論我國競爭性科研項目經(jīng)費配置模式的困境及優(yōu)化路徑

劉太剛+劉開君

摘要：項目制是工業(yè)社會科研管理的基本組織形式。新中國成立后，我國仿照蘇聯(lián)模式迅速建立起高度計劃型科研體制，以科技項目攻關(guān)的形式取得了一批世界級科研成果，突顯了體制優(yōu)勢。改革開放后，在科技體制變遷的進(jìn)程中，我國逐漸建立了競爭性科研項目經(jīng)費配置模式，極大地調(diào)動了科研機(jī)構(gòu)與科研人才的積極性，提升了科研經(jīng)費使用效率。然而，隨著項目制的全面鋪開，依托于“條塊”分割體制的競爭性科研項目經(jīng)費配置模式逐漸異化為科研潛能的制約因素，同時造成科研經(jīng)費分配碎片化、分散化現(xiàn)象大量蔓延，浪費了科研人才大量時間與精力。因此，健全國家創(chuàng)新體系、加快建成創(chuàng)新型國家，必須抓住科研經(jīng)費分配和科研人才培養(yǎng)兩個關(guān)鍵因素，及時完善競爭性與非競爭性科研經(jīng)費相協(xié)調(diào)的投入機(jī)制，進(jìn)一步釋放科研潛能。

關(guān)鍵詞：科研項目制；競爭性經(jīng)費；非競爭性經(jīng)費；科技體制

中圖分類號：C939文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2017）05-0003-08

項目制是當(dāng)今國際通行的科研組織形式，競爭性渠道是獲取科研項目經(jīng)費的主要途徑，二者結(jié)合便形塑了競爭性科研項目經(jīng)費配置模式。我國自1985年開始推行科研項目公開招標(biāo)和技術(shù)合同制以來，項目競爭逐漸成為科研人才獲取經(jīng)費的主要途徑。競爭性項目經(jīng)費分配模式作為我國科技體制改革的重大創(chuàng)新，極大地調(diào)動了被計劃經(jīng)濟(jì)體制束縛的創(chuàng)新活力，然而其弊端也逐漸顯現(xiàn)。本文立足于我國科技體制變遷歷史，全面辯證地考察項目制競爭性經(jīng)費配置模式的利弊得失，從健全競爭性和非競爭性經(jīng)費相協(xié)調(diào)投入機(jī)制的視角，提出進(jìn)一步完善競爭性科研項目經(jīng)費配置模式的思路建議。

一、競爭性科研項目經(jīng)費配置模式的誕生：牽引科技體制變革釋放創(chuàng)新活力的關(guān)鍵因素

（一）科研項目制是工業(yè)社會科研管理的基本組織形式

“項目是為完成某一獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果所做的一次性努力?！盵1]（p.3）項目管理是在時間、資金、人員等資源有限的前提下有計劃、有組織地完成臨時性或獨特性任務(wù)。埃及金字塔、中世紀(jì)教堂、中國長城等人類歷史上許多偉大工程都是項目管理的典范。當(dāng)然，在前現(xiàn)代社會的技術(shù)發(fā)明和創(chuàng)造基本上是個人偶發(fā)行為，不具有現(xiàn)代科研項目管理的基本要素。二十世紀(jì)五六十年代，隨著現(xiàn)代管理理念的廣泛傳播與普及應(yīng)用，現(xiàn)代意義上的項目管理才應(yīng)運而生。

科研項目制是近代社會變遷以及科學(xué)研究形態(tài)變化的歷史產(chǎn)物。近代文藝復(fù)興與工業(yè)革命開始后，個人及家庭已經(jīng)無力承擔(dān)技術(shù)發(fā)明和科研活動的成本與風(fēng)險。為了有計劃有目的大規(guī)模地開展基礎(chǔ)科學(xué)研究，為技術(shù)發(fā)明提供理論支撐，英國皇家學(xué)會、英國科學(xué)院等民辦科學(xué)院在歐洲誕生，1699年法國經(jīng)國王許可也建立了法國科學(xué)院，普魯士、俄國也相繼成立了“官辦民助”性質(zhì)的科學(xué)院。這些專門科研機(jī)構(gòu)的誕生開啟了科研工作組織化的嶄新歷史。20世紀(jì)上半葉，蘇聯(lián)集中全國人財物資源，通過政府計劃（項目）的形式圍繞武器裝備和重工業(yè)開展了一系列科技攻關(guān)，取得了一批轟動世界的突破性科研成就[2]（pp.203209）?，F(xiàn)代科研項目制就這樣在蘇聯(lián)得到廣泛運用。從那時起，項目制逐漸成為現(xiàn)代科學(xué)研究活動的基本組織形式，被世界各國普遍采用[3][4] 。

