生態(tài)文明視野下的荒地治理法律制度完善

黃錫生 楊睿

摘 要： 荒地兼具經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，但由于歷史上土地開發(fā)的慣性，荒地作為一種土地類型長期被忽視。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，荒地被過度開發(fā)、無序利用，荒地資源不斷減少，荒地生態(tài)環(huán)境受到破壞?；牡刂卫硪殉蔀樾聲r代生態(tài)文明建設的一個重要課題。我國荒地治理法律制度存在的問題主要有：荒地用益物權制度沒有形成體系，土地用途管制制度對荒地不夠關注，荒地生態(tài)價值評估制度缺失?？梢詮耐晟苹牡赜靡嫖餀嘀贫?、健全荒地用途管制制度、增設荒地生態(tài)價值評估制度以及落實荒地生態(tài)保護補償制度四個方面完善我國荒地治理法律制度，實現(xiàn)荒地生態(tài)利益和經(jīng)濟利益的平衡，推進荒地治理規(guī)范化、生態(tài)化。

關鍵詞： 荒地;用益物權;用途管制;生態(tài)評估;生態(tài)補償

中圖分類號：D922.6????? 文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）09-0047-07

我國土地廣闊，人均可用土地面積卻遠低于世界人均水平。據(jù)統(tǒng)計，荒地面積占我國國土面積的1/7。 ?① 目前，我國可利用土地資源嚴重不足，能被充分利用的荒地可謂“雪中之炭”。當可利用土地資源缺乏時，開發(fā)利用荒地就成為不二之選?；牡剡€承擔著重要的生態(tài)保持、環(huán)境改良等生態(tài)服務功能。因此，加強對荒地治理的研究，協(xié)調(diào)荒地開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，是一個非常重要的課題。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度?！?015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，對包括荒地在內(nèi)的自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記。從國家層面來看，荒地逐漸受到重視。總體而言，我國荒地治理仍處于初級階段，荒地治理法律制度供給嚴重不足。本文通過對我國荒地治理現(xiàn)狀的梳理，揭示我國荒地治理法律制度存在的缺陷，提出以生態(tài)文明理念為指引，構建適應新時代發(fā)展要求的系統(tǒng)的荒地治理法律制度。

一、我國荒地治理的現(xiàn)狀

1.荒地的概念界定

我國《憲法》第9條是確立自然資源所有權的憲法依據(jù)，其中第1款列舉的自然資源類型中包括荒地。依據(jù)《憲法》，我國《物權法》《農(nóng)村土地承包法》《水土保持法》等法律對荒地的權屬、利用等問題進行了規(guī)定。但從法治角度看，荒地的概念尚不明晰，現(xiàn)行法律規(guī)范中存在很多與荒地相似的概念，造成相關判斷的混亂。

我國現(xiàn)行法律對荒地的界定大體上分為兩類：第一類，意思相同但表述不同。如：《農(nóng)村土地承包法》第3條、第44條、第46條等條款中的荒山、荒溝、荒丘、荒灘， 《公路法》第28條、第41條的荒山、荒地，一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件中的“四荒”“五荒”。第二類，意思相近但表述不同。一些法律規(guī)范中的荒地與未利用土地存在概念的外延不清且易混淆的情況。如：2001年8月，原國土資源部印發(fā)的《土地分類》中的未利用地（一級類土地）包括荒草地、沙地、鹽堿地等，這些三級類土地與荒地難以明確區(qū)分。筆者認為：第一類界定中的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等概念用語不夠規(guī)范，均是對地表形態(tài)的列舉性描述，這些地表形態(tài)實際上都是荒地。第二類界定中的荒地和未利用地是意思相近卻不相同的兩個概念：“相近”是指二者有相互交叉的情況，同一塊土地根據(jù)不同的土地分類標準，存在既是荒地又是未利用地的情況;“不同”是指這兩個概念用語產(chǎn)生于兩種完全不同的土地分類方式。有關未利用地的土地分類（建設用地、農(nóng)用地、未利用地）是土地用途管制制度下的土地分類方式，源自我國《土地管理法》第4條第1款。該法是一部關于土地資源的行政管理法，其中的土地分類方式以人類使用土地的用途、方式、經(jīng)營特點等為依據(jù)，將土地資源視為具有經(jīng)濟價值的物，對土地資源的自然生態(tài)屬性缺乏考慮。我國《憲法》第9條以自然屬性為基礎對自然資源進行了列舉式分類，確定了荒地的生態(tài)價值?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》將荒地明確規(guī)定為需要進行確權登記的自然生態(tài)空間之一，更加明確了荒地的生態(tài)價值。 ?② 因此，本文認為，廣義的荒地是指受自然條件、經(jīng)濟條件等多方面因素制約而未得到開發(fā)利用的、處于荒蕪狀態(tài)的土地。狹義的荒地是指具有經(jīng)濟價值的，可被人類開發(fā)利用的荒蕪的土地。

