困境與突破：新時代城市社區(qū)治理研究

康敏

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，越來越多的人口進入城市生活，社區(qū)成為基層社會治理的重要單元。目前來看社區(qū)治理存在觀念滯后于現(xiàn)實需要、治理主體培育不足等多方面問題，深入分析發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理的困境既與治理觀念的“形式化”“口號化”有關，也與社區(qū)治理主體培育不足、社區(qū)治理職能不清密切相連。從上海社區(qū)治理經(jīng)驗來看，未來社區(qū)治理工作要全面落實以人為本的治理理念，加強多元社區(qū)治理主體的培育，切實轉變基層政府職能為社區(qū)治理提供良好的公共服務。

關鍵詞：新時代城市社區(qū);社區(qū)治理;治理觀念;治理主體

改革開放后伴隨著工業(yè)化的開展人口流動規(guī)模也空前加大。每年數(shù)億流動人口源源不斷的從農(nóng)村流入到城市，從中小城市流入大城市。這就造成了人口流入?yún)^(qū)公共服務、資源等緊張，流入人口與本地人口的資源緊張也就加劇了基層不穩(wěn)定的狀態(tài)，既有的社區(qū)管理模式、社區(qū)治理觀念、社區(qū)治理主體等多方面因素制約治理工作的推進，社區(qū)治理效果不盡人意。城市因為經(jīng)濟發(fā)展水平高，能夠提供優(yōu)良的醫(yī)療、教育等公共服務特別是能夠提供充裕的就業(yè)機會，這對外來務工人員有很大的吸引力，因此城市流動人口比其他地區(qū)更多。面對大量的外來流動人口，通過專門的部門實現(xiàn)有效管理存在較大困難。當前只有社區(qū)與外來流動人口有密切接觸的機會并且十九大報告也提出打造共建共享的社會治理新格局，因此加強特大城市社區(qū)治理的研究的重要性和意義也就不言而喻。

一、新時代城市社區(qū)治理存在的主要問題

（一）社區(qū)治理觀念滯后于治理工作

1.地域文化差異制約社區(qū)治理工作推進。影響社區(qū)治理的觀念首先就是利己主義，而利己主義首先就表現(xiàn)在地域文化和地域價值觀念的差異。城市社區(qū)不同于傳統(tǒng)的以地緣和血緣聚居起來的社區(qū)，當前社區(qū)人口流動范圍、流動速度都空前加強，這樣在社區(qū)治理實施過程中難免出現(xiàn)以地域為分歧的保護自己的價值選擇傾向。這種思想的突出表現(xiàn)就是以自我和所在群體為核心，不會做犧牲自己和群體利益而利他的事務。當下處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型時期，來自不同區(qū)域有著不同文化底蘊的人群聚居到一起，受地域文化影響，在同一社區(qū)中極易通過同鄉(xiāng)連接等方式意欲實現(xiàn)自身訴求。如此以來居民產(chǎn)生對社區(qū)治理的不同理解，嚴重制約社區(qū)治理的工作推進。

2.市場化發(fā)育導致價值理念分化影響社區(qū)治理。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育社會文化的異質(zhì)性特征逐步明顯。處在變革的大時代，各種文化觀念相互碰撞，傳統(tǒng)的文化觀念衰落，而新的文化理念又尚未確立。因此在表面上就表現(xiàn)出社會倡導的價值觀念和人們的行為準則出現(xiàn)背離，比如在市場和資本放大下的房價問題導致的基層社區(qū)治理效果不理想。而文化和價值的分化又反過來進一步加劇了社區(qū)治理的難度，并在居民的社會心理層面表現(xiàn)出來，如社區(qū)的弱勢群體對社區(qū)治理的不滿情緒不斷上升，并且對于社區(qū)治理和社區(qū)事務管理的不滿情緒影響到社區(qū)的穩(wěn)定進而影響到社會的穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）社區(qū)治理主體不能有效匹配現(xiàn)實

