2020年后中國減貧的新戰(zhàn)略

摘 要： 減緩貧困是各國推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)永恒課題。在2020年中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧目標(biāo)后，將面臨如何建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長效機(jī)制和新形勢下如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理兩大戰(zhàn)略任務(wù)。為此，要立足第二個(gè)百年目標(biāo)，著手研究制定2020年后中國減貧的新戰(zhàn)略，把農(nóng)村減貧與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合起來，建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧和農(nóng)民增收長效機(jī)制，并實(shí)行農(nóng)村減貧與城市減貧并重，全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理。

關(guān)鍵詞： 減緩貧困;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)民增收;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號：F323.8????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）09-0036-07

減緩貧困是各國推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)永恒課題。隨著國家現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，貧困的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升，并逐步由絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨?、由收入貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S貧困、由農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨??？梢哉f，一個(gè)國家全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，也是不斷地減緩和消除貧困的過程。努力減緩貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，將伴隨著整個(gè)國家現(xiàn)代化的全過程，也是世界各國共同追求的目標(biāo)。因此，在2020年中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧這一階段性目標(biāo)后，中國的減貧任務(wù)并沒有最終完成，而是應(yīng)該站在新的起點(diǎn)上，從實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)出發(fā)，著手研究并制定實(shí)施2020年后中國減貧的新戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、中國減貧的進(jìn)程及長期戰(zhàn)略任務(wù)

中國政府歷來高度重視農(nóng)村減貧問題。改革開放以來，中國政府投入了大量的人力、物力和財(cái)力，幫助農(nóng)村貧困地區(qū)加快發(fā)展和貧困人口脫貧致富，全國農(nóng)村減貧工作取得了巨大成效。按照2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)（每人每年2300元，2010年不變價(jià)），中國農(nóng)村貧困人口從1978年的77039萬人下降到2017年的3046萬人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到3.1%（見圖1）。這期間，中國農(nóng)村貧困人口減少了7.4億人，平均每年減少1897萬人;貧困發(fā)生率下降了94.4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年下降2.42個(gè)百分點(diǎn)。這種長達(dá)40年的大規(guī)模持續(xù)減貧，在世界上是絕無僅有的。

總體上看，改革開放以來中國農(nóng)村的大規(guī)模持續(xù)減貧主要得益于三方面的成效：一是中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，這種發(fā)展減貧對減緩農(nóng)村貧困是至關(guān)重要的;二是中國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的持續(xù)快速遷移，這種大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化在農(nóng)村減貧中起到了重要作用;三是中國政府高度重視，積極探索中國特色的農(nóng)村減貧之路，各項(xiàng)扶貧政策的減貧效果日益凸顯。40年來，中國農(nóng)村減貧的成效得到了世界的公認(rèn)，為世界減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。據(jù)估算，按2011年購買力平價(jià)（PPP）每天1.9美元標(biāo)準(zhǔn)，在1981—2012年世界減少的11.01億貧困人口中，中國的貢獻(xiàn)率達(dá)到71.82%（李培林、魏后凱，2016）。

但是，應(yīng)該看到，目前中國各地區(qū)農(nóng)村減貧的進(jìn)程很不平衡。在農(nóng)村減貧的過程中，東部地區(qū)減貧的速度最快，西部地區(qū)減貧的規(guī)模最大。從2010年到2017年，中國農(nóng)村貧困人口下降了81.6%，其中東部地區(qū)下降了88.4%，而中西部地區(qū)僅下降80%左右（見表1）。這期間，全國農(nóng)村貧困人口減少了13521萬人，其中，西部地區(qū)對全國減貧的貢獻(xiàn)為50.3%，中部地區(qū)為32.8%，而東部地區(qū)僅有16.9%。東部地區(qū)由于減貧速度較快，其農(nóng)村貧困人口占全國的比重近年來逐步下降，而中西部地區(qū)所占的比重不斷提升。到2017年，中國農(nóng)村貧困人口的90%以上都集中在中西部地區(qū)。在全國農(nóng)村貧困人口總量中，西部地區(qū)占53.6%，貧困發(fā)生率為5.6%;中部地區(qū)占36.5%，貧困發(fā)生率為3.4%;而東部地區(qū)僅占9.9%，貧困發(fā)生率為0.8%。從省級行政區(qū)看，2017年貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川6省、區(qū)農(nóng)村貧困人口規(guī)模超過200萬人;貴州、云南、西藏、甘肅、新疆5省份貧困發(fā)生率超過7%，山西、河南、湖南、廣西、海南、四川、陜西、青海、寧夏9省、區(qū)貧困發(fā)生率在3%至7%之間，而北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東7省、市貧困發(fā)生率已經(jīng)下降到0.5%以下（魏后凱、黃秉信，2018）。

