我國自然災(zāi)害危機(jī)中協(xié)同治理機(jī)制研究

陳標(biāo)+王曉旭

摘要：現(xiàn)代社會是風(fēng)險(xiǎn)社會，各種風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅人類的生存和發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)社會的不確定性需要政府動員和組織更廣泛的社會力量和資源，共同應(yīng)對自然災(zāi)害危機(jī)。以H省農(nóng)村自然災(zāi)害管理為例，分析了H省農(nóng)村自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理的體制機(jī)制以及所面臨的挑戰(zhàn)和問題。提出了構(gòu)建 “政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”的農(nóng)村自然災(zāi)害協(xié)同管理體制。據(jù)此，提出完善自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制的路徑，即政府要樹立協(xié)同治理理念、建立完善的協(xié)同治理的組織體系，完善自然災(zāi)害協(xié)同治理機(jī)制，構(gòu)建從中央到地方災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)，培育社會組織和公民參與自然災(zāi)害協(xié)同治理能力。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；風(fēng)險(xiǎn)社會；會商機(jī)制；危機(jī)管理

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.059

H省是自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地區(qū)，農(nóng)村抵御自然災(zāi)害的能力比較脆弱。調(diào)動社會各方力量，提高自然災(zāi)害危機(jī)治理能力，同時提升農(nóng)村及農(nóng)民群眾防災(zāi)減災(zāi)能力，保障群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，是政府及相關(guān)社會組織的重要任務(wù)和責(zé)任。農(nóng)村自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理是我們有效應(yīng)對自然災(zāi)害危機(jī)的一個現(xiàn)實(shí)選擇。

1自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理的邏輯內(nèi)涵

協(xié)同治理是由協(xié)同和治理兩個詞有機(jī)地結(jié)合在一起的，其理論基礎(chǔ)分別來自于協(xié)同學(xué)（Synergetic）和治理理論（Governance）。協(xié)同在希臘文中，意為共同、協(xié)作。自前聯(lián)邦德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在《協(xié)同學(xué)—大自然構(gòu)成的奧秘》一書中提出協(xié)同學(xué)理論，協(xié)同學(xué)在管理中的應(yīng)用有了很大的發(fā)展。協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，整個世界就是一個協(xié)同系統(tǒng)，協(xié)同系統(tǒng)在外在參量的驅(qū)動下和子系統(tǒng)之間相互作用。協(xié)同思想被引入到社會科學(xué)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)事物的系統(tǒng)性，不同系統(tǒng)之間和子系統(tǒng)之間的相互影響、相互作用與協(xié)作。治理（Governance）一詞在古希臘語中，意為操縱、控制、引導(dǎo)。治理與傳統(tǒng)的管制、管理有著顯著不同。1995年聯(lián)合國發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。相當(dāng)于傳統(tǒng)的管理模式，治理具有主體的多元性、過程的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的靈活多樣性等特征。治理理論和協(xié)同理論有各自的側(cè)重點(diǎn)又有交叉性，治理理論突出主體多元性思想，而協(xié)同則突出合作性思想。協(xié)同治理結(jié)合協(xié)同、治理二者之主要思想，強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同合作共治，協(xié)同治理是公共管理達(dá)到善治的必要條件。因此，所謂的協(xié)同治理是指在公共治理主體系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)，運(yùn)用行政、法律、科技、信息等手段，相互協(xié)調(diào)、共同作用，實(shí)現(xiàn)力量和資源的整合，進(jìn)行高效的社會公共事務(wù)治理，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