科研項目制是一種典型的現(xiàn)代科研組織管理制度。所謂科研項目制（課題制），就是項目研究團(tuán)隊（課題小組）根據(jù)研究興趣、研究專長以及相關(guān)的發(fā)展前景，自行確定科學(xué)研究項目，并制定研究計劃，編制項目預(yù)算，向科研經(jīng)費管理機(jī)構(gòu)申請資金資助，科研資金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)科研資金使用意圖批準(zhǔn)立項資助，并根據(jù)項目計劃對科研項目進(jìn)行控制、檢查和驗收的科研管理活動。科研機(jī)構(gòu)一般有高等院校、科研院所、民辦科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)研究機(jī)構(gòu)等基本類型?？蒲袌F(tuán)隊和科研項目依托一定的科研機(jī)構(gòu)而存在?？蒲许椖抗芾黹]環(huán)一般由項目可行性分析、項目立項、項目實施、項目檢查和項目驗收等環(huán)節(jié)構(gòu)成。項目單位通過項目爭取競爭性科研經(jīng)費，科研經(jīng)費管理機(jī)構(gòu)通過項目控制科研方向與經(jīng)費使用。世界各國一般都設(shè)有政府科研資金支持基礎(chǔ)性科研活動以及部分應(yīng)用性科研活動。科研機(jī)構(gòu)或者項目團(tuán)隊受政府機(jī)構(gòu)、基金會或者企業(yè)委托所開展的應(yīng)用性實用技術(shù)研究也是科研項目制的一種重要形式。

（二）競爭性科研項目經(jīng)費配置模式在我國科技體制變遷中逐漸生成

科研項目制伴隨著我國現(xiàn)代科技體制變遷而誕生，并逐漸成長為我國科研工作的基本組織形式。1928年中華民國中央研究院建立，標(biāo)志著我國科研工作開始了組織化、制度化的歷史進(jìn)程。新中國成立后，迅速在原中央研究院和北平研究院的基礎(chǔ)上建立了中國科學(xué)院，同時仿照蘇聯(lián)模式建立了高度計劃、產(chǎn)業(yè)與科研分離、“條塊”分割的科學(xué)技術(shù)管理體制，根據(jù)國家計劃統(tǒng)籌配置科技資源和科技成果，迅速形成了以中國科學(xué)院、高等院校、中央部委研究機(jī)構(gòu)、地方政府研究機(jī)構(gòu)以及國防科研機(jī)構(gòu)為主體的科研體系[5] 。這種政府動員型的科研體制取得了立竿見影的成效，便于集中人力、物力、財力以國家重大項目的形式開展科技攻關(guān)，二十世紀(jì)六七十年代取得了以“兩彈一星”為標(biāo)志的一批世界級科技成果，培養(yǎng)和造就了一大批科學(xué)家和科技人才，為新中國突破國際封鎖提供了科學(xué)技術(shù)支撐。這段時期科技工作的基本特點是服務(wù)于國家戰(zhàn)略，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系不夠密切，科研經(jīng)費均以政府撥款的方式統(tǒng)籌配置，尚無競爭的概念。與此同時，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的逐漸強(qiáng)化，科技體制僵化的弊端也逐漸顯露。

1978年是中國社會轉(zhuǎn)型的元年，也是科技體制變革的起點，“文化大革命”之后的撥亂反正率先從教育和科技領(lǐng)域破冰起航。1978年鄧小平提出了“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”“要有一大批世界第一流的科學(xué)家、工程技術(shù)專家”等論斷，為科技工作者的解放和科學(xué)技術(shù)春天的到來掃清了思想障礙[6]（pp.85100）。學(xué)術(shù)界一般將1978年、1985年、1995年、1999年有標(biāo)志性事件或者重要科技政策出臺的年份作為我國科技體制轉(zhuǎn)軌的時間節(jié)點。自1985年以來，我國的科技體制變革穩(wěn)步推進(jìn)，科研實力、科技隊伍、科技投入、科研成果均發(fā)生了翻天覆地的變化，然而科技體制變革中始終存在一些不變的基因：一是改革的關(guān)鍵著力點沒有變化，主要聚焦于科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合、創(chuàng)新主體地位、調(diào)動科技人員的積極性等方面；二是政策工具沒有變化，主要依靠優(yōu)化科技資源再分配來推動科技體制變革，重點是不斷強(qiáng)化科研項目經(jīng)費的競爭性配置[7] 。endprint