黨的十九大報(bào)告明確指出，要確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，當(dāng)前農(nóng)村減貧將面臨兩個(gè)十分艱巨的任務(wù)：一個(gè)是貧困縣全部摘帽。目前，全國共有592個(gè)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，有680個(gè)集中連片特困地區(qū)縣，扣除交叉后總縣數(shù)達(dá)832個(gè)。截至2017年11月初，全國已有28個(gè)貧困縣摘帽，還有804個(gè)貧困縣需要在2020年前陸續(xù)摘帽。在短短三年多時(shí)間里，要確保這么多的貧困縣真正全部摘帽，實(shí)現(xiàn)脫貧致富奔小康，將是一項(xiàng)十分繁重而艱巨的任務(wù);另一個(gè)是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。根據(jù)安排，中央將重點(diǎn)支持“三區(qū)三州”（西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）的脫貧攻堅(jiān)，其他深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)主要依靠各級地方政府。截至2017年年底，“三區(qū)三州”共有建檔立卡貧困人口308萬人，約占全國農(nóng)村貧困人口總量的10.1%，貧困發(fā)生率約為14.6%，相當(dāng)于全國平均水平的4.7倍;同時(shí)，全國還有110個(gè)縣的貧困發(fā)生率超過18%，有16000多個(gè)村的貧困發(fā)生率超過20%。2016年，在全國14個(gè)集中連片特困地區(qū)中，還有西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州、呂梁山區(qū)、六盤山區(qū)、烏蒙山區(qū)和滇西邊境山區(qū)7個(gè)片區(qū)的貧困發(fā)生率高于12%（李培林等，2017）。這些地區(qū)貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，自然環(huán)境條件差，脫貧攻堅(jiān)難度大。

即使在2020年確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧之后，也只是按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)解決了農(nóng)村絕對貧困問題，中國的減貧進(jìn)程并沒有最終完成，而是應(yīng)該站在一個(gè)新的起點(diǎn)上重新開始。從國際經(jīng)驗(yàn)看，減緩貧困是伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)永恒課題。即使我們消除了特定標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困，但相對貧困將是永遠(yuǎn)存在的。我們通常所說的“消滅貧困”，只是就特定標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困而言，嚴(yán)格地講，這種表述并不十分準(zhǔn)確，也容易引起歧義。在2020年之后，中國將開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。在新時(shí)期，中國的減貧將面臨兩大戰(zhàn)略任務(wù)：一是如何建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長效機(jī)制，從而打破現(xiàn)行農(nóng)民增收高度依賴外出打工的工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入的局面，使脫貧的農(nóng)民家庭能夠長期穩(wěn)定致富，確保不返貧;二是如何把城市與農(nóng)村看成一個(gè)有機(jī)的整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)、治理制度和政策體系，這是確保全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要前提條件。這兩個(gè)方面將是2020年后中國實(shí)行減貧新戰(zhàn)略的核心任務(wù)。