2.荒地開發(fā)的歷史慣性

人類活動所需要的土地數(shù)量與人類活動的強度呈正相關關系。人類活動強度的增加意味著人類社會的發(fā)展，人類社會的發(fā)展引發(fā)人類用地當量面積（特別是建設用地當量面積）的增加。人類用地當量面積的增加是通過改造自然實現(xiàn)的。由于自然界能夠提供的土地資源總量是有限的，所以人類通過改變現(xiàn)有土地的用途來增加或減少某種用途的土地數(shù)量，以滿足用地需求。 ?③

早在中國封建社會時期，人們解決用地數(shù)量不足問題的方法之一就是大力開發(fā)荒地，通過開荒、屯田、圍墾等途徑緩解緊張的人地關系。開發(fā)后的荒地多用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于當時生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，開發(fā)利用荒地的行為所引發(fā)的環(huán)境問題并不突出。中華人民共和國成立后，荒地的規(guī)模化開發(fā)和利用逐漸加速。改革開放以后，荒地開發(fā)利用的強度快速加大，大量荒地被開發(fā)利用。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，無論是城市還是農(nóng)村都需要大量使用土地。20世紀90年代開始，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的人地矛盾日趨嚴重。在土地總量有限的情況下，各類用地此消彼長，主要表現(xiàn)為建設用地數(shù)量增加而農(nóng)業(yè)用地數(shù)量減少。根據(jù)2017年4月原國土資源部公布的《2016年中國國土資源公報》，2015年全國新增建設用地51.97萬公頃，因建設占用、災毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整等原因而凈減少耕地33.65萬公頃。在土地資源高度緊缺的背景下，對荒地的利用勢在必行。但是，荒地的盲目開發(fā)和無序利用會帶來嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。例如，1958年四川省開荒種糧引發(fā)了水土流失、河水泛濫、土地退化等生態(tài)環(huán)境問題，1981年四川省遭受百年不遇的特大洪水災害，僅有少數(shù)森林覆蓋地區(qū)具備抗洪能力。 ?④ 對荒地進行盲目的大規(guī)模開發(fā)，對擴充土地資源而言無異于“殺雞取卵”。

從歷史發(fā)展來看，荒地不僅被作為耕地的補充，還被用以補充其他用途的土地特別是建設用地。在很多地方，當其他用途的土地數(shù)量減少時，荒地就會被大量開發(fā)。這已經(jīng)成為一種慣性。

3.荒地價值判斷的片面性

開發(fā)利用荒地可以在一定程度上平衡人類用地的供需關系。在土地供需關系中，自然界是供給方，可以為人類提供大量土地資源;人類是需求方，通過改造自然狀態(tài)下的土地以滿足各類用地需求。在人類社會發(fā)展過程中，土地供需平衡是相對的、暫時的，土地供需關系不平衡是絕對的。為了滿足用地需求，人類需要對土地資源進行價值判斷。