1978年以后，科研項目資助、科技成果運用、科研人才培養(yǎng)與使用等方面的改革試點工作漸次鋪開。引入市場競爭機(jī)制、優(yōu)化科研經(jīng)費配置、調(diào)動科研人才積極性，逐漸成為科技體制改革的主基調(diào)。1985年中共中央頒布了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，圍繞“振興經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)四化”的目標(biāo)，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上遵循科學(xué)技術(shù)工作的基本規(guī)律啟動科技體制改革，注重運用經(jīng)濟(jì)杠桿，重點聚焦三個方面。一是改革科研機(jī)構(gòu)的撥款制度，列入中央和地方的重大科技研發(fā)項目和重點科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目分別由中央和地方撥款，同時鼓勵部門、企業(yè)和社會資本投資科研活動。二是根據(jù)科研活動的特點對經(jīng)費實行分類管理：技術(shù)開發(fā)和實用價值較強(qiáng)的應(yīng)用性研究逐步推行合同制；基礎(chǔ)性研究和短期難見收益的應(yīng)用性研究逐步試行科學(xué)基金制，采取項目申報、同行評議、擇優(yōu)支持的原則；公益性研究機(jī)構(gòu)仍由國家撥付經(jīng)費，實行包干制；各種科研機(jī)構(gòu)的基建投資按照國家規(guī)定的基建渠道予以解決。三是提倡科技成果商品化和開拓技術(shù)市場。顯然，1985年科技體制改革已蘊(yùn)含著現(xiàn)代科研項目管理的理念，由此開啟了科研經(jīng)費分類管理和項目經(jīng)費競爭性配置的改革進(jìn)路；尊重科研工作規(guī)律，注重解決科研工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩張皮”的問題。1988年《國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革若干問題的決定》延續(xù)和深化了1985年的改革思路，強(qiáng)調(diào)在科研機(jī)構(gòu)中引入競爭機(jī)制，鼓勵科研機(jī)構(gòu)以多種形式發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營實體①。

1995年，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》（以下簡稱《決定》），將科研項目經(jīng)費的競爭性配置確定為科研活動的基本組織形式?！稕Q定》從科研機(jī)構(gòu)改革、科研經(jīng)費配置、分流科技人才三個方面部署推進(jìn)實施科教興國戰(zhàn)略，推動我國科研管理逐步與國際通行做法接軌。要求大型企業(yè)建立健全技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)，與科研院所和高校開展多形式合作，并逐漸成長為技術(shù)創(chuàng)新主體。鼓勵科研院所直接并入大中型企業(yè)，成為企業(yè)技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化重點科研院所和高校從事基礎(chǔ)性研究、關(guān)乎國家發(fā)展的應(yīng)用性研究、高新技術(shù)研究、公益性研究和重大科技攻關(guān)的職能定位，分流科技人才，建設(shè)高水平的科研隊伍和國家科研中心。進(jìn)一步改革科研經(jīng)費撥款制度，多渠道、多層次增加科技投入，在科研項目管理中全面引入競爭機(jī)制，規(guī)定國家以及行業(yè)、地方的科研任務(wù)（項目）均實行公開招標(biāo)，擇優(yōu)確定承擔(dān)單位。1999年，中共中央、國務(wù)院再次頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，提出“國家科研計劃實行課題制，大力推行項目招投標(biāo)和中介評估制度”，強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，推動高新技術(shù)成果商品化、產(chǎn)業(yè)化。2001年以后，科技部、財政部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》等系列文件，規(guī)定了經(jīng)費管理的細(xì)節(jié)與程序，提出按照公平競爭、擇優(yōu)支持的形式確定課題（項目），建立以項目為中心、以項目組為基本活動單位進(jìn)行項目組織、管理和研究活動的項目制科研管理制度①。

此后，雖然我國科技體制改革依然在不斷推進(jìn)，科研經(jīng)費管理的政策規(guī)定也不斷完善，但是科研單位主要通過項目競爭獲取科研經(jīng)費這個根本性制度始終沒有改變。實踐證明，競爭性科研項目經(jīng)費配置模式極大地調(diào)動了科研機(jī)構(gòu)和科研人才的積極性，釋放了科研潛能，推動我國與發(fā)達(dá)國家在科研實力方面的差距不斷縮小。

二、競爭性科研項目經(jīng)費配置模式的弊?。褐饾u異化為科研潛能發(fā)揮的制約因素

新中國成立初期，國家將項目機(jī)制引入科研工作，以行政計劃的手段統(tǒng)籌有限的科研資源和科研人才開展科技攻關(guān)，體現(xiàn)了集中力量辦大事的體制優(yōu)勢。改革開放后，通過在科研項目經(jīng)費配置中引入競爭機(jī)制，逐步建立起穩(wěn)定支持經(jīng)費和競爭性項目經(jīng)費配置相結(jié)合的科研工作管理機(jī)制，充分調(diào)動了科研機(jī)構(gòu)和科研人才的積極性，釋放了科研潛能，提升了科研經(jīng)費的利用效率。應(yīng)該說，科研體制和項目經(jīng)費配置模式的變遷符合科研發(fā)展的客觀情勢，是因時應(yīng)變的正確決策。然而在科研項目制逐漸強(qiáng)化的同時，競爭性項目經(jīng)費配置模式的弊端也逐漸暴露出來。