人類是和風(fēng)險(xiǎn)相伴的，只是近代以來，隨著人類改造自然的能力的增強(qiáng)，人類自身成了風(fēng)險(xiǎn)的主要制造者，人類進(jìn)入了貝克所稱之的“風(fēng)險(xiǎn)社會”。自然災(zāi)害危機(jī)的不確定性致使政府沒有能力單獨(dú)應(yīng)對。面對自然災(zāi)害危機(jī)，政府建立整合社會各方力量的危機(jī)管理系統(tǒng)共同應(yīng)對自然災(zāi)害危機(jī)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)的有效治理，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理是指在以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為依托，政府、企業(yè)、社會組織、公民個人等社會多元主體參與合作、相互協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對自然災(zāi)害危機(jī)帶來的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)之目的，以有效地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理具有以下特征：治理主體的多元化；治理權(quán)力的多中心化；參與、合作是協(xié)同治理的精髓；危機(jī)協(xié)同治理的直接目的是有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，最終目的是最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。構(gòu)建和完善“政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”的農(nóng)村自然災(zāi)害協(xié)同管理體制成為我國各級政府自然災(zāi)害管理的必然選擇。

2H省自然災(zāi)害危機(jī)管理體制機(jī)制

針對H省農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)的實(shí)際情況，H省各級政府高度重視農(nóng)村自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)救助工作，積極落實(shí)國家“政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”救災(zāi)方針，建立了較為完備的自然災(zāi)害協(xié)同治理體系。

2.1協(xié)同治理的組織指揮系統(tǒng)基本建立

省級政府通過由分管副省長為主任的H省減災(zāi)委員會來綜合協(xié)調(diào)指揮自然災(zāi)害防減救助工作，具有宏觀管理及規(guī)劃的職能，H省減災(zāi)委員會的具體工作由民政廳承擔(dān)，由民政廳副廳長任辦公室主任。民政廳、國土廳、農(nóng)業(yè)廳、氣象局、地質(zhì)局等部門為減災(zāi)委會員部門成員。省直有關(guān)廳局也設(shè)立專門處室組織、領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)全省單項(xiàng)災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)救助工作。分管副省長定期召開減災(zāi)委員會工作會議，研究自然災(zāi)害防治工作，經(jīng)常深入到自然災(zāi)害現(xiàn)場調(diào)研，及時研究解決自然災(zāi)害防治工作中存在的問題，就做好地質(zhì)災(zāi)害防治做出周密部署。H省民政廳是省減災(zāi)委員會的具體工作的承擔(dān)者，是自然災(zāi)害救助工作的主要領(lǐng)導(dǎo)部門，省減災(zāi)委員會辦公室設(shè)在救災(zāi)處。在防汛抗旱的治理工作中，H省成立了防汛抗旱指揮部，省長為總指揮、省政府各職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員。防汛抗旱指揮部在水利廳設(shè)有辦公室，水利廳廳長兼任辦公室主任，負(fù)責(zé)防汛抗旱的具體日常工作。

2.2災(zāi)情協(xié)同會商機(jī)制與預(yù)警系統(tǒng)

在國家減災(zāi)委、水利部、防總、長江水利委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依托于H省減災(zāi)辦、H省防汛抗旱指揮部、H省突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會等機(jī)構(gòu)建立了由各類災(zāi)害管理部門參加的年度長期及短期災(zāi)情會商機(jī)制，定期召開會商會議，分析預(yù)報(bào)各類災(zāi)情，了解掌握災(zāi)情信息，準(zhǔn)確把握災(zāi)情發(fā)展趨勢，為領(lǐng)導(dǎo)提供中、短期減災(zāi)決策，協(xié)調(diào)政府各部門的行動。定期召開各類災(zāi)情會商會議。每年5月和12月，H省減災(zāi)辦及防汛抗旱指揮部都會召開會商會議，對主要災(zāi)害趨勢進(jìn)行分析，提高災(zāi)害管理的準(zhǔn)確性和協(xié)同性。建立跨省域的會商機(jī)制。為了提高政府部門在防災(zāi)減災(zāi)方面的綜合協(xié)調(diào)及信息能力，近年來有關(guān)涉災(zāi)部門建立了跨省域、跨部門的會商機(jī)制。

2.3形成自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)

