城市社區(qū)參與式治理研究

摘 要 以行政管理為主、條塊分割的城市管理體系已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)整合與社會(huì)治理的需求，原先的管理機(jī)制存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致社會(huì)功能紊亂，社會(huì)治理不突出、不穩(wěn)定。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化與多層化，社會(huì)組織興起和居民民主意識(shí)增強(qiáng)。社會(huì)治理需要具有專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的人才參與，需要政府的支持，更需要優(yōu)越的治理理念去指導(dǎo)，從而完善社區(qū)功能的發(fā)揮，加大社區(qū)參與的力度，形成結(jié)構(gòu)合理、體系完備的社區(qū)治理模式。但社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變面臨著巨大的挑戰(zhàn)，社會(huì)資本的不足、理論與實(shí)踐的不足以及社會(huì)多變的復(fù)雜性都決定著城市社區(qū)參與式治理將會(huì)摸索前進(jìn)。

關(guān)鍵詞 城市社區(qū) 參與式 社區(qū)治理

作者簡(jiǎn)介：劉剛玲，山東理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.084

參與式治理起源于西方社會(huì)的政治理論，但其從形式上看不僅僅是理論上民主參與的理論經(jīng)驗(yàn)，更是在實(shí)踐上“協(xié)商民主”基礎(chǔ)上參與政治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具體應(yīng)用到城市社區(qū)管理與城市社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域中，就是城市社區(qū)參與式治理——一種新型的社區(qū)治理模式。目前中國(guó)各地并未盛行起來(lái)，仍處于摸索、探索階段，但隨著人民民主意識(shí)的增強(qiáng)、民間組織的興起與政府的關(guān)注，參與式治理的理論與實(shí)踐定會(huì)掀起一番熱潮，因此討論誠(chéng)實(shí)社區(qū)參與式治理的內(nèi)涵、必要性、目前面臨的挑戰(zhàn)及實(shí)施路徑顯得極其的重要。

一、城市社區(qū)參與式治理的內(nèi)涵

城市社區(qū)參與式治理具體是與決策利益相關(guān)者享有平等的權(quán)利，能夠在政府支持下民主協(xié)商，共同、平等并有效地介入到社區(qū)公共事務(wù)的決策、管理、運(yùn)行、監(jiān)督等各方面。特征有二：一是指政府自上而下賦權(quán)于民、決策于民、利益于民，強(qiáng)調(diào)居民的參與主體性；二是指自下而上的決策推動(dòng)性、利益統(tǒng)一性、居民參與主動(dòng)性。這表明城市社區(qū)參與治理是一種社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，在主導(dǎo)主體、服務(wù)主體與參與主體之間協(xié)調(diào)并有效合理參與社區(qū)利益分配與社區(qū)治理，是政府轉(zhuǎn)型與民間組織、公民權(quán)利擴(kuò)張的新型理念。

城市社區(qū)參與式治理實(shí)質(zhì)是一種社區(qū)治理的新形式，是社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理與參與式管理相互影響中形成的一種“社區(qū)參與”。城市社區(qū)參與式治理強(qiáng)調(diào)社區(qū)組織和社區(qū)居民個(gè)人參與社區(qū)的管理過(guò)程，通過(guò)在政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織與社區(qū)成員之間協(xié)調(diào)機(jī)制， 建立以政府主導(dǎo)，以社區(qū)組織提供社區(qū)服務(wù)，以社區(qū)成員為參與主體的新體系，這是現(xiàn)代民主在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)踐形式。

二、城市社區(qū)參與式治理的必要性

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革及深入，公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，公民治理、社區(qū)治理、社區(qū)參與等開(kāi)始進(jìn)入理論與實(shí)踐中，城市社區(qū)管理從傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦湍Ｊ?，參與式治理模式便是一種具有代表性的城市社區(qū)治理模式。