（一）科研項目制逐漸演變?yōu)楣芾聿块T控制科研方向的工具

中國改革開放遵循的是一種“雙軌制”邏輯，即采取“保護(hù)存量、培育增量”的原則，培育和發(fā)展原有體制外的增量，積累社會變遷的動力，推動和倒逼制度變遷和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。項目制作為一種增量改革事實上已經(jīng)演變?yōu)檫@樣一種分級控制的治理結(jié)構(gòu)：管理部門掌握專項資金的分配權(quán)和管理權(quán)，逐漸形成了“條條”上更大的部門權(quán)力，并通過嚴(yán)格的立項申請、項目評審、資金分配、項目驗收等環(huán)節(jié)實施程序技術(shù)性控制。項目制不僅是一種治理結(jié)構(gòu)，更是一種思維模式，決定著國家、社會、個人決策和行動的戰(zhàn)略[8] 。科研領(lǐng)域也不例外?？蒲许椖恐谱鳛樨斦D(zhuǎn)移支付的重要形式之一，項目思維已經(jīng)成為到科研工作的基本邏輯，科研、出版工作與項目申請、項目資助沿著相互強(qiáng)化的路徑漸行漸遠(yuǎn)。隨著競爭性科研項目經(jīng)費配置模式全面推開，申報項目是科研人才獲得經(jīng)費的基本途徑，而只有項目發(fā)包部門認(rèn)可的選題才能獲得立項支持，科研管理部門因此而控制了科研方向和研究行為，壓縮了科研人才按興趣自由研究的空間。研究表明，許多重大的技術(shù)突破，均是源自科學(xué)家根據(jù)興趣的自選課題，中科院重大科技成果中源自科學(xué)家憑興趣自選課題的比例甚至高達(dá)80%[9] 。因此限制科學(xué)家自選課題事實上就是對科研潛能的扼殺。

更嚴(yán)重的是，項目制下的科研經(jīng)費分配必須依靠原有的官僚體制才能完成，帶有典型的層級控制特征。當(dāng)縱向科研項目級別與科研人才的職稱評審、績效考核等現(xiàn)實利益掛鉤時，科研項目的級別就成了科研人才的生命線，競爭性科研項目經(jīng)費分配異化為項目發(fā)包單位的一種“控制權(quán)”。因此，科研項目申請中的同行評議和專家評審形式化、關(guān)系項目、“戴帽”項目等權(quán)力尋租行為便無法根絕，科研資源配置效率自然也無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。根據(jù)《2015年全國科技經(jīng)費統(tǒng)計公報》，2015年全國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費14169.9億元，占GDP的2.07%；同比增加1154.3億元，增長8.9%，仍然高于國內(nèi)生產(chǎn)總值6.7%的增長幅度；科研人才人均經(jīng)費支出達(dá)37.7萬元②。盡管我國科研經(jīng)費規(guī)模已經(jīng)連續(xù)兩年位居世界第二位，僅次于美國，但是科研產(chǎn)出和研發(fā)實力依然與歐美發(fā)達(dá)國家存在較大差距，在自然科學(xué)領(lǐng)域我國至今還未產(chǎn)生諾貝爾獎獲得者。對此，異化了的競爭性科研項目經(jīng)費分配模式也許是重要原因之一。endprint

（二）條塊分割的科研項目管理體制難以發(fā)揮科研資源優(yōu)化配置的整體效應(yīng)

經(jīng)過三十多年的改革，我國已經(jīng)形成了科研院所、高等院校、企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)為主體的科研陣地，也由此形成了科研經(jīng)費條塊分割的配置體系。國家科技部作為國務(wù)院主管科技的部門每年所獲得的政府科技撥款最多，但是其對于科研工作的重要性和影響力卻逐漸趨于弱化，科研項目被分散到眾多的部委或部委級機(jī)構(gòu)，各部門分散制定研發(fā)計劃，其預(yù)算由國家財政分別撥款，缺乏統(tǒng)籌全國科研項目的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)[10] 。具體而言，除國家科技部、中國科學(xué)院、中國工程院、中國社會科學(xué)院、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、國家自然科學(xué)基金、全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室七家專門負(fù)責(zé)科研工作的中央一級預(yù)算單位外，國家發(fā)改委、教育部、工信部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委、林業(yè)局等眾多部門也都掌握大量的科研經(jīng)費，形成了事實上的“九龍治水”格局，科研預(yù)算只能由財政部門進(jìn)行“適當(dāng)平衡”后，再報國務(wù)院和全國人大預(yù)算工作委員會履行審批程序。