二、農(nóng)村減貧中的農(nóng)民持續(xù)增收問題

農(nóng)村減貧的關(guān)鍵在于農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。自2009年以來，中國農(nóng)村居民收入呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，其增速已連續(xù)8年高于城鎮(zhèn)居民。2014—2017年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長7.5%，比城鎮(zhèn)居民高1.1個(gè)百分點(diǎn)。其中，2017年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入比上年增長7.3%，增速比城鎮(zhèn)居民高0.8個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民收入的持續(xù)快速增長，說明中央實(shí)施的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮了作用。但是，應(yīng)該看到，這些年來農(nóng)民收入的快速增長主要不是來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村，而是依靠農(nóng)民外出打工的工資性收入和政府轉(zhuǎn)移凈收入的快速增長。無論是按人均純收入還是按人均可支配收入計(jì)算，農(nóng)民人均工資性收入和轉(zhuǎn)移性（凈）收入增長速度較快，而人均家庭經(jīng)營純（凈）收入增長速度較慢。比如，2014—2017年，農(nóng)民人均工資性收入年均名義增長10.8%，農(nóng)民人均轉(zhuǎn)移凈收入年均名義增長12.1%，分別比農(nóng)民人均可支配收入平均增速高1.6和2.9個(gè)百分點(diǎn);而農(nóng)民人均經(jīng)營凈收入年均名義增長僅有6.3%，比農(nóng)民人均可支配收入平均增速低2.9個(gè)百分點(diǎn)。

由于這種增長速度的懸殊差異，在農(nóng)民人均可支配收入構(gòu)成中，工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入占比不斷提升，而經(jīng)營凈收入占比不斷下降。從2013年到2017年，工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入的占比分別提高了2.2和1.9個(gè)百分點(diǎn)，而經(jīng)營凈收入占比下降了4.3個(gè)百分點(diǎn)，其中，第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入占比下降了4.9個(gè)百分點(diǎn)。從農(nóng)民增收來源看，2014—2017年，農(nóng)民人均可支配收入增長有46.1%來源于工資性收入，有23.9%來源于轉(zhuǎn)移凈收入，二者合計(jì)占70%。在工資性收入中，有相當(dāng)一部分是農(nóng)民離開農(nóng)村到城市，尤其是到珠江三角洲、長江三角洲、京津冀等地區(qū)打工所獲得的農(nóng)業(yè)農(nóng)村之外的工資性收入。相反，這期間經(jīng)營凈收入對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)僅有27.3%，財(cái)產(chǎn)凈收入的貢獻(xiàn)率只有2.7%。特別是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率很低，2017年只有7.9%。很明顯，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村持續(xù)減貧和農(nóng)民脫貧致富，農(nóng)民增收不能過度依賴外出打工的工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入，因?yàn)檫@種外源性的農(nóng)民增收模式缺乏可持續(xù)性。如果農(nóng)民增收過度依賴外出打工的工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入，說明城鎮(zhèn)化尚不徹底、不完全，農(nóng)村缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)崗位。這樣的減貧和增收模式雖然可以短期內(nèi)促進(jìn)農(nóng)民增收，但很容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村凋敝和產(chǎn)業(yè)衰敗，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，它將是不可持續(xù)的。

在脫貧攻堅(jiān)過程中，由于國家扶貧資金的大量投入和采取“超常規(guī)”的辦法，貧困地區(qū)農(nóng)民增收效果顯著。從2013年到2017年，中央財(cái)政每年投入的專項(xiàng)扶貧資金從394億元增加到861億元，累計(jì)達(dá)到2822億元，平均每年增長22.7%。這期間，中央還安排地方政府債務(wù)1200億元用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，安排地方政府債務(wù)994億元和專項(xiàng)建設(shè)資金500億元用于易地扶貧搬遷。2018年，中央財(cái)政又安排補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1061億元，比上年增加200億元，增長23.2%。在全社會(huì)的通力支持下，貧困地區(qū)農(nóng)民收入獲得了快速增長，與其他地區(qū)之間的差距不斷縮小。2013—2017年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均名義增長12.4%，扣除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長10.4%，分別比全國農(nóng)村居民平均增速高2.6和2.5個(gè)百分點(diǎn)。隨著居民收入的快速增長，貧困地區(qū)與其他地區(qū)之間的農(nóng)民收入差距明顯縮小。2013年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入僅相當(dāng)于全國平均水平的64%，2017年該比重已經(jīng)提高到70%（見表2），這是一個(gè)了不起的成就。