（一）城市社區(qū)參與式治理是解決社區(qū)沖突的有效途徑

社區(qū)作為基本單位，承擔(dān)著城市多層需要，不時(shí)出現(xiàn)利益沖突，社會(huì)的多樣性與復(fù)雜性決定了社區(qū)沖突不可避免，因此解決社區(qū)沖突有利于社區(qū)建設(shè)與社區(qū)的穩(wěn)定，對(duì)于社區(qū)的治理存在至關(guān)重要的影響。城市社區(qū)的參與式治理模式要求民眾主動(dòng)地參與利益的分配中，決策的落實(shí)中，可以尊重各方的意見(jiàn)表達(dá)權(quán)利，平衡各方的利益需求，從而達(dá)到穩(wěn)定社區(qū)的效果。

參與式治理要求發(fā)揮居民領(lǐng)袖的作用，強(qiáng)調(diào)重要人物的突出，有利于發(fā)揮領(lǐng)袖的帶動(dòng)能力，解決各方矛盾沖突的疑難性、反復(fù)性問(wèn)題，因?yàn)樯鐓^(qū)精英作為領(lǐng)袖人物具有較高的地位，有更強(qiáng)的說(shuō)服力，有更強(qiáng)的解決糾紛和沖突的能力，可以通過(guò)其專(zhuān)業(yè)的知識(shí)或較高的道德操守公正合理地解決沖突，達(dá)到?jīng)Q策的合理性與公正性，通過(guò)領(lǐng)袖人物的帶領(lǐng)作用逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治。

（二）城市社區(qū)參與式治理是社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的需要

中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制背景和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及歷史文化傳統(tǒng)決定了我國(guó)城市社區(qū)管理的模式基本屬于行政主導(dǎo)型模式，但隨著中國(guó)城市社會(huì)的變遷導(dǎo)致社會(huì)組織管理地域化，社區(qū)大量的社會(huì)功能由非政府組織承擔(dān)，社區(qū)管理主體多元化已成為社區(qū)管理的大趨勢(shì)。參與式治理能夠很好地協(xié)調(diào)政府、社會(huì)組織與居民的關(guān)系，能夠適應(yīng)目前異質(zhì)化、多層化的問(wèn)題，有利于社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型，社區(qū)參與式治理模式便是一種很好的方向。

（三）城市社區(qū)參與式治理是培育社會(huì)資本的需要，發(fā)揮公民社會(huì)的作用

一方面，城市社區(qū)在自身發(fā)展與運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，如社會(huì)排斥、政治冷漠等。參與式治理利用居民的積極參與，培育并累積社會(huì)資本，有利于建設(shè)一個(gè)具備凝聚力的社會(huì)，解決社會(huì)冷漠、排斥等問(wèn)題。另一方面，城市社區(qū)參與式治理能夠有效地將居民的民主意識(shí)與民主權(quán)利得到巨大的提升與保護(hù)，有利于發(fā)揮公民自主意識(shí)的社會(huì)。

三、城市社區(qū)參與式治理的構(gòu)建

城市社區(qū)參與式治理從政府與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看是在重新定位并協(xié)調(diào)雙方關(guān)系的過(guò)程，在這過(guò)程中面臨著傳統(tǒng)模式的沖擊，需要更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論作依撐，需要更多的政府支持與民眾意識(shí)的極大提高。城市社區(qū)參與式治理的構(gòu)建對(duì)社區(qū)治理提供一個(gè)新模式、新理論、新體系、新途徑，對(duì)整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型、社區(qū)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程將會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。