1.傳統(tǒng)的“強政-弱社”模式。長期以來，我國社會治理體制一直是“強政府-弱社會”模式，社區(qū)治理受基層政府影響大，社區(qū)治理主要依賴于基層政府。目前基層政府在提升社區(qū)治理水平上仍有較大提升空間，如上文所說新的社會階層不斷產(chǎn)生，未來政府治理社區(qū)的工作重心就是有效引導社會組織以及居民參與到社區(qū)治理中來，改變傳統(tǒng)的“強政府-弱社會”模式。社會組織力量較為薄弱、發(fā)育并不完善，由政府主導培育社會組織參與到社會治理中來是切實可行的途徑。另一方面，政府要在社區(qū)治理某些方面逐步退出，在社區(qū)治理中讓位給社會組織和居民，當然這是一個漸進的過程。在當前社會轉型時期，政府在社區(qū)治理方面還是處在關鍵性的地位，政府必須在過渡時期起到主導作用，避免出現(xiàn)放權導致混亂的局面。

2.管理方式以剛壓柔。從當前現(xiàn)實來看，社區(qū)治理中政府仍然起主導性作用。長期以來政府不斷提出給社區(qū)居委會松綁，避免出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象，事實上隨著社會不斷發(fā)展和重大活動的舉辦，臨時加派給社區(qū)的任務現(xiàn)象仍會不斷出現(xiàn)，社區(qū)的重復性的工作從沒有間歇。以上海市禁止燃放煙花爆竹為例，社區(qū)出動了大量的人力來通知每一戶居民并每天都處于高度緊張的狀態(tài)監(jiān)督所轄住戶，不僅僅加大社區(qū)居委會工作量，而且耗費了大量的人力和物力。

二、新時代城市社區(qū)治理存在問題的原因分析

（一）社區(qū)治理理念空泛化

1.價值和選擇的多元化影響。在參與社區(qū)治理過程中，很多人看中的是自己能夠獲取的利益，一切以個人利益為價值尺度，甚至為了達到自己的私欲不惜犧牲集體的利益，例如高空拋物、不文明養(yǎng)寵等現(xiàn)象。另外價值取向無責任化，體現(xiàn)在社區(qū)治理中就是消極逃避自己的責任，對于社區(qū)中的丑陋現(xiàn)象不聞不問甚至是默許態(tài)度。社區(qū)治理靠大家，每個人都消極參與，那最終損害的是大家的集體利益。很多人在社區(qū)治理中標榜“事不關己，高高掛起”，這樣的做法表面上看沒有損害自身利益，但是卻損害的是自身長遠合法權益。

2.全民公共性培育不足?，F(xiàn)實生活和理論總是存在差距。我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展時間不長，我國公民社會的公共性理念剛開始培育。當前社會治理中體現(xiàn)出的公共性培育嚴重不足，制約了社區(qū)治理的效果。分析主要原因是社會發(fā)展速度較快，利益既得者的社會責任沒有跟上發(fā)展的速度。以先富幫后富為例，先富群體確實誕生了，但是他們成為了既得利益者并沒有做到幫后富。這就是最明顯的公共性培育不足，利益既得者總是試圖維護自身的合法權益，通過權錢交易等手段推動政府運用公權力保護自身權益，忽視了社會弱勢群體的利益。社會整體上的公共性不足，就容易忽視弱勢群體的權益，影響社會治理效果并制約社區(qū)治理水平的提高。

（二）社區(qū)治理主體力量差距較大

1.社會組織參與社區(qū)治理不足。社會組織多掛靠在政府門下，活動開展多依附于政府，缺乏是自主性意識。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，社會發(fā)展也進入了矛盾凸顯期，客觀上要求更高的社會治理水平，社會組織作為同一群體的代表參與社區(qū)治理更有助于社區(qū)治理能力的提升。根據(jù)相關統(tǒng)計到2012年我國社會組織有49.9萬個，但是社會組織監(jiān)督和運行體制有很多問題，無法在社會資源配置和社會協(xié)調(diào)方面發(fā)揮出應有的作用和功能。社區(qū)治理需要政府主導，同時社會組織也必不可少，要盡快落實培育出一批社會組織參與社區(qū)治理，促進社區(qū)治理水平提升。