然而，也應(yīng)該看到，隨著扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口規(guī)模日益減少，在這種情況下，大量資源尤其是扶貧資金向貧困人口高度集中，使貧困線之上的低收入邊緣人口受到“忽視”和“擠壓”，導(dǎo)致低收入戶農(nóng)民收入增長緩慢，甚至出現(xiàn)下降趨勢，由此加劇了農(nóng)村居民收入差距的擴(kuò)大趨勢。如果按收入五等份分組，2014—2017年，處于最底層20%的農(nóng)村居民低收入戶人均可支配收入年均名義增長率僅有3.5%，而中等偏下戶年均名義增長率為8.8%，中等收入戶為9.2%，中等偏上戶為9.4%，高收入戶為10.1%，均遠(yuǎn)高于低收入戶年均增速（見表3）。這期間，全國農(nóng)村居民人均可支配收入年均名義增長9.2%，低收入戶比全國平均增速低5.7個(gè)百分點(diǎn)。更為重要的是，近年來農(nóng)村居民低收入戶收入增長大起大落，其增速很不穩(wěn)定。2014年，農(nóng)村居民低收入戶人均可支配收入比上年下降3.8%，2015年增速回升到11.5%，2016年又下降2.6%，2017年又回升到9.8%。很明顯，2015年和2017年農(nóng)村居民低收入戶收入的快速增長，是與上年的收入下降緊密聯(lián)系在一起的。

需要指出的是，近年來，由于低收入戶收入增長緩慢，導(dǎo)致農(nóng)村居民高收入戶與低收入戶之間的收入差距迅速擴(kuò)大，二者人均可支配收入之比2013年為7.41倍，2015年為8.43倍，2017年又?jǐn)U大到9.48倍。高收入戶與低收入戶之間人均可支配收入的絕對差距，則由2013年的18446元擴(kuò)大到2017年的27997元，4年內(nèi)擴(kuò)大了51.8%。按收入五等份分組計(jì)算的農(nóng)村居民人均可支配收入變異系數(shù)，由2013年的0.703提高到2017年的0.744。從表3中可以看出，除2015年外，其他年份農(nóng)村居民收入差距均在不斷擴(kuò)大。農(nóng)村居民收入差距擴(kuò)大，不利于社會(huì)穩(wěn)定，也影響了廣大農(nóng)民共享改革和發(fā)展成果。

三、建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長效機(jī)制

中國城鄉(xiāng)收入差距較大，發(fā)展不平衡、不充分的矛盾集中體現(xiàn)在農(nóng)村，減緩農(nóng)村貧困是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十九大明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。脫貧攻堅(jiān)是到2020年必須實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略任務(wù)，而鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略。當(dāng)前，要長短結(jié)合，將脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來，建立鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一方面，要將脫貧攻堅(jiān)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心任務(wù)之一，突出抓好貧困縣摘帽和深度貧困地區(qū)脫貧，確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。另一方面，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融入脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之中，依靠全面激活要素、主體和市場，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道，建立農(nóng)民持續(xù)增收和脫貧致富的長效機(jī)制。對于那些尚未脫貧的地區(qū)，鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)就是脫貧攻堅(jiān);而對于那些已經(jīng)脫貧的地區(qū)，要立足更高的標(biāo)準(zhǔn)，把著重點(diǎn)放在農(nóng)村低收入戶的增收致富上。事實(shí)上，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程也是減緩農(nóng)村貧困的過程。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，需要把農(nóng)村減貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接起來，建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧和農(nóng)民增收長效機(jī)制。