（一）城市社區(qū)治理理念的構(gòu)建

參與式治理的發(fā)展過(guò)程也是社會(huì)民主化的過(guò)程，將參與式治理運(yùn)用于社區(qū)治理中國(guó)外也有許多研究與實(shí)踐。西方國(guó)家在社區(qū)參與式治理方面著重公民參與的充分性與有效性，20世紀(jì)初，英法美等國(guó)舉辦的“社區(qū)福利運(yùn)動(dòng)”和“睦鄰運(yùn)動(dòng)”中要求社區(qū)各居民積極參加社區(qū)公共事務(wù)決策、共同參與社區(qū)管理、監(jiān)督、利益分配等社區(qū)性事物。但是西方學(xué)者研究的是西方發(fā)達(dá)城市，基于現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)情不可能完全適用其理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此需要不斷學(xué)習(xí)西方的參與式理念理論的優(yōu)越性，不斷實(shí)踐社區(qū)參與式治理的模式與方案，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的城市社區(qū)治理新體系。

基于當(dāng)前中國(guó)城市化的多層性、民主意識(shí)的增強(qiáng)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并結(jié)合當(dāng)前社區(qū)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，以及目前全國(guó)各地實(shí)踐點(diǎn)的實(shí)踐效果來(lái)看城市社區(qū)治理理念的構(gòu)建主要包括以下幾個(gè)方面：第一，治理主體多元化，形成以政府為培育主體，社區(qū)居民委員會(huì)為自治主體，進(jìn)行社區(qū)自治管理與建設(shè)，社區(qū)中介組織為服務(wù)主體，提供社區(qū)服務(wù)多樣化，以社區(qū)成員為參與主體為核心；第二，大力重點(diǎn)培育社區(qū)居民的參與意識(shí)，讓社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)的決策、運(yùn)行、管理與監(jiān)督之中，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的維權(quán)意識(shí)與自治意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；第三，發(fā)揮居民領(lǐng)袖的帶頭作用，利用領(lǐng)袖在社區(qū)的地位或者其專(zhuān)業(yè)知識(shí)或者其他方面的優(yōu)越性，帶領(lǐng)居民進(jìn)行社區(qū)治理，進(jìn)行公平合理的利益分配或者平等的享有社區(qū)服務(wù)權(quán)利。綜上所述，上面三點(diǎn)內(nèi)容的最終目標(biāo)其實(shí)是為了達(dá)到一個(gè)“善治”的目標(biāo)，因此我國(guó)城市社區(qū)參與式治理的理念應(yīng)該“善治”理念為核心，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)居民參與的民主意識(shí)，發(fā)揮領(lǐng)袖的帶頭作用。

（二）城市社區(qū)治理模式的構(gòu)建

西方民主國(guó)家經(jīng)過(guò)一百多年的社區(qū)發(fā)展，在社區(qū)治理方面建立了比較系統(tǒng)的理論與治理模式，為我國(guó)進(jìn)行社區(qū)治理實(shí)踐提供了理論支持與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

首先，以美國(guó)為代表的自治性社區(qū)治理模式對(duì)美國(guó)社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生重大影響，其主要特點(diǎn)指減少政府行政參與，主要以社區(qū)自治組織管理社區(qū)與居民主動(dòng)參與進(jìn)行社區(qū)自治相結(jié)合一套比較系統(tǒng)的理論機(jī)制，極大促進(jìn)了民主意識(shí)的提高，也激發(fā)了非營(yíng)利組織的產(chǎn)生與發(fā)展。其次，就是以新加坡為代表的政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式，其顯著特點(diǎn)在于黨政干涉與政府強(qiáng)力行政主導(dǎo)，所有的社區(qū)事務(wù)都由政府及其部門(mén)具體組織、規(guī)劃、運(yùn)行、實(shí)施并監(jiān)督，但是導(dǎo)致政府財(cái)政與人力負(fù)擔(dān)大。最后是以日本為代表的“行政——自治”二元結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)在日本更能實(shí)現(xiàn)其各自的功能，使政府與社區(qū)自治組織的界限更加清晰，更有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)民主自治與民主參與。