2.社區(qū)居民自治意識不強。社會主義市場經(jīng)濟條件下，人們更關注經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，對自身經(jīng)濟利益的追求占據(jù)第一位，特別是特大城市人們生活成本高、壓力大，極容易忽視對社區(qū)管理的關注，很多人局限于工作等原因根本就沒參與過社區(qū)居民自治。城市居民自治制度已經(jīng)比較完善，但是目前社區(qū)管理能覆蓋的只有老年人和殘疾人，其他人限于工作和時間等因素參與社區(qū)管理和自治的積極性較低。

（三）社區(qū)治理職能和邊界界定不清

1.社區(qū)治理重結果輕過程。當前社區(qū)治理框架：一是柔性的自主治理;二是剛性的行政管理。這兩種思維模式帶來兩種截然不同的社區(qū)治理模式，后一種依靠權力通過行政化命令實施治理，無法調(diào)動人們參與的積極性和熱情，而前一種通過政府劃定的邊界組織公民和社會組織參與基層社會治理。目前來看后一種治理模式在社區(qū)治理中起到主導作用，一切都以穩(wěn)定為前提，太過注重治理的穩(wěn)定結果，忽視了公民和社會組織參與的過程。

2.社區(qū)治理的法制保障有待完備。正如上文所分析，目前我國社會治理仍處于“強政府-弱社會”模式下，在一些突發(fā)性事件和重大事件跟前政府會采取臨時性舉措下發(fā)給轄區(qū)內(nèi)的各個社區(qū)，而真是這樣的舉措容易忽視正常辦事流程，造成某一時期社區(qū)工作量劇增。

十八大以來提出全面依法治國，在社區(qū)治理體系方面必須加強和完善立法，特別是關于地方性權限的法律內(nèi)容、應急事件如何處理等等必須有立法明確規(guī)定，做到政府和公務人員嚴格按照法律來進行行政活動，做到對自身的行政行為承擔法律責任。

三、城市社區(qū)治理創(chuàng)新對策——兼論上海市社區(qū)治理的經(jīng)驗導向

近年來各城市不斷探索基層社會治理的工作模式和工作方法，取得了一系列的成績，特別是特大城市上海在社區(qū)治理工作中所形成的經(jīng)驗對未來社區(qū)治理具有重要的價值導向意義。

（一）堅持以人為本的社區(qū)治理理念

1.人民群眾是社區(qū)治理的主體。歷史證明群眾的力量是偉大的，一切歷史都是人民群眾創(chuàng)造的，這是馬克思主義理論的群眾觀點，也是我們社區(qū)治理中應該堅持的指導思想。十八屆三中全會提出要調(diào)動廣大人民參與社會治理的積極性，明確提出要在社會治理中形成政府治理、社會自我調(diào)節(jié)和居民自治良性互動的機制。

人民群眾是推動歷史發(fā)展的力量。社區(qū)治理事關群眾自身的集體利益，是為了實現(xiàn)廣大人民利益的事業(yè)，我們要堅持在社區(qū)治理中堅持群眾觀點和群眾路線，發(fā)動群眾參與社區(qū)治理，一切為了群眾，一切依靠群眾，不斷取得社區(qū)治理的新勝利。

2.社區(qū)治理的內(nèi)容是協(xié)調(diào)人民群眾的利益。多元主體共同參與社區(qū)治理的目的是調(diào)動一切積極性因素參與社區(qū)治理，協(xié)調(diào)人民的利益，將群眾矛盾化解在矛盾的原發(fā)地，促進社會和諧保持社會穩(wěn)定。