無論是農(nóng)村減貧還是鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民持續(xù)增收是關(guān)鍵。從某種程度上講，要建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長效機(jī)制，核心就是建立可持續(xù)的農(nóng)民增收長效機(jī)制。如果農(nóng)民增收主要依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村之外，即主要依靠農(nóng)民外出打工的工資性收入和政府轉(zhuǎn)移凈收入，這種外源性的農(nóng)民增收模式雖然可以短期見效，但因缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和內(nèi)生動(dòng)力而難以持久、不可持續(xù)。一個(gè)可持續(xù)的農(nóng)民增收長效機(jī)制，應(yīng)該建立在擁有堅(jiān)實(shí)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支撐之上，而不是主要依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村之外的城市產(chǎn)業(yè)支撐。在當(dāng)前決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，政府采取“超常規(guī)”的辦法對貧困戶“扶上馬、送一程”是十分必要的，關(guān)鍵是要依靠“超常規(guī)”辦法盡快形成農(nóng)民增收長效機(jī)制，全面激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，防止產(chǎn)生“扶貧依賴癥”（秦風(fēng)明，2015）。為此，需要全面激活農(nóng)村資源，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，使農(nóng)民增收主要來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，并擁有堅(jiān)實(shí)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支撐，這種內(nèi)源性的農(nóng)民增收模式才更加持久、更可持續(xù)。

如何建立這樣一個(gè)長效機(jī)制？首先，要全面激活資源，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道。目前，中國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入很少，其對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)很低，城鄉(xiāng)差距很大。2017年，全國農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)凈收入只有303元，在人均可支配收入中僅占2.3%，對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率僅有2.9%，城鄉(xiāng)居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入之比高達(dá)11.9倍。農(nóng)村擁有大量資源，如農(nóng)民承包地、宅基地、荒山荒坡等，要全面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村資源尤其是閑置資源，盡快打通“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的資產(chǎn)化、資本化、財(cái)富化，不斷拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長渠道。其次，要建立各具特色、有競爭力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民增收和脫貧致富提供堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，生活富裕是落腳點(diǎn)，而生活富裕核心就是農(nóng)民增收，農(nóng)民增收要有產(chǎn)業(yè)支撐。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，目前各地存在著“一窩蜂”的跟風(fēng)傾向。例如，現(xiàn)在全國各地都在搞鄉(xiāng)村旅游，如果每一個(gè)村莊都搞的話，很容易造成低水平重復(fù)建設(shè)。中國農(nóng)村地域遼闊，村莊類型多樣，各地一定要從本地實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，建立各具特色、有競爭力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。當(dāng)前，應(yīng)著重從兩個(gè)方面展開：

一是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，發(fā)展現(xiàn)代高效綠色農(nóng)業(yè)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程也就是不斷轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的過程。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，核心就是要改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，以綠色安全、優(yōu)質(zhì)高效為目標(biāo)導(dǎo)向，逐步建立起以規(guī)?；⒓s化、綠色化、工業(yè)化和社會(huì)化為特征的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式（魏后凱等，2018）。尤其是，要用工業(yè)化的思路推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，用工業(yè)化的理念推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷將小農(nóng)生產(chǎn)引入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。有的學(xué)者把小農(nóng)生產(chǎn)理解為自給自足的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，認(rèn)為小農(nóng)生產(chǎn)已經(jīng)過時(shí)了，應(yīng)該予以消滅，它與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不可能結(jié)合。顯然，這是一種誤解。這里所講的小農(nóng)生產(chǎn)，實(shí)際上是指“一家一戶”的小規(guī)模分散經(jīng)營。作為一種普遍而長命的生產(chǎn)方式，小農(nóng)生產(chǎn)并沒有過時(shí)，它將會(huì)長期存在（何順果，2000;姚洋，2017）。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也并不是要消滅小農(nóng)（秦暉，2005）。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)（World Bank， 2007），2015年中國96%的農(nóng)戶經(jīng)營耕地規(guī)模都在2公頃以下，都屬于小規(guī)模經(jīng)營。從這個(gè)意義上講，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系是十分必要的，也是可行的。當(dāng)然，應(yīng)該看到，如何采取多方面的積極有效措施，把小規(guī)模經(jīng)營或者小農(nóng)生產(chǎn)引入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系中來，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，將是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)。