值得注意的是，各個科研資金管理部門都設(shè)計了種類繁多的科研項目，而且大項目套小項目，項目重疊交叉。例如，根據(jù)國家自然科學(xué)基金委員會《2016年項目申請指南》，2016年共設(shè)立有面上項目、重點項目、重大研究計劃項目、青年科學(xué)基金項目等13類項目③，其他部門的項目也與此類似，種類繁多。從“條條”看，雖然各個部門以及各部門具體的科研項目均有資助重點，然而在實踐操作中難免出現(xiàn)交叉重疊的現(xiàn)象，這樣在頂層設(shè)計上就決定了科研資源配置的碎片化、分散化，為科研人才重復(fù)申報不同部門項目提供了客觀條件，不僅造成了科研資源的浪費，而且浪費了科研人才大量寶貴的時間和精力，更難以形成資源的整合效應(yīng)。從“塊塊”看，各省級、地市級乃至縣級科技部門都掌握有不同規(guī)模的科研資金，各類科研項目均不同程度地存在著重復(fù)、分散、封閉等現(xiàn)象。為了爭取更多項目資金彌補(bǔ)科研經(jīng)費，申報項目時科研機(jī)構(gòu)和科研人員不得不各顯神通，進(jìn)一步加劇了科研經(jīng)費分配的不平等。研究表明，目前我國65%的科研經(jīng)費集中在5%的科研人才手中，90%的科研經(jīng)費集中在20%的科研人才手中，而且集中于擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)科研人員手中的情況比較突出，因此項目轉(zhuǎn)包、雇人打工等現(xiàn)象屢見不鮮，項目質(zhì)量難以保證[11] 。

縱向科研項目與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系不夠密切。在“條塊”分割的科研項目管理體制下，科研項目立項均不同程度地體現(xiàn)了各“條條”的意圖，科研項目的質(zhì)量以通過立項部門的檢查驗收為結(jié)項標(biāo)準(zhǔn)，與反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的市場需求存在一定差距，科研工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤自然無法避免。同時，企業(yè)是否有能力承接轉(zhuǎn)化科研機(jī)構(gòu)的科研成果直接影響著科研成果商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化水平。研究表明，我國的科技體制改革雖然在一定程度上推動了創(chuàng)新主體的成長，但是我國的科研機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)等科研主體依然沒有成為真正的創(chuàng)新主體，而且由于缺乏培育創(chuàng)新主體的有效的、連貫性的制度設(shè)計，創(chuàng)新主體的成長和職能發(fā)揮均受到不同程度的限制[12] 。

（三）科研經(jīng)費的不合理配置直接關(guān)涉國家創(chuàng)新體系建設(shè)的進(jìn)度與質(zhì)量

非競爭性科研經(jīng)費（基礎(chǔ)保障經(jīng)費）保障不足影響科研機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展。科研經(jīng)費分為非競爭性經(jīng)費與競爭性經(jīng)費兩類。非競爭性經(jīng)費主要包括科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研人員工資、科研機(jī)構(gòu)運行等基礎(chǔ)保障性支出。競爭性經(jīng)費主要是項目經(jīng)費，當(dāng)然也有部分委托項目、合同項目和“戴帽”項目。以高校為例，高校的科研經(jīng)費主要來自于教育部、科技部、國家自然科學(xué)基金委、全國哲學(xué)社會科學(xué)辦公室等科研資源管理部門，其中教育部約有70%的科研支出屬于非競爭性經(jīng)費，30%屬于競爭性項目經(jīng)費，其他部門全部屬于競爭性項目經(jīng)費，同時高校超過90%的競爭性經(jīng)費需要從教育部門以外的單位獲取[13] 。作為我國科研力量的重要組成部分，非競爭性科研經(jīng)費投入不足，而競爭性科研項目經(jīng)費又有嚴(yán)格的支出管理規(guī)定，不足以補(bǔ)償高校的基礎(chǔ)設(shè)施損耗和科研人才智力成本，直接導(dǎo)致高校陷入科研設(shè)施過度使用和科研潛能無法釋放的雙重困境。