2006年6月H省政府頒布《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，之后各相關(guān)部門也制定了自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，標(biāo)志著H省自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)正式形成。這一系統(tǒng)既包括洪澇、干旱、地震、滑坡等不同災(zāi)種的應(yīng)急預(yù)案，也包括省、市、縣、鄉(xiāng)行政層級的應(yīng)急預(yù)案?？v向上除了各層級應(yīng)急預(yù)案外，還包括工廠、學(xué)校等各單位應(yīng)急預(yù)案，橫向上涉及《H省防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《H省地震應(yīng)急預(yù)案》等21個省級應(yīng)急預(yù)案。確立了自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理的幾個原則：以人為本原則；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合原則；與上級工作規(guī)程或預(yù)案對口銜接的原則；分層級響應(yīng)管理原則。endprint

2.4自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)

在自然災(zāi)害重大危機(jī)發(fā)生后，各級政府根據(jù)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的條件決定是否立即啟動應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)。應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)規(guī)定聯(lián)合工作組、救災(zāi)物資、中央應(yīng)急救助資金到達(dá)災(zāi)區(qū)的時間限制。救災(zāi)處和備災(zāi)中心人員保持通訊暢通，實(shí)行24小時待命。建立了全天候?yàn)?zāi)情監(jiān)測機(jī)制，各縣市減災(zāi)辦每天早晨8時以前必須上報(bào)《昨日災(zāi)情》，內(nèi)容包括昨日7時至當(dāng)時7時發(fā)生的重大災(zāi)情，并編發(fā)《H災(zāi)情簡報(bào)》。

2.5災(zāi)后恢復(fù)重建工作管理系統(tǒng)

按照“早謀劃、早部署、早啟動、早完成”的原則，自然災(zāi)害發(fā)生后省民政廳督促各地迅速制定損毀民房的修復(fù)和重建規(guī)劃，并及時下?lián)転?zāi)后恢復(fù)重建資金，促進(jìn)盡早啟動災(zāi)后恢復(fù)重建工作。省民政廳統(tǒng)一指導(dǎo)全省自然災(zāi)害受損民房的修復(fù)重建工作，市、縣政府直接領(lǐng)導(dǎo)和組織、民政部門負(fù)責(zé)損毀民房修復(fù)重建工作的落實(shí)。一般情況下，民房的修復(fù)重建年內(nèi)完成，確保災(zāi)民春節(jié)前搬進(jìn)新居。

2.6地震專用臺網(wǎng)系統(tǒng)及災(zāi)害評估系統(tǒng)

H省建立了較為完備的地震專用臺網(wǎng)系統(tǒng)，有國家測震臺站、區(qū)域測震臺站和地震遙測臺網(wǎng)。針對地震誘因，對構(gòu)造地震和水庫地震分別建立了相應(yīng)臺網(wǎng)。H省建立了專門的水庫地震臺網(wǎng)，主要包括長江三峽工程誘發(fā)地震監(jiān)測臺網(wǎng)、清江遙測地震臺網(wǎng)和丹江口地震臺網(wǎng)。三峽工程水庫誘發(fā)地震監(jiān)測總站設(shè)在該省省會，是三峽工程水庫誘發(fā)地震監(jiān)測系統(tǒng)的一個重要組成部分委員會，較其他自然災(zāi)害損失評估，地震災(zāi)害損失評估系統(tǒng)起步早，較明細(xì)，實(shí)際操作性強(qiáng)。

3H省自然災(zāi)害協(xié)同治理的薄弱環(huán)節(jié)

經(jīng)過十多年的建設(shè)，H省的農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害的協(xié)同治理機(jī)制得到建立，災(zāi)害治理能力得到提升，但是隨著人民群眾對于美好生活的期望值日益增加，人們對于協(xié)同治理及服務(wù)水平的要求也就日益提高，H省農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害的協(xié)同治理存在著較多的薄弱環(huán)節(jié)，還有較大的提升空間。

