“深化產(chǎn)教融合”政策的理論、文本及機制研究

摘 要：產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育的生命線，是辦好職業(yè)教育的關(guān)鍵所在。基于國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，應(yīng)以新思想為指導(dǎo)，深化產(chǎn)教融合政策理論基礎(chǔ)研究；以新立法為保障，深化產(chǎn)教融合政策文本內(nèi)容研究；以新治理為路徑，深化產(chǎn)教融合政策長效機制研究，以此來推進產(chǎn)業(yè)與教育統(tǒng)籌融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)教融合；新思想；新立法；新治理

作者簡介：錢聞明（1963-），男，安徽和縣人，南京科技職業(yè)學(xué)院副院長，副研究員，研究方向為職業(yè)教育管理。

基金項目：2017年江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金“江蘇省高等職業(yè)教育集團化辦學(xué)運行機制研究”（編號：2017SJB0624），主持人：崔炳輝。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）11-0147-04

黨的十九大報告提出“深化產(chǎn)教融合、校企合作”[1]。為貫徹落實十九大精神，指導(dǎo)我們把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想轉(zhuǎn)化為教育工作的生動實踐，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（以下簡稱《意見》），對深化產(chǎn)教融合，從國家層面加強頂層設(shè)計，做出制度性安排。針對《意見》，教育部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源社會保障部和國家稅務(wù)總局迅速出臺《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》（以下簡稱《辦法》），旨在將深化產(chǎn)教融合校企合作落地落細。這一連串的制度政策組合拳，一方面彰顯了產(chǎn)教融合校企合作的重要意義，另一方面也突顯了政府破解深化產(chǎn)教融合的制度性瓶頸的決心。這些都為研究并落實產(chǎn)教融合政策提出了緊迫性與必要性要求。

一、以新思想為指導(dǎo)，深化產(chǎn)教融合政策理論基礎(chǔ)研究

理論是思想的先導(dǎo)，也是行動的指南。本次《意見》將職業(yè)教育的辦學(xué)理念和思路擴展為我國整個教育的理念和思路，從推進未來我國教育和人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的高度，將教育與產(chǎn)業(yè)體系協(xié)同發(fā)展，看作對整個教育領(lǐng)域的總體要求。將產(chǎn)教融合確立為國家基本教育制度，有助于提升產(chǎn)教融合內(nèi)涵，推進教育思想的理論創(chuàng)新。然而，當前在理論層面，關(guān)于產(chǎn)教融合校企合作的邏輯起點、本質(zhì)屬性、特質(zhì)內(nèi)涵的研究有待深入，在實踐方面，對于制約產(chǎn)教融合的瓶頸問題仍缺乏有效破解之道，對于深化產(chǎn)教融合校企合作中存在的理論不足、政策不夠、機制不暢、動力不足、責任不明等障礙問題，不僅需要厘清其邏輯關(guān)系，系統(tǒng)分析其本質(zhì)特征，更需要一套完整理論予以回答。

這次國辦印發(fā)的《意見》將產(chǎn)教融合的理念擴展為我國整個教育辦學(xué)理念，不僅僅是一次性政策行為，而是有其演變及理論發(fā)展脈絡(luò)的。通過梳理歷次政策文件，則可窺見其端倪。教育部關(guān)于職業(yè)教育的產(chǎn)教融合概念的明確也是經(jīng)過不斷探索的，早在上個世紀80年代，先提出“校企合作”，而到了2011年，又提出“產(chǎn)教結(jié)合”理念，一直到2013年，“產(chǎn)教融合”才被明確規(guī)范。2015年國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》中明確“深化產(chǎn)教融合，將一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)與推動經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合”[2]，這是產(chǎn)教融合最早出現(xiàn)在職教外高教領(lǐng)域。在黨的十九大報告中則明確將“深化產(chǎn)教融合、校企合作”上升為治國方略。直至本次《意見》頒布，產(chǎn)教融合才正式以文件形式明確為我國整體教育辦學(xué)理念，并在工作推進措施上做出了系統(tǒng)部署。