科研項目過度競爭影響科研人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)環(huán)境。在科研項目泛濫成災(zāi)的同時，近年來各類“條條”和“塊塊”的人才項目名目繁多，引進(jìn)人才可以同時申報市級、省級、國家級人才項目，有時甚至將獲得下級人才項目作為申報上一級人才項目的基本條件，一旦取得“千人計劃”、“萬人計劃”、“百人計劃”、“長江學(xué)者”等人才標(biāo)簽，不僅能夠獲得巨額資助，而且各類科研經(jīng)費也會源源不斷地匯聚而來。與此對照，許多勤勤懇懇的年輕科研人才卻在最富創(chuàng)新活力的階段無法獲得基本的科研經(jīng)費保障?！霸陧椖恐葡?，不少學(xué)者目標(biāo)明確地申請項目、雇傭他人研究、切割經(jīng)費、花錢刊發(fā)研究成果，甚至組成小宗派，壟斷一些項目，無法完成的話，就‘轉(zhuǎn)包給他人，自己成為項目專業(yè)戶、學(xué)術(shù)掮客或?qū)W閥，從中得名得利。科研項目已經(jīng)異化為經(jīng)營活動，功利目標(biāo)明確，已無清潔可言?！盵14]這些描述雖有夸張之嫌，但是科研項目的過度競爭、不平等競爭在一定程度上已經(jīng)違背了科研項目經(jīng)費競爭性配置的初衷，造成了一些學(xué)術(shù)壟斷，衍生了浮躁的學(xué)術(shù)環(huán)境，有妨學(xué)者獨立思考和科研人才的健康成長。

科研項目經(jīng)費管理不合理挫傷科研人才積極性。根據(jù)國際通行做法，科研項目經(jīng)費在使用中分為直接費用和間接費用兩部分，間接費用補(bǔ)償是對科研人才的重要激勵機(jī)制。美國從20世紀(jì)50年代逐步建立起了較為科學(xué)、完善的間接成本補(bǔ)償機(jī)制，聯(lián)邦政府資助大學(xué)的科研項目間接成本也逐步從14%上升到50%左右[15] 。2011年《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》首次在我國提出間接費用補(bǔ)償?shù)母拍?，并?guī)定間接費用最高部分可報銷20%，最值得推崇之處是間接費用可以安排績效支出[8] 。此前，我國科研項目經(jīng)費中的間接費用事實上已經(jīng)存在，但是其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)始終不高。比較而言，將間接費用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步從5%提高到20%無疑是巨大的進(jìn)步，但是與國際通行標(biāo)準(zhǔn)相比，補(bǔ)償水平依然偏低。2016年以來，中央又出臺了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃專項資金管理辦法》等一系列關(guān)于科研經(jīng)費的新政策，尤其是《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》規(guī)定勞務(wù)費不再設(shè)置比例限制，對科研人才的“激勵”與“松綁”方面突破很大，但其管理邏輯依然是放權(quán)與分權(quán)，沒有觸動競爭性科研項目經(jīng)費配置模式的根本。endprint

三、完善科研經(jīng)費配置模式的對策：健全競爭性與非競爭性科研經(jīng)費協(xié)調(diào)投入機(jī)制

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，是先進(jìn)生產(chǎn)力的集中體現(xiàn)和主要標(biāo)志，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力源泉。自2006年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》確立建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo)以來①，我國科技體制改革穩(wěn)步深入推進(jìn)，圍繞頂層設(shè)計、科研經(jīng)費分配與使用、科研項目管理等方面進(jìn)行了諸多調(diào)整優(yōu)化，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)支撐作用也不斷突顯。然而科研經(jīng)費分配不合理的狀況并未從根本上予以扭轉(zhuǎn)，如果這些問題不能及時予以解決，將嚴(yán)重制約我國科研潛能的釋放和科技實力的全面提升，進(jìn)而影響到建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)度。

（一）探索科研工作和科研人才成長規(guī)律，繼續(xù)完善科研管理項目化的改革思路

“制度變遷改變了合作行為的收益，提高了發(fā)明和創(chuàng)新的激勵?！盵16]（p.17）事實證明，我國三十多年的科技體制改革，以科研經(jīng)費配置為突破口逐步擴(kuò)大競爭性科研項目經(jīng)費分配比例，從而優(yōu)化了科研項目經(jīng)費配置的激勵結(jié)構(gòu)，這種激勵結(jié)構(gòu)的變遷充分調(diào)動了科研機(jī)構(gòu)和科研人才的積極性，迅速提升了整體科技實力?？蒲腥蝿?wù)項目化是世界各國普遍采用的科研組織形式，也是我國堅持的科研管理基本制度。然而隨著競爭性項目經(jīng)費分配模式的迅速成長，其弊病也呈現(xiàn)愈發(fā)嚴(yán)重之勢。建設(shè)創(chuàng)新型國家的實踐要求我國科技體制同步改革，完善科研項目制經(jīng)費配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步釋放科研潛能。因此，完善科研管理項目化改革應(yīng)該以提升科研經(jīng)費配置效率、成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用率以及科研人才培養(yǎng)為目標(biāo)導(dǎo)向，有針對性地對項目制科研經(jīng)費配置模式進(jìn)行重構(gòu)與調(diào)整?；舅悸肥牵涸诶^續(xù)推進(jìn)科研體制改革的前提下，遵循科研工作和科研人才成長的基本規(guī)律，分類施策，逐步縮減競爭性科研項目規(guī)模，逐步擴(kuò)大基礎(chǔ)性研究中非競爭性科研經(jīng)費投入規(guī)模，進(jìn)一步探索完善符合科研人才成長規(guī)律、競爭性與非競爭性相協(xié)調(diào)的科研經(jīng)費投入機(jī)制。