整體是由部分組成的，要實現(xiàn)最廣大人民群眾的利益就必須關注每個個體的權益。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，群眾的利益也呈現(xiàn)多樣化需求，各種矛盾凸顯。而社區(qū)作為居民的生活區(qū)域，自然就成為群眾協(xié)調(diào)利益化解矛盾的主要場所，而協(xié)調(diào)人民群眾利益化解矛盾也就成為了社區(qū)治理的主要內(nèi)容。社區(qū)穩(wěn)定有助于防范各類社會風險，為居民提供和諧安定的社會條件，保障人民安居樂業(yè)。

（二）構建多元化社區(qū)治理主體

1.堅持黨在社區(qū)治理中的領導地位。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是構建多元主體社區(qū)治理體系的頂層設計者。黨在社區(qū)治理中起到政治核心作用，能夠動員和組織各方力量積極參與到社區(qū)治理中來，未來要不斷深化社區(qū)黨建工作，堅持黨在社區(qū)治理中的領導地位。

社區(qū)治理過程中要切實創(chuàng)新和改善社區(qū)黨建工作促進社區(qū)治理，例如通過樓宇黨小組、流動黨員服務站等形式，發(fā)揮黨組織和廣大黨員在社區(qū)治理中的模范先鋒作用。例如上海在街道設置社區(qū)黨建辦公室，同時完善區(qū)域化黨建制度，建立社區(qū)黨建服務中心，構建黨員信息化平臺。讓廣大黨員在參與社區(qū)建設中服務廣大群眾。

2.鼓勵和支持社會組織參與社區(qū)治理。社會組織處在社會基層，與人民群眾有著天然的聯(lián)系，是社區(qū)治理不可或缺的主體，發(fā)揮好其在社區(qū)治理中的作用對于社區(qū)治理水平的提升有重要影響。社會主義市場經(jīng)濟條件下，發(fā)揮社會組織的獨立性和自主性參與社區(qū)治理也是新形勢的必然要求。社會組織提供的是政府和市場不能提供的服務，能夠有效地彌補政府和市場的不足。各類社會組織進入公共服務領域后，與政府共同承擔社會責任。各類社會組織通過形式多樣的活動熟悉民情，能更好把握組織成員的利益訴求。上海通過群團組織改革目的也在于發(fā)揮群團組織在化解矛盾、協(xié)調(diào)沖突方面的作用。

3.加強居民自治，培養(yǎng)居民的公民意識。社區(qū)治理事關民生問題，只有居民積極參與才能更好地表達居民的利益訴求。要培養(yǎng)居民的主人翁意識，充分利用城市社區(qū)居民自治制度，不斷挖掘居民參與社區(qū)治理的熱情和積極性。因此要構建居民參與社會治理的體制，不斷提升居民參與的意識、拓寬居民參與的渠道，讓居民切實體會到社區(qū)治理的主人翁地位。目前結合上海市社會治理方案來看，上海正在積極梳理居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等主體的關系，逐步建立自下而上的居民議題形成機制，吸引居民參與社區(qū)決策，另外在財權和事權上也給予基層自治組織更好的制度保障，對于社區(qū)自治組織的書記等職務依法給予事業(yè)編制等等。上海市采取措施不斷提升居民自治的積極性，對于特大城市社區(qū)治理有著良好的借鑒意義。

（三）切實轉變基層政府職能

提供公共服務是政府的職責所在，基層政府要充分落實提供公共服務的職責，在社區(qū)治理中起到重要引導作用。第一，基層政府要制定社區(qū)公共服務的基本行為準則，在社區(qū)治理中有著明確的行為規(guī)范，努力改進服務方式、轉變工作作風，為協(xié)調(diào)社區(qū)人民利益、化解社區(qū)矛盾貢獻力量。第二，建立和完善公共服務制度，深化和提升社區(qū)治理的基本公共服務體系，為社區(qū)治理提供公共服務的制度保障。

目前上海市在不斷探索基層政府職能轉變的路徑，例如取消街道的招商引資職能，強化街道的公共管理、公共服務、公共安全職能，在機構上設置了“社區(qū)事務受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)黨建服務中心”等服務窗口，強化社區(qū)公共服務的職能，直接面向群眾為人民群眾服務。

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