3.1自然災(zāi)害協(xié)同治理的主體過于單一

《H省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》詳細(xì)規(guī)定了H省減災(zāi)委各成員單位的職責(zé)，但H省自然災(zāi)害應(yīng)急管理的主體主要是政府部門、官辦社會組織及個別國有企業(yè)，而其它社會組織、企業(yè)組織和個人沒有納入到自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案。重視政府內(nèi)各部門的協(xié)同，而忽視政府與社會組織、企業(yè)和個人的協(xié)同。社會組織、企業(yè)和個人即使能夠參與到自然災(zāi)害的治理工作，也只是一種被動式的參與，參與的范圍很有限，主要局限于捐款捐物與居民自助自救等表層的參與。自然災(zāi)害應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)尚未廣泛深入動員組織，常備不懈。目前地方各級公安、消防、武警、衛(wèi)生為主體的職能部門的應(yīng)急救援隊(duì)伍戒備狀態(tài)，只能處置一般自然災(zāi)害事件。

3.2自然災(zāi)害協(xié)同治理的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制還需完善

從政府管理和服務(wù)角度而言，為了協(xié)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害救助工作，H省政府成立了應(yīng)急管理辦公室和H省減災(zāi)委及其辦公機(jī)構(gòu)，但是，這些機(jī)構(gòu)多是非常設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)際指揮權(quán)力、應(yīng)急協(xié)調(diào)功能不強(qiáng)，存在虛化、矮化趨勢，并且二者在自然災(zāi)害管理中，存在職能交叉，職責(zé)分工不清，容易在管理中導(dǎo)致推諉扯皮現(xiàn)象，很難形成治理合力；基本上還是采用單一部門負(fù)責(zé)單一災(zāi)種的條塊分割組織體制以及被動救火式的危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。公安、消防、民防、衛(wèi)生、安監(jiān)疾控等各委辦局應(yīng)急職責(zé)分散，很難做到災(zāi)害發(fā)生時的快速聯(lián)動。

3.3自然災(zāi)害協(xié)同治理的信息平臺需要完善

在當(dāng)前自然災(zāi)害的管理體系中，政府各部門還不能充分共享自然災(zāi)害信息，有些部門還把自己單位的信息作為機(jī)密，不與他人分享。眾多部門的相應(yīng)的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)相互分割、自成體系、缺乏自然災(zāi)害危機(jī)的信息共享系統(tǒng)。各級政府存在著重抗災(zāi)救災(zāi)，輕防災(zāi)減災(zāi)的思想。災(zāi)害發(fā)生后，各級政府能夠投入大量的人力財(cái)力物力進(jìn)行救災(zāi)工作；而對自然災(zāi)害的預(yù)防以及防災(zāi)減災(zāi)知識的宣傳教育投入不足。

3.4社會組織與個人參與治理的能力不強(qiáng)

社會組織和個人參與自然災(zāi)害管理的效能是以其參與的意愿和能力為基礎(chǔ)。但是在自然災(zāi)害協(xié)同治理的過程中，社會組織和個人的治理能力不足嚴(yán)重影響了公共危機(jī)協(xié)同治理的效果。社會組織自身包括資金人才在內(nèi)的資源短缺以及活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力的不足。企業(yè)組織由于其營利特性，在自然災(zāi)害危機(jī)治理中不能發(fā)揮其應(yīng)有作用，即使參與也是一種被動式參與。公民自身由于防災(zāi)減災(zāi)知識不足，缺乏應(yīng)對自然災(zāi)害能力，其參與表現(xiàn)為個體參與，缺少組織性，從而大大制約了其參與治理的能力。總體上說，我國目前社會行為主體在自然災(zāi)害治理中是一種被動式參與，自組織能力弱，社會行為主體之間的聯(lián)動機(jī)制不強(qiáng)。

4自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建與完善

建立和完善自然災(zāi)害危機(jī)的協(xié)同治理機(jī)制，整合政府、企業(yè)、社會組織、公民個人各方力量與資源，有效實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害危機(jī)的有效治理，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。為此，政府要轉(zhuǎn)變治理理念，建立和完善自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制，激勵社會力量參與自然災(zāi)害的治理，增強(qiáng)整個社會的參與危機(jī)治理效能，以達(dá)到有效防災(zāi)減災(zāi)的目的。