基于《意見》中關(guān)于產(chǎn)教融合校企合作的理論與政策思考，通過對產(chǎn)教融合的概念提出、演變及發(fā)展脈絡(luò)的梳理分析，筆者認為，我們要充分認識產(chǎn)教融合的理論特性和理論價值，深入開展產(chǎn)教融合的基本原理和實踐路徑的探索研究。主要建議：一是要將深化產(chǎn)教融合校企合作作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義教育思想重要構(gòu)成進行理論研究。堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，運用唯物主義與辯證法，從歷史發(fā)展的視角去審視產(chǎn)教融合新的內(nèi)涵、意蘊與價值。作為制定我國社會主義教育方針的基礎(chǔ)馬克思主義教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合的思想，要將其作為產(chǎn)教融合理論研究的邏輯起點。其中，馬克思關(guān)于“未來教育對所有已滿一定年齡的兒童來說，就是生產(chǎn)勞動同智育和體育相結(jié)合，它不僅是提高社會生產(chǎn)的一種方法，而且是造就全面發(fā)展的人的唯一方法”[3]的經(jīng)典論述，在新時代里，仍然熠熠生輝，依然是我們深化產(chǎn)教融合研究的理論源泉，思想航標。二是要將深化產(chǎn)教融合校企合作作為教育科學(xué)理論進行理論研究。堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，遵循辦學(xué)規(guī)律與教育教學(xué)規(guī)律，將產(chǎn)教融合校企合作不再局限于一般的辦學(xué)理念、人才培養(yǎng)模式，而是作為一種教育科學(xué)理論，進行理論探索并將其貫穿于整個教育體制機制創(chuàng)新、人才培養(yǎng)教育教學(xué)改革全過程，以全新的教育思想，來深化理論研究，挖掘其豐富內(nèi)涵、生動實踐。三是要將深化產(chǎn)教融合校企合作作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)理論進行理論研究。產(chǎn)教融合校企合作過去我們一直僅從其服務(wù)教育發(fā)展的角度來進行研究，很少從服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)展視角，來關(guān)注其對產(chǎn)業(yè)企業(yè)乃至地方經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻度，產(chǎn)教融合要實現(xiàn)教育與產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌融合發(fā)展，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是推進產(chǎn)教融合的必然選擇，因此，我們要將產(chǎn)教融合納入經(jīng)濟學(xué)范疇，從經(jīng)濟學(xué)視角來加強理論研究，有利于創(chuàng)新豐富產(chǎn)教融合理論，更好推進產(chǎn)教融合校企合作實踐。通過不斷深化理論研究和增強實踐創(chuàng)新，深刻闡述產(chǎn)教融合是跨界教育，推動人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、教育鏈貫通。

二、以新立法為保障，深化產(chǎn)教融合政策文本內(nèi)容研究

法律是保障，政策是支撐。本次《意見》在政策的剛性方面較以往有了很大提升，已經(jīng)考慮到政策的落地問題，專門以附件的形式明確了重點任務(wù)分工與主要責任部門。作為主要責任部門教育部，僅時隔2個月，就聯(lián)合六部門快速印發(fā)《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》，按照《意見》重點任務(wù)分工，落實項目任務(wù)。然而，眾所周知，產(chǎn)教融合校企合作是一個系統(tǒng)工程，在其實施過程中涉及各方利益主體的權(quán)利和義務(wù)，而這些權(quán)利義務(wù)與稅法、勞動法、勞動合同法、社會保障法、就業(yè)法又有著扯不清理還亂的關(guān)系。因此，產(chǎn)教融合制度是一個系統(tǒng)，唯有構(gòu)建包括配套體系在內(nèi)的完整制度體系，才能確?！兑庖姟仿鋵崱ＲＵ袭a(chǎn)教統(tǒng)籌融合發(fā)展，不僅要解決由誰來推動、靠什么來約束的政策保障制度，還涉及由誰來提供人才培養(yǎng)、如何保證學(xué)習(xí)者權(quán)益等問題的培養(yǎng)制度，以及由誰來提供服務(wù)標準及購買服務(wù)、怎樣組織培訓(xùn)與資格認定的評價制度等?？梢?，為確保其有效落地，既需要進行頂層設(shè)計，制定《職業(yè)教育法》的平行法，又要進行跨界整合，制定《職業(yè)教育法》的配套法。

筆者認為，《意見》雖明確了未來深化產(chǎn)教融合的宏偉目標和任務(wù)部署，但缺乏可量化考核的目標任務(wù)以及政策執(zhí)行的剛性，多以“鼓勵……引導(dǎo)……探索”等方式表述。在肯定政策較之以往巨大進步的同時，就《意見》本身來看，存在的不足有：一是深化產(chǎn)教融合的主要目標缺乏量化指標，僅表示“用10年左右時間”，關(guān)于實現(xiàn)目標多以“逐步提高……健全完善……基本解決……顯著增強”來表述，至于何為“逐步……健全……基本……顯著”則語焉不詳，缺乏數(shù)據(jù)剛性約束。二是在《意見》中第七部分“組織實施”，僅僅以“（二十九）強化工作協(xié)調(diào)”與“（三十）營造良好環(huán)境”結(jié)束，明顯感到高舉輕放，缺乏考核問責監(jiān)督等落實保障機制，使《意見》實施打了折扣。三是產(chǎn)教融合上升為一項國家基本教育制度安排，其跨越產(chǎn)業(yè)與教育，涉及財稅用地等多領(lǐng)域，從其高度與操作性來看，僅以《意見》形式發(fā)布，而不以立法形式來推進，相關(guān)法律修訂存在困難。