二是全方位推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合。農(nóng)民要持續(xù)增收，不能單純依靠狹義的農(nóng)業(yè)，而應(yīng)該充分挖掘和拓展農(nóng)業(yè)的多維功能，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的縱向延伸和橫向融合。以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠的有效途徑。在產(chǎn)業(yè)融合的路徑選擇上，要重點(diǎn)沿著三個(gè)方向展開：（1）充分挖掘和拓展農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、生活功能、休閑功能、景觀功能、示范功能、文化傳承功能等，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的多維延伸;（2）按照前后兩端延伸的思路打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程、全方位的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的縱向融合和一體化;（3）促進(jìn)農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)尤其是文化旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的橫向融合和一體化。這種產(chǎn)業(yè)融合是多領(lǐng)域、多層次的，既可以在一個(gè)縣的范圍內(nèi)推進(jìn)，也可以在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊、家庭農(nóng)場的范圍內(nèi)推進(jìn)。

四、實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的新戰(zhàn)略

在2020年確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧之后，中國的減貧進(jìn)程將進(jìn)入一個(gè)新階段。在這一新的階段，需要根據(jù)國家綜合實(shí)力和發(fā)展階段的變化制定新的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)國家減貧戰(zhàn)略的全面轉(zhuǎn)型。這種減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型將主要集中在三個(gè)方面：一是更加注重相對貧困，向高貧困線看齊，實(shí)現(xiàn)由絕對貧困治理向相對貧困治理的轉(zhuǎn)變;二是在減緩收入貧困的基礎(chǔ)上，更加重視多維貧困，實(shí)現(xiàn)由收入貧困治理向多維貧困治理的轉(zhuǎn)變;三是全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，切實(shí)把農(nóng)村貧困治理與城市貧困治理有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)行農(nóng)村減貧與城市減貧并重，最終實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村貧困治理向城市貧困治理的轉(zhuǎn)變。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城鄉(xiāng)收入差距變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間大體呈現(xiàn)出“倒U型”的關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將不斷由農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移，在這種情況下，伴隨著城鄉(xiāng)差距縮小和一體化加速，貧困人口分布將由初期的主要集中在農(nóng)村地區(qū)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕性诔鞘械貐^(qū)。國家減貧戰(zhàn)略也需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，從初期的農(nóng)村減貧為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹衅诘某青l(xiāng)減貧并重，再到后期的城市減貧為主（見圖2）。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期過程來看，我們大體可以把國家減貧戰(zhàn)略分為三個(gè)階段：第Ⅰ階段為農(nóng)村減貧主導(dǎo)階段。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村貧困成為主要的貧困問題，而城市貧困問題并不突出，因而需要采取農(nóng)村主導(dǎo)型減貧戰(zhàn)略。第Ⅱ階段為城鄉(xiāng)減貧并重階段。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提高，城鄉(xiāng)差距趨于穩(wěn)定并逐步向不斷縮小的方向轉(zhuǎn)變，城市貧困與農(nóng)村貧困并重成為這一階段的重要特征，因而需要采取城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略。第Ⅲ階段為城市減貧主導(dǎo)階段。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提高，城鄉(xiāng)差距明顯縮小，這時(shí)農(nóng)村貧困已明顯減緩，城市貧困開始凸顯，并成為國家貧困的主要問題，因而需要采取城市主導(dǎo)型減貧戰(zhàn)略。

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，許多發(fā)展中國家都同時(shí)面臨著農(nóng)村貧困與城市貧困問題。例如，2000年，印度國內(nèi)貧困率為28.6%，其中，農(nóng)村貧困率為30.2%，城市貧困率為24.7%。在這種情況下，需要兼顧農(nóng)村減貧與城市減貧，實(shí)行城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略。然而，在歐美一些發(fā)達(dá)國家，城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)很小，甚至有的農(nóng)村居民收入超過了城市居民，農(nóng)村基本上不存在貧困尤其是絕對貧困問題，貧困人口主要集中在城市地區(qū)，因而在減緩貧困的過程中，通常采取城市主導(dǎo)型減貧戰(zhàn)略。這正是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家減貧戰(zhàn)略的差異所在。