4.1政府要樹立協(xié)同治理理念，建立協(xié)同治理的組織體系

自然災(zāi)害危機(jī)的協(xié)同治理首先是要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各部門的協(xié)同治理，其次是實(shí)現(xiàn)政府與其他社會社會協(xié)同治理。為此，政府要樹立協(xié)同治理理念。在協(xié)同治理理念的指導(dǎo)下，逐步完善全面的危機(jī)協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)：其一，建立協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系。在自然災(zāi)害協(xié)同治理中，政府、社會組織及公民都要有與自己能力相稱的權(quán)力和責(zé)任，形成一種責(zé)、權(quán)、能力匹配、對等、制度化的多元治理結(jié)構(gòu)。其二，建立彈性化的開放的災(zāi)害治理組織體系，提高組織體系的反應(yīng)能力，提升災(zāi)害治理效果。

4.2完善自然災(zāi)害協(xié)同治理機(jī)制

若要實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害危機(jī)的有效治理，必須建立一套比較完善的自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制，整合社會資源、共同應(yīng)對危機(jī)。首先，建立健全自然災(zāi)害治理的協(xié)同機(jī)制。建立由政府、社會等多元主體共同參與的核心機(jī)構(gòu)作為自然災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對系統(tǒng)的中樞，賦予其充分的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力并提供充足的資源。實(shí)現(xiàn)各治理主體之間充分的信息共享與資源整合，協(xié)同應(yīng)對自然災(zāi)害危機(jī)。其次，完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制。政府要改變那種過去重“救災(zāi)”輕“防災(zāi)”傳統(tǒng)災(zāi)害管理思想，要把“防災(zāi)減災(zāi)”作為災(zāi)害管理的重中之重，實(shí)現(xiàn)由“治病”政府向“防病”政府的轉(zhuǎn)變。endprint

4.3構(gòu)建從中央到地方災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)

由封閉政府向開放政府轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)依據(jù)我國的具體國情，加快信息公開的制度與法制建設(shè)，完善自然災(zāi)害危機(jī)協(xié)同治理的信息披露機(jī)制和民意表達(dá)機(jī)制，溝通民眾和政府之間的自然災(zāi)害信息，并將政府所釆取的防災(zāi)減災(zāi)措施公布于眾，廣泛采納民智，集中民力，共同促進(jìn)自然災(zāi)害危機(jī)的成功應(yīng)對。同時，建立自然災(zāi)害信息發(fā)布機(jī)制，及時滿足公眾信息需求避免危機(jī)謠言的傳播。建立各級政府上下貫通共同分享的災(zāi)害信息庫。

4.4培育社會組織和公民參與自然災(zāi)害協(xié)同治理能力

充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織和公民個人的力量，協(xié)同應(yīng)對自然災(zāi)害危機(jī)是未來自然災(zāi)害治理迫切需要。針對我國社會組織發(fā)育還不完善的問題，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須大力培育和發(fā)展社會組織，發(fā)揮社會組織在防災(zāi)減災(zāi)工作中的作用。一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境和發(fā)展空間，提高它們的獨(dú)立性和自主性。另一方面，社會組織應(yīng)完善內(nèi)部管理，不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)，以有效應(yīng)對各種危機(jī)。公民作為協(xié)同治理的重要參與者，其參與能力的高低直接影響到治理效果。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)公民防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，提高公民防災(zāi)減災(zāi)意識，培養(yǎng)公民防災(zāi)減災(zāi)能力。

災(zāi)害危機(jī)的不確定性和影響的廣泛性要求在管理中，必須構(gòu)建和完善“政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”的農(nóng)村自然災(zāi)害協(xié)同治理體制，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織、和公民個人的力量，充分整合各方資源，只有這樣才能把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)或把災(zāi)害危機(jī)造成的損失最小化。

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