可見，要想實現(xiàn)目標，真正將制度落地，需對照《職業(yè)教育法》，進行專門立法，并配套法律政策，要加強政策法規(guī)系統(tǒng)性、可行性方面的研究。按《意見》精神，從深化產(chǎn)教融合校企合作方面，全方位推動稅收減免、融資支持、土地使用、科技及人才培訓(xùn)受益等加快政府立法和相關(guān)法律、法規(guī)的修訂完善，以支持和規(guī)范政校行企等育人主體行為。主要建議：一是要制定專門的產(chǎn)教融合促進法。要提高站位，將產(chǎn)教融合促進法作為《職業(yè)教育法》的平行法，主要理由在于產(chǎn)教融合具有跨界性，所涉領(lǐng)域更多、范疇更廣，如作為《職業(yè)教育法》的配套法、下位法，很難實現(xiàn)其他相關(guān)法的相應(yīng)修訂。通過立法，明確產(chǎn)教融合多元主體的權(quán)責利，對未依法落實產(chǎn)教融合主體責任的企業(yè)，明確政府監(jiān)管問責部門及問責方式等，以增強政府職責的剛性和可操作性；增強企業(yè)權(quán)利義務(wù)責任的詳盡性，政府綜合運用投資、財稅、用地、金融等措施形成激勵保障協(xié)同支持，保障企業(yè)產(chǎn)教融合的權(quán)利；規(guī)范合作企業(yè)及其實訓(xùn)教師的資質(zhì)條件，履行職業(yè)教育義務(wù)的法律責任等。二是要構(gòu)建產(chǎn)教融合互補性制度。制定并出臺與之相配套規(guī)章，有利于保障推動產(chǎn)教融合制度的落實。在《意見》施行中，各地區(qū)各部門要結(jié)合實際，盡快出臺《意見》實施細則，制定具體的促進條例、實施辦法等，推進各部門之間不配套的政策文件的廢改立，要抓緊將目標任務(wù)細化、量化，形成時間表、線路圖。此外，要建立健全《意見》執(zhí)行落實考核監(jiān)督辦法及細則以增強政策的落實效果。

三、以新治理為路徑，深化產(chǎn)教融合政策長效機制研究

實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立長效機制，是深化產(chǎn)教融合校企合作的必然要求?！兑庖姟访鞔_提出要“強化企業(yè)重要主體作用”，要以此為關(guān)鍵來“充分調(diào)動企業(yè)參與產(chǎn)教融合的積極性和主動性，構(gòu)建校企合作長效機制”，明確要求“加快學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革”[4]，以滿足產(chǎn)教融合統(tǒng)籌融合發(fā)展的需求。這些都抓住了深化產(chǎn)教融合的關(guān)鍵。而目前，我國治理結(jié)構(gòu)改革的主要癥結(jié)在于政府、行業(yè)、學(xué)校、企業(yè)這四大治理主體之間的關(guān)系不順，難以形成有效的治理結(jié)構(gòu)，而其根源則在于治理主體在治理過程中的角色混亂、定位不清、職責不明，或越位、或錯位、或缺位等。

筆者認為，《意見》將“加快學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革”單獨列為第十八條，主要是基于職業(yè)教育治理體系發(fā)生了重要的政策性變化，產(chǎn)教融合中政府的角色定位悄然發(fā)生了改變，治理結(jié)構(gòu)中的治理主體作用與定位更加清晰了。變化的時間節(jié)點以2014年為分界線，在此之前出臺的政策與舉措中，基本上是在政府主導(dǎo)的治理體系中進行的。2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中要求“形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學(xué)格局”[5]。直到2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》中還要求“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機制”[6]，政府對職業(yè)教育的主導(dǎo)地位仍然沒有變化?？稍?014年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中則強調(diào)“政府推動，市場引導(dǎo)”[7]，政府的地位和角色則從過去的“主導(dǎo)”變成了“推動”，同時要求職業(yè)學(xué)校更多地根據(jù)市場的引導(dǎo)進行辦學(xué)?？梢姡a(chǎn)教融合校企合作從由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢苿印?，雖只有兩字之差，但卻折射出政府對產(chǎn)教融合的認識發(fā)生了重大變化，也反映出在市場主導(dǎo)的情況下職業(yè)教育整個治理結(jié)構(gòu)體系的深刻改變。