（二）優(yōu)化頂層設(shè)計，構(gòu)建科研資源整合和科研項目管理協(xié)調(diào)機(jī)制

針對條塊分割的科研管理體制導(dǎo)致的科研資源碎片化、分散化問題，緊緊圍繞建設(shè)國家創(chuàng)新體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，加快推進(jìn)科技體制改革和頂層設(shè)計，構(gòu)建全國性科研管理和科研經(jīng)費統(tǒng)籌配置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對分布于各“條條”“塊塊”的科研計劃制定、科研項目設(shè)立、科研經(jīng)費預(yù)算、項目經(jīng)費分配等重大事項進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮科研資源整合優(yōu)勢。以科研經(jīng)費分配改革為著力點，繼續(xù)深化科研管理項目化改革，合理界定政府財政資金投入科研項目的范圍，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，著力培育科研院所、高等院校、企業(yè)、民辦科研機(jī)構(gòu)等各類創(chuàng)新主體相互協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)的國家創(chuàng)新體系，強(qiáng)化財政科研經(jīng)費投入對產(chǎn)學(xué)研合作的激勵作用，加快推進(jìn)創(chuàng)新型國家建設(shè)。更加突出各部門科研項目設(shè)置的差異化性，遏制科研項目同質(zhì)化、過多、過濫以及過度競爭等現(xiàn)象蔓延。分層建設(shè)全國性的科研項目申報和管理平臺，對各層級科研項目進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，杜絕科研項目重復(fù)設(shè)置、重復(fù)申報和多頭資助現(xiàn)象，提高科研資源分配和利用效率。尤其值得一提的是，要統(tǒng)籌好科研項目和人才項目，逐漸破除“特殊主義”的管理傾向，逐步推動人才項目與科研項目相互銜接，避免人才項目成為利益再分配的杠桿機(jī)制，不斷提高科研經(jīng)費的普惠化程度，全面營造公平、公正、有序的科研人才成長環(huán)境。

（三）強(qiáng)化分類管理，促進(jìn)競爭性與非競爭性科研經(jīng)費投入動態(tài)平衡

當(dāng)前我國科研領(lǐng)域項目競爭過度與基礎(chǔ)保障不足等問題，事實上是管理分類不夠精細(xì)造成的。因此，應(yīng)根據(jù)科研任務(wù)的性質(zhì)，建立科研項目經(jīng)費分類配置機(jī)制，并保持分配方式和競爭性比例的動態(tài)調(diào)整。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價上漲水平，建立科研機(jī)構(gòu)保障性經(jīng)費正常增長機(jī)制，不斷提高科研院所、高等學(xué)校等科研機(jī)構(gòu)的工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研設(shè)備投入等方面的保障水平。對各類科研資金進(jìn)行競爭性與非競爭性分類，并逐步提高非競爭性科研經(jīng)費配置比例。對于國家重大科技專項、重要課題攻關(guān)以及短期可見經(jīng)濟(jì)效益的應(yīng)用性科研項目，依然采取市場競爭的形式分配項目經(jīng)費，公平競爭、公開招標(biāo)、擇優(yōu)支持。對于基礎(chǔ)性研究、公益性研究、行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究和短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯的應(yīng)用性研究，則應(yīng)逐步提高非競爭性科研經(jīng)費配置比例。擴(kuò)大向科研機(jī)構(gòu)直接撥款額度，由科研機(jī)構(gòu)組織立項和加強(qiáng)管理，擴(kuò)大的部分主要用于建立科研啟動基金，尤其注重向青年科研人員傾斜。對于基礎(chǔ)性哲學(xué)社會科學(xué)研究項目應(yīng)逐漸采取成果后資助、以獎代補(bǔ)等形式，確保科研成果質(zhì)量。逐步將取得重大成果的橫向科研項目，尤其是服務(wù)于高端制造、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重大企業(yè)應(yīng)用性研究項目的成果，納入科研人才的職稱評定、績效考核認(rèn)可的成果認(rèn)定范圍，這既能拓寬科研經(jīng)費籌集渠道，又能推動科研工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合。