基于上述國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在各地城市社區(qū)也開(kāi)始進(jìn)行了社區(qū)參與式治理的實(shí)踐中，結(jié)合我國(guó)國(guó)情與社區(qū)基層情況，應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：第一，居民對(duì)于參與式治理的理解差異以及是否認(rèn)同，這是實(shí)現(xiàn)參與式社區(qū)治理的最為關(guān)鍵的一步，然而我國(guó)城市社區(qū)居民的參與意識(shí)并不強(qiáng)烈，利益平衡能力不強(qiáng)，因此要加大其參與式治理理念的深入。第二，社區(qū)參與式治理的規(guī)范制度體系不成熟，需要實(shí)踐與完善；第三，是社區(qū)參與式治理的資金支持有限?；谏鲜龅膯?wèn)題所在應(yīng)該構(gòu)建三元模式：一是民主文化模式，即通過(guò)宣傳、教育并動(dòng)員居民主動(dòng)參與，使其在認(rèn)識(shí)參與式治理理念的過(guò)程中進(jìn)行各種實(shí)踐，逐步形成參與文化認(rèn)同感；二是法治規(guī)范模式，即通過(guò)制定法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范制度來(lái)確定參與式治理主體的權(quán)利與職責(zé)，在約束中規(guī)范主體行為，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)秩序價(jià)值；三是社區(qū)經(jīng)濟(jì)模式，即通過(guò)各種社區(qū)組織以及居民利用社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)自治經(jīng)濟(jì)效益。三種模式應(yīng)該共同進(jìn)行，共同實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與式治理。

（三）城市社區(qū)參與式治理路徑的構(gòu)建

城市社區(qū)治理是一項(xiàng)現(xiàn)代化發(fā)展的重要工程，進(jìn)行路徑的構(gòu)建顯得尤為重要，利用政治的民主參與意識(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與社會(huì)整合與循環(huán)理念，系統(tǒng)地構(gòu)建一個(gè)符合當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)治理的路徑。

1.突出網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代特色，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化參與式治理：

隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，社區(qū)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，因此進(jìn)行社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化參與式治理是一種具有現(xiàn)代特色的社區(qū)治理路徑。我國(guó)的社區(qū)復(fù)雜龐大，每個(gè)社區(qū)都具有自己的特點(diǎn)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析的難度很大，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以很好地解決這個(gè)問(wèn)題，利用網(wǎng)絡(luò)了解居民的意愿和基本情況，通過(guò)居民的網(wǎng)上參與構(gòu)建居民網(wǎng)絡(luò)參與結(jié)構(gòu)，政府通過(guò)整合資源介入網(wǎng)絡(luò)中，實(shí)現(xiàn)資源共享與社區(qū)治理，居民自治組織構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)絡(luò)自治結(jié)構(gòu)。

2. 突出法治的現(xiàn)代特色，進(jìn)行規(guī)范化參與式治理：

隨著現(xiàn)代法治精神的發(fā)展與弘揚(yáng)，學(xué)習(xí)法治理念中依法、守法、執(zhí)法的核心精神，運(yùn)用到社區(qū)治理中就是建立完善的社區(qū)法律體系，利用法律的普遍性、強(qiáng)制性與威嚴(yán)性去深化居民內(nèi)心的參與意識(shí)，讓居民感受到自身享有的權(quán)利與義務(wù)；利用系統(tǒng)的法律規(guī)范政府、社區(qū)組織的管理、服務(wù)行為，從而在法治精神的監(jiān)督下有序合法的治理社區(qū)。

3. 突出領(lǐng)袖的人才特色，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化參與式治理：

現(xiàn)代社會(huì)講究人才效應(yīng)，社會(huì)治理需要人才運(yùn)作。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)運(yùn)行中政府與社會(huì)關(guān)系的時(shí)候應(yīng)該指明以人為本的重要性，利用具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的領(lǐng)袖人才帶領(lǐng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理，一方面社區(qū)居民根據(jù)領(lǐng)袖人才專(zhuān)業(yè)化的參考做出選擇，另一方面可以帶動(dòng)整個(gè)社區(qū)的治理效率。

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