荒地的價值判斷是指人類對荒地的客觀屬性與用地需求之間的關系進行判斷，以確定荒地開發(fā)利用的價值?；牡氐膬r值判斷是主客觀相結合的過程，衡量價值判斷正確與否的標準是看這一判斷是否符合客觀規(guī)律?；牡氐膬r值判斷需要考量兩個要素，即荒地的客觀屬性和人類的主觀需要。從客觀屬性來看，荒地具有經(jīng)濟價值，同時具有生態(tài)價值。在對荒地的價值進行判斷時，必須對這兩方面價值都加以考慮。在現(xiàn)實生活中，人類開發(fā)利用荒地時主要以經(jīng)濟價值作為唯一因素進行價值判斷，認為荒地是低價值的土地資源。這種判斷是片面的，在一定程度上影響了人類對荒地的用途選擇。從主觀需要來看，人類應確定對土地資源的需求目標，進而確定開發(fā)與保護荒地的必要性。在開發(fā)利用荒地時，人們必須充分認識荒地價值的雙重屬性，在此基礎上確定對荒地的需求。人類社會與荒地之間除了土地供需關系，還存在生態(tài)供需關系。人們需要對荒地的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值進行平衡，以確定對荒地開發(fā)利用的強度和方式。土地供需關系體現(xiàn)荒地的經(jīng)濟價值，即荒地能夠補充土地數(shù)量;生態(tài)供需關系則體現(xiàn)荒地的生態(tài)價值，即荒地能夠提供生態(tài)服務?；牡赜卸喾N生態(tài)功能，如防風固沙、土壤保育、固碳釋氧、涵養(yǎng)水源、保育生物多樣性等，其巨大的生態(tài)價值無法簡單地用金錢衡量。荒地能夠為人類提供土地數(shù)量和生態(tài)質(zhì)量兩方面支持，兩者相互關聯(lián)、相互影響，需要人們根據(jù)需求目標加以取舍。

過去，對荒地重經(jīng)濟價值而輕生態(tài)價值的觀念導致對荒地的過度開發(fā)利用。現(xiàn)有涉及荒地的法律規(guī)范側重于荒地的經(jīng)濟價值而忽視其生態(tài)價值，在一定程度上加劇了荒地的無序開發(fā)、過度利用。因此，必須通過立法來規(guī)范荒地開發(fā)利用與荒地保護之間的關系，促使人們重視荒地的生態(tài)價值屬性，實現(xiàn)荒地的客觀屬性和人類的主觀需要之間的平衡。

二、荒地治理法律制度存在的缺陷

1.荒地用益物權制度缺失

我國《物權法》以《憲法》第9條為依據(jù)確立了荒地的權屬規(guī)則，《物權法》第48條對自然資源的所有權作了具體表述，即荒地屬國家所有，但法律規(guī)定屬集體所有的除外?！段餀喾ā穼⒒牡刈鳛樯a(chǎn)資料，對其經(jīng)濟價值予以確認和保護，明確了自然資源作為物的權利屬性，規(guī)范了其經(jīng)濟利益分配。在我國物權法律體系中，荒地主要是一種能產(chǎn)生經(jīng)濟利益的物，其生態(tài)價值未能得到有效的體現(xiàn)。

在我國現(xiàn)行法律中，荒地用益物權制度還未成型，相關立法嚴重缺失、難成體系。從應然角度看，權利人取得荒地用益物權的同時應當承擔保護荒地生態(tài)功能的義務，這是荒地生態(tài)價值在用益物權方面的要求。但實際情況是，我國《土地管理法》《水土保持法》《農(nóng)村土地承包法》等多部與荒地有關的法律都具有濃厚的行政管理色彩，多以荒地資源管理為目標，內(nèi)容主要針對荒地的流轉(zhuǎn)、承包、管理等進行規(guī)范，而幾乎不涉及荒地資源的保護、荒地利用中的環(huán)境保護、荒地生態(tài)服務功能的保護等問題。就國家所有的荒地而言，《公路法》《森林法》等多部法律規(guī)范了國家所有的荒地的使用和流轉(zhuǎn)，但沒有涉及相關環(huán)境問題。就集體所有的荒地而言，一些單行法規(guī)定農(nóng)村集體所有的荒地的用益物權人應當承擔荒地環(huán)境保護的責任，遵守“誰開發(fā)，誰保護”的基本原則。例如：《水土保持法》第34條規(guī)定荒山、荒丘等土地承包合同中應當包括預防和治理水土流失的內(nèi)容，《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定承包荒山、荒溝等土地者應當防止水土流失、保護生態(tài)環(huán)境。但這些規(guī)定非常抽象，不具有可操作性。