當然，這種新時代職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)體系的產(chǎn)教融合，必然要求管理部門和學(xué)校不斷提高治理能力，在堅持職業(yè)教育辦學(xué)方向的基礎(chǔ)上，學(xué)會認識市場規(guī)律，教育鏈要主動對接產(chǎn)業(yè)鏈，促進其與創(chuàng)新鏈、人才鏈有機融合，切實貫徹落實產(chǎn)教融合的新要求。

一是要加大學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的改革與機制研究。隨著產(chǎn)教融合的內(nèi)涵發(fā)生的深刻變化與發(fā)展，利益相關(guān)方的地位與作用也隨之變動，需基于產(chǎn)教融合校企合作的視域，厘清各治理主體的角色與相互關(guān)系?！兑庖姟穭t從“原則和目標”的高度提出“形成政府企業(yè)學(xué)校行業(yè)社會協(xié)同推進的工作格局”，職教專家肖鳳翔的“多中心”理念值得借鑒[8]，他認為，在以質(zhì)量提升為核心任務(wù)的內(nèi)涵建設(shè)時期，政府完全主導(dǎo)的“單一中心”治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法應(yīng)對市場的復(fù)雜性。為改變這種失序的治理結(jié)構(gòu)，提出了職業(yè)教育“多中心”治理的構(gòu)想，就是政行校企四方主體在“多中心”理念的引導(dǎo)下，通過自主治理構(gòu)建出各安其位的新治理結(jié)構(gòu)體系，避免（企業(yè)）搭便車的機會主義行為。但在“多中心”治理結(jié)構(gòu)下，有兩個基本問題不容回避：“多中心”應(yīng)處于怎樣的關(guān)系才有利于推進有效治理；政府、學(xué)校和企業(yè)扮演什么角色才能成為治理的“中心”，需要我們加強研究與實踐探索。

二是要著力改進職業(yè)教育治理體系和運行模式。當前，公辦職業(yè)院校普遍存在體制僵硬，機制不活，基本管理體制主要是政府主導(dǎo)下的“政府—學(xué)?！蹦Ｊ?，難以滿足企業(yè)需求和市場變化，與產(chǎn)業(yè)和教育統(tǒng)籌融合發(fā)展格格不入，與企業(yè)社會未能形成同頻共振，企業(yè)參與辦學(xué)的作用無法發(fā)揮，辦學(xué)熱情和積極性無有效撬動。針對治理現(xiàn)狀，《意見》提出要“建立健全職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校理事會制度，鼓勵引入行業(yè)企業(yè)、科研院所、社會組織等多方參與，推動學(xué)校優(yōu)化內(nèi)部治理”，要求政府從直接管理學(xué)校、舉辦教育中走出來，切實落實放管服，建立健全多方參與的治理結(jié)構(gòu)。目前比較成熟的集團化辦學(xué)，實行行業(yè)或企業(yè)參與學(xué)校管理的“政府—行業(yè)企業(yè)—學(xué)?！焙献髦卫砟Ｊ?，值得借鑒和推廣。同時，要切實改進職業(yè)院校的投入模式，有效落實財稅用地等激勵政策，形成政府和企業(yè)相結(jié)合的新的職教投入模式，有利于建立以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)教融合校企合作為特色的職業(yè)教育治理體系和運行模式。

總之，《意見》將產(chǎn)教融合校企合作延伸至我國教育整體要求，上升為國家基本制度，這既是對我國職業(yè)教育多年特色發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)與成績肯定，同時也彰顯了產(chǎn)教融合校企合作作為一種中國教育方案所具有的理論特色，更是當前新時代中國特色社會主義教育思想的重大研究課題。作為一項旨在推進產(chǎn)教統(tǒng)籌融合發(fā)展的重大政策，在看見其重要現(xiàn)實意義的同時，也要對其執(zhí)行落地面臨的一些制約因素，既要有清醒的認識，也需拿出有效的舉措。同時，作為全新的教育理論，需要我們創(chuàng)新思維，拓展路徑，從不同維度、采用不同方法加強研究與實踐。要解決產(chǎn)教融合中的復(fù)雜障礙，關(guān)鍵是建立利益共享機制，充分調(diào)動企業(yè)和行業(yè)參與的積極性和主動性；核心是健全政策支撐保障，政府各主管部門真抓實干，深化放管服改革，讓政策加快落地，這些不僅需要進一步實踐探索，更需要深入的理論引領(lǐng)。為此，我們要緊緊圍繞深化產(chǎn)教融合校企合作中的發(fā)展目標、政策制度與治理結(jié)構(gòu)等核心問題，堅持以新思想為指導(dǎo)，以新立法為保障，以新治理為路徑，加強深化產(chǎn)教融合校企合作的理論、政策與機制研究，來推進產(chǎn)業(yè)與教育統(tǒng)籌融合發(fā)展。

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責任編輯 劉揚軍