（四）進(jìn)一步完善科研項目經(jīng)費使用和監(jiān)管規(guī)定，強(qiáng)化項目經(jīng)費分配的創(chuàng)新激勵效果

科研項目經(jīng)費的分配與使用直接關(guān)系到科學(xué)發(fā)展、研究創(chuàng)新的產(chǎn)出與收益，對科研產(chǎn)出具有顯著的激勵作用?？蒲许椖拷?jīng)費是項目發(fā)包單位根據(jù)項目申請預(yù)算劃撥給項目承擔(dān)機(jī)構(gòu)與科研團(tuán)隊用于項目研究的預(yù)算費用，一般包括研究過程中的直接費用與間接補(bǔ)償費用兩部分。對人才智力進(jìn)行補(bǔ)償是國際科研經(jīng)費管理的通行做法，如美國聯(lián)邦政府科研項目對科研人才的人力成本補(bǔ)償不僅是合法的，而且比例不低，盡管各類項目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一，有些規(guī)定不超過2個月的工資收入，有些甚至占到項目直接經(jīng)費的40%至70%[17]。針對我國科研項目中間接補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高和無人才智力投入補(bǔ)償?shù)膯栴}，建議進(jìn)一步提高科研機(jī)構(gòu)預(yù)算結(jié)余經(jīng)費留成比例和間接補(bǔ)償費用的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)余留存部分主要用于科研機(jī)構(gòu)補(bǔ)償基本科研經(jīng)費，以達(dá)到節(jié)約經(jīng)費與促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的雙重目標(biāo)。項目承包單位在完成科研項目過程中，科研人才的智力投入是科研投入的重要組成部分，因此應(yīng)該允許在項目直接費用預(yù)算中列支一定額度的人力資源補(bǔ)償成本，用于補(bǔ)償全職的科研人才對具體科研項目的智力付出，以調(diào)動科研人才的積極性。為避免科研人才套取科研經(jīng)費，可采取費用比例限制和總額控制相結(jié)合的辦法對間接補(bǔ)償費用和人才資源補(bǔ)償成本進(jìn)行監(jiān)管。此外，需要特別指出的是，高校教師一般都有繁重的教學(xué)任務(wù)，因此應(yīng)該允許高校設(shè)立專門的科研崗位，專職科研人才的工資福利建議通過科研項目經(jīng)費預(yù)算的途徑予以解決。endprint

結(jié)論

創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭源泉。建設(shè)創(chuàng)新型國家任重道遠(yuǎn)，人才和經(jīng)費是開展科技創(chuàng)新的關(guān)鍵因素，項目制是國際通行的科研經(jīng)費分配模式。三十多年來，我國積極順應(yīng)國際科研組織管理的大趨勢，推進(jìn)科技體制改革取得了巨大成功，尤其是競爭性科研項目經(jīng)費配置模式的建立極大地調(diào)動了科研機(jī)構(gòu)和科研人才的積極性，提升了科研經(jīng)費使用效率。然而，隨著項目思維的全面鋪開，依托在條塊分割體制基礎(chǔ)上的科研項目制的弊端也逐漸暴露，科研經(jīng)費分配的碎片化、分散化等現(xiàn)象不斷蔓延，科研人才不得不浪費大量寶貴的時間和精力來應(yīng)對項目申報、項目考核和驗收等行政事務(wù)性工作，不同程度地影響了科研效率，因此改革完善科研經(jīng)費分配模式勢在必行。2015年9月中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化科技體制改革的方案》，將“到2020年在科技體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性成果，基本建立適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略要求、符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的中國特色國家創(chuàng)新體系，進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列”[8]確定為科技體制改革的基本目標(biāo)，再次突顯了科技體制改革的重大歷史意義。改革完善競爭性科研項目經(jīng)費配置模式，健全競爭性與非競爭性科研經(jīng)費協(xié)調(diào)投入機(jī)制就是這個必須取得突破的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是科研人才成長規(guī)律和科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的必然要求。

注釋：

①中共中央1985年頒布的《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》、1988年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革若干問題的決定》、1995年頒布的《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》、1999年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》、2001年科技部、財政部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的決定》以及2006年出臺的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》、2011年《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》、2015年中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化科技體制改革的方案》等政策文本均參見http：∥www.most.gov.cn“科技政策”專欄。

②《2015年全國科技經(jīng)費統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)、內(nèi)容及解讀，請參見http：∥www.stats.gov.cn“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”專欄。

③《2016年項目申請指南》以及科研項目的類別、資助重點、申報方式等相關(guān)內(nèi)容，請參見http：∥www.nsfc.gov.cn。

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