通過梳理有關荒地用益物權的法律條文，可以發(fā)現(xiàn)荒地用益物權制度存在三方面問題。第一，荒地用益物權制度存在權利與義務不對等的情況，許多地方規(guī)定了對荒地開發(fā)利用的權利，卻沒有規(guī)定權利人保護荒地的生態(tài)功能的義務。第二，對荒地的生態(tài)保護義務不明確，即使有的法律規(guī)定荒地的用益物權人應當預防和治理水土流失、保護生態(tài)環(huán)境、進行水土保持，但相關表述較為抽象、可操作性不強。第三，一些法條規(guī)定了關于荒地保護的法律義務，但沒有明確違反法律義務的后果。

2.荒地用途管制制度缺失

我國土地用途管制立法存在兩方面缺陷：一是缺乏對土地生態(tài)環(huán)境的關注與保護，二是缺乏專門的荒地用途管制制度。我國2004年《土地管理法》將土地用途管制作為土地管理的一項重要制度。這一制度在《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部法律中都有體現(xiàn)，內(nèi)容涉及土地利用總體規(guī)劃的編制等。但是，我國土地用途管制制度的基本目的是促進土地的合理利用，如《土地管理法》將土地類型分為建設用地、農(nóng)用地和未開發(fā)利用地，該法第4章專門對屬于農(nóng)用地的耕地的保護作了明確規(guī)定。 ?⑤ 以往的土地用途管制制度設計都圍繞“合理利用”“耕地”等關鍵詞而展開，具有很強的目的指向性，這確實解決了我國建設用地擴張性增長與農(nóng)業(yè)用地日益不足之間的矛盾。隨著社會的發(fā)展，土地利用領域出現(xiàn)了新的矛盾，主要是農(nóng)村人口流失帶來耕地拋荒、土地污染、土地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞等問題。面對這些新矛盾，我國土地用途管制制度需要進一步完善。

土地用途管制是荒地用途管制的上位制度，但現(xiàn)行土地用途管制制度中與荒地有關的內(nèi)容極少。我國《土地管理法》中僅第36條、第40條涉及荒地，內(nèi)容包括：非農(nóng)業(yè)建設可以利用荒地的，不得占用耕地;單位或個人使用未確定使用權的國有荒地從事種植業(yè)林業(yè)等生產(chǎn)的，需經(jīng)縣級以上人民政府依法批準。這些規(guī)定主要還是從土地管理的角度規(guī)范荒地使用的。為了突出耕地保護的目的，《土地管理法》第31條規(guī)定了占用耕地補償制度，在非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的情況下，按照“占多少，墾多少”的原則，用荒地補足耕地數(shù)量。這樣，荒地就成了其他土地資源的替代物?？梢?，我國荒地的規(guī)劃和使用未受到專門的法律保護，現(xiàn)行土地用途管制制度反而有可能造成荒地被盲目開發(fā)和利用。現(xiàn)實中，一些地區(qū)因荒地開發(fā)質(zhì)量不高而危及周邊生態(tài)環(huán)境，造成了難以修復的后果。

3.荒地生態(tài)價值評估制度缺失

對荒地價值進行準確的定量分析是對荒地進行開發(fā)利用的基本依據(jù)，沒有合理的荒地價值評估體系就無法有效地開發(fā)利用荒地資源。我國資產(chǎn)評估行業(yè)分類中包含土地評估，但對荒地價值的評估并無特殊規(guī)定，包括荒地在內(nèi)的土地資源均按照《資產(chǎn)評估法》進行經(jīng)濟價值評估。實踐中對荒地價值的評估僅涉及其經(jīng)濟價值，不包括其生態(tài)價值。但荒地的主要價值體現(xiàn)在生態(tài)價值上，荒地生態(tài)價值評估體系缺失導致荒地的生態(tài)價值被忽視，受益主體無法針對荒地的生態(tài)價值支付相應的對價。 ?⑥ 不應將荒地的價值片面地理解為經(jīng)濟價值。僅以經(jīng)濟價值為準繩去評估荒地，就無法客觀反映荒地的應有價值。在我國，對自然資源的生態(tài)價值進行評估其實是有先例的，2015年1月原國家林業(yè)局發(fā)布的《森林資源資產(chǎn)評估技術規(guī)范》就涉及對森林資源生態(tài)價值的評估。截至目前，我國生態(tài)價值評估實踐已經(jīng)在森林生態(tài)、流域補償、災害、濕地生態(tài)、景觀、城市生態(tài)等多個領域開展，但尚未觸及荒地領域。因此，必須建立荒地生態(tài)價值評估制度，使其對荒地保護發(fā)揮基礎性規(guī)范作用。

