中級技術(shù)技能人才從事生產(chǎn)、檢修、物流等各類崗位，各類中職學校畢業(yè)生在就業(yè)市場上十分搶手。如果改革開放初期的單一的中等教育結(jié)構(gòu)持續(xù)至今，那么技術(shù)技能人才將出現(xiàn)嚴重斷層，國民經(jīng)濟建設(shè)將難以為繼，我國經(jīng)濟總量也不可能達到世界領(lǐng)先水平。同時，過度發(fā)展普通教育，會由于與人才市場需求的脫節(jié)而造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)，引起社會矛盾。因此，教育的層次和類型，要從本國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的實際出發(fā)，科學合理確定比例結(jié)構(gòu)，才能有效支撐經(jīng)濟社會體系的順暢運行。

（二）教育結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化需政府強力主導

改革開放后，歷次中等教育結(jié)構(gòu)改革調(diào)整的政策出臺，都是黨中央、國務(wù)院層面作出的整體部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國家經(jīng)過充分調(diào)研和論證，確定中等教育階段兩類教育招生和在校生規(guī)模比例，強力要求各地執(zhí)行，并開展督導檢查。同時，國家出臺相關(guān)配套措施，引導、鼓勵學生接受中職教育。比如2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》（國發(fā)[2007]13號）確定，國家助學金資助所有全日制在校農(nóng)村學生和城市家庭經(jīng)濟困難學生，資助標準為每生每年1500元。2009-2012年，國家先后發(fā)布文件，逐步實行免除部分中職全日制在校生學費政策，免費對象逐步從農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生覆蓋到農(nóng)村戶籍學生、城市涉農(nóng)專業(yè)和家庭經(jīng)濟困難學生?？梢哉f，中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，始終貫穿著政府的強力主導作用，沒有這種主導作用的發(fā)揮，調(diào)結(jié)構(gòu)的目標是難以實現(xiàn)的。

（三）規(guī)模與質(zhì)量兼顧增強職業(yè)教育吸引力

在中等教育結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化以后，國家又出臺相關(guān)政策措施，通過加大投入、改善辦學條件、加強專業(yè)建設(shè)和課程體系建設(shè)等方式，促進中等職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展，增強職業(yè)教育吸引力。早在1991年頒布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中就明確要求“要努力辦好現(xiàn)有各類職業(yè)技術(shù)學校。要有計劃地對現(xiàn)有各類職業(yè)技術(shù)學校加強規(guī)范化建設(shè)，并集中力量辦好一批起示范和骨干作用的學?！薄４撕?，陸續(xù)實施了縣級職教中心專項建設(shè)計劃、中等職業(yè)學校教師素質(zhì)提高計劃、國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校建設(shè)計劃、中等職業(yè)學?？茖W管理能力建設(shè)計劃等，出臺了中等職業(yè)學校設(shè)置標準，推行教學工作診改制度等，大力加強中職學?；A(chǔ)能力建設(shè)和規(guī)范化辦學，提升辦學質(zhì)量。教育部聯(lián)合行業(yè)主管部門、行業(yè)建成60余個行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會，推進職業(yè)教育標準體系建設(shè)，開展現(xiàn)代學徒制試點，極大地推動了中職學校加強產(chǎn)教融合和校企合作，提高了人才培養(yǎng)質(zhì)量，增強了中職教育吸引力。十八大以來，中等職業(yè)學校畢業(yè)生就業(yè)率持續(xù)保持在96%以上，社會認可度逐步提高。

中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，既是保障我國國民教育體系合理層次類型結(jié)構(gòu)布局的需要，更是保障我國科學合理人才供給結(jié)構(gòu)的需要。中等教育階段，向下銜接義務(wù)教育，向上銜接高等教育，普職兩類教育合理布局，確保了學生發(fā)展的多樣化選擇，支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展的多樣化人才需求。因此，中等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化始終是我國教育改革發(fā)展的重大政策命題，改革開放四十年來的政策演變，積累了寶貴的教育政策經(jīng)驗，值得進一步深入研究。

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責任編輯 肖稱萍