改革開放以來，由于城鄉(xiāng)差距較大，貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，中國一直把農(nóng)村減貧工作作為國家減貧的戰(zhàn)略重點(diǎn)，實(shí)行農(nóng)村主導(dǎo)型減貧戰(zhàn)略。實(shí)踐證明，40年來，中國實(shí)施的農(nóng)村主導(dǎo)型減貧戰(zhàn)略取得了巨大成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在城市減貧方面，雖然各地建立了以城市低保為核心的城市社會(huì)救濟(jì)制度，但至今仍缺乏一個(gè)明確的國家城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏一個(gè)統(tǒng)一的國家城市減貧政策。國家的扶貧政策主要是農(nóng)村扶貧政策，而沒有把城市貧困問題納入進(jìn)來。在2020年以前，農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)仍將是中國減貧戰(zhàn)略的首要任務(wù)。但是，在2020年之后，隨著現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全面摘帽，中國將進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的新階段。在新階段，我們不僅要繼續(xù)關(guān)注農(nóng)村貧困問題，而且要高度重視城市貧困問題，要把城鄉(xiāng)貧困治理統(tǒng)籌起來考慮，實(shí)行城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，實(shí)行城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略，首先要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)。目前中國農(nóng)村貧困線為2300元（2010年不變價(jià)），2015年現(xiàn)價(jià)為2855元。按2011年P(guān)PP（Purchasing Power Parity，購買力平價(jià)）（1美元=3.696人民幣）計(jì)算，相當(dāng)于每天2.11美元;按中國農(nóng)村PPP（1美元=3.04人民幣）計(jì)算，則相當(dāng)于每天2.57美元。這一貧困線高于世界銀行2015年根據(jù)PPP和物價(jià)調(diào)整的每天1.9美元低貧困線（生存貧困線）標(biāo)準(zhǔn)，但低于每天3.1美元的高貧困線標(biāo)準(zhǔn)。在2020年之后，中國的減貧應(yīng)向高貧困線看齊，盡快制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)并非意味著城市跟農(nóng)村的貧困線是一樣的，而是要根據(jù)城鄉(xiāng)價(jià)格指數(shù)、消費(fèi)水平和生活習(xí)慣等差異進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧組織機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、體制機(jī)制和政策體系。

其次，要吸取一些發(fā)展中國家的教訓(xùn)，防止農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移。在一些發(fā)展中國家，如印度和某些拉美國家，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口無序涌向城市，由于缺乏就業(yè)崗位、合適的住房和基礎(chǔ)設(shè)施，這些外來移民在城市邊緣地區(qū)自發(fā)集聚，形成城市貧民窟，導(dǎo)致貧困問題逐步由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)2014年年底我們對北京、深圳等城市的調(diào)查，外來務(wù)工人員綜合貧困發(fā)生率約為20%左右。據(jù)此推算，2014年中國城市外來務(wù)工貧困人口大約有5500萬人（魏后凱、蘇紅建等，2017）。如果再加上城市戶籍貧困人口即城市低保人口約1700萬人，外來務(wù)工貧困人口將占城市貧困人口總量的3/4左右，貧困問題從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的趨勢明顯。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，必須加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，防止農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移。

?注釋

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The New Strategy for China′s Poverty Alleviation after 2020

Wei Houkai

Abstract： Poverty alleviation is an eternal issue in the process of promoting modernization in all countries. After China achieves the goal of poverty alleviation under the current standards by 2020， it will face two strategic tasks： how to establish a sustainable long-term mechanism for poverty alleviation in rural areas and how to coordinate urban and rural poverty control under the new situation. Therefore， based on the second Centenary Goal， we should study and formulate a new strategy for poverty reduction in China after 2020， organically combine rural poverty reduction with rural revitalization， establish a long-term mechanism for sustainable rural poverty reduction and farmer income increase， lay equal stress on rural poverty reduction and urban poverty reduction， and comprehensively coordinate the governance of urban and rural poverty.

Key words： poverty alleviation; rural vitalization; increasing farmers′ income; urban-rural co-ordination