三、完善荒地治理法律制度的若干建議

荒地治理是一個提升荒地生態(tài)服務功能的漫長過程。目前，我國荒地治理多以政策和規(guī)范性文件為依據(jù)，而政策調(diào)整往往具有短期性，無法保障荒地的可持續(xù)利用。遵循依法治國的理念，新時代荒地治理需要增強荒地保護制度的穩(wěn)定性和權威性。國家不僅要完善相關立法，協(xié)調(diào)不同利益主體之間的矛盾和沖突，還要出臺激勵性政策，調(diào)動社會各方積極參與荒地治理。要拋棄“以資源利用為中心”的思想，正視荒地的自然生態(tài)屬性，以生態(tài)文明理念為指導，建立一套經(jīng)濟價值和生態(tài)價值并重的荒地治理法律制度。2018年3月，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《〈中華人民共和國憲法〉修正案》，生態(tài)文明被正式寫入《憲法》。在這一新的時代背景下，荒地治理應扭轉(zhuǎn)以往土地資源開發(fā)利用過程中只重經(jīng)濟利益的局面，實現(xiàn)荒地的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值并重、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展雙贏。 ?⑦

1.完善荒地用益物權制度

土地被人類視作財產(chǎn)有著悠久的歷史。土地是重要的生產(chǎn)要素，具有經(jīng)濟價值，因而在傳統(tǒng)物權法上與普通的物并無區(qū)別。傳統(tǒng)物權制度專注于物的經(jīng)濟價值的歸屬和利用，反映了人類對自然資源價值判斷的片面性。從19世紀開始，物權法逐漸從以所有權為中心向以使用權為中心轉(zhuǎn)變，但主要解決的仍是以土地為代表的自然資源的開發(fā)利用問題。 ?⑧ 隨著現(xiàn)代環(huán)境法的興起，自然資源的生態(tài)功能受到重視，自然資源的開發(fā)利用受到限制，自然資源開發(fā)利用過程中的環(huán)境保護要求得以強化。

我國有多部法律涉及荒地的用益物權，如《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《水土保持法》等法律對荒地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)方式作了規(guī)定，但相關規(guī)范的碎片化導致荒地用益物權制度不夠完整。我國有多部法律將“誰開發(fā)，誰保護”作為荒地用益物權制度的基本原則：“開發(fā)”體現(xiàn)了荒地的經(jīng)濟價值，是權利人依法享有的權利;“保護”體現(xiàn)了荒地的生態(tài)價值，是權利人應當承擔的義務。但相關法律規(guī)定中有關“開發(fā)”的內(nèi)容較多而“保護”的內(nèi)容不足，這是荒地物權制度的一大缺陷。

從物權法的角度看，荒地用益物權是權利人對國家或集體所有的荒地依法享有的占有、使用、收益的權利。由于荒地具有雙重價值屬性，所以荒地的用益物權人應承擔相應的生態(tài)保護義務。荒地的生態(tài)保護義務不同于傳統(tǒng)物權制度中的義務，這種義務與權利人享受的荒地生態(tài)利益相對應，填補了傳統(tǒng)物權制度下權利人的權利與義務不對等的缺陷。我國涉及荒地開發(fā)利用的法律規(guī)范也規(guī)定荒地開發(fā)利用中應重視環(huán)境保護和荒地的可持續(xù)利用，但相關內(nèi)容大多是一些原則性要求、抽象化激勵，不具有可操作性，難以得到有效落實。

為加強對荒地的保護，我國應通過立法明確荒地保護的具體內(nèi)容、要求和程度，而不能僅提出預防和治理水土流失等原則性要求。更為重要的是，荒地的生態(tài)保護不能僅限于水土保持和預防水土流失。從概念上看，水土保持是針對水土流失現(xiàn)象的預防和治理措施，旨在防范自然因素和人為活動造成的水土流失。水土保持只是保護荒地生態(tài)功能的眾多措施中的一種，而非全部。荒地用益物權制度中的生態(tài)保護義務遠遠超出水土保持的范疇，應該包括土壤的生態(tài)服務功能保護、環(huán)境的凈化、生物多樣性的保護等內(nèi)容。

2.完善荒地用途管制制度

土地用途管制制度是荒地用途管制制度的基礎。根據(jù)我國《土地管理法》的有關規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，土地按照用途的不同分為建設用地、農(nóng)用地和未利用地。從實際情況來看，人類需要的土地類型并不限于這三種。隨著社會的發(fā)展，土地用途的種類將更加多樣化，相關立法應該適應現(xiàn)實需求。從生態(tài)環(huán)境保護的角度看，這種劃分忽略了土地的自然屬性，導致人類的土地利用活動與其生存的生態(tài)環(huán)境相割裂。為加強荒地保護，我國應在《土地管理法》中適當增加并調(diào)整關于土地類型和土地保護的規(guī)定。土地資源總體規(guī)劃應統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護和土地資源利用之間的關系，將生態(tài)空間用地納入用地分類?；谀壳拔覈恋丨h(huán)境保護面臨的問題，土地用途管制制度應在規(guī)定合理規(guī)劃使用土地的基礎上，增加土地環(huán)境風險與修復制度、土壤污染預防和治理制度、土壤清潔保護制度等與土地生態(tài)環(huán)境保護相關的內(nèi)容。 ?⑨ 將土地用途管制與土地生態(tài)環(huán)境保護相結合，在合理規(guī)劃和利用土地的同時預防環(huán)境風險、強化生態(tài)環(huán)境保護，這樣才能實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

荒地用途管制制度是對自然空間內(nèi)的荒地按照其自然屬性、使用目的和環(huán)境功能進行的用途監(jiān)管。該制度在設計思路上應把握兩點：其一，荒地可以為我國各類用地提供數(shù)量上的補充，也是我國保持各類用地數(shù)量的最后一道防線，因而要合理利用、防止浪費。其二，我國生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，要防止荒地治理過程中產(chǎn)生新的環(huán)境問題。荒地是我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，承載著重要的生態(tài)服務功能。由于荒地本身的經(jīng)濟價值較低，所以荒地用途的確定、管理、監(jiān)督等方面立法應當格外嚴格。荒地用途管制制度要以實現(xiàn)荒地的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值為目標，強化荒地利用從使用前規(guī)劃到使用后監(jiān)督的全過程管制。

我國荒地用途管制制度在內(nèi)容上具體包括荒地利用規(guī)劃制度和荒地自然空間用途管制制度。荒地在我國國土面積中的比重較大，承擔著十分重要的生態(tài)保護功能，因而要建立專門的荒地利用規(guī)劃制度?；牡乩靡?guī)劃制度屬于土地用途管制制度的一部分。該制度將荒地作為尚未開發(fā)的特殊類型的土地，以促進社會發(fā)展和優(yōu)化生存空間為中心，協(xié)調(diào)人類社會與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和沖突，主要內(nèi)容包括荒地保護計劃、荒地利用計劃、荒地用途變更管理、荒地用途監(jiān)管等?；牡厣鷳B(tài)空間用途管制制度屬于自然生態(tài)空間用途管制制度的一部分。2017年3月，原國土資源部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》將自然生態(tài)空間界定為具有自然屬性，以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間，將荒地納入了自然生態(tài)空間的范圍。自然生態(tài)空間用途管制制度將生態(tài)環(huán)境和自然資源看作一個整體，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律和自然資源的天然屬性，以生態(tài)文明理念為指導，對我國自然空間進行統(tǒng)籌規(guī)劃。目前，自然生態(tài)空間用途管制還處于在特定生態(tài)區(qū)域內(nèi)試點的階段。在制度設計上，荒地自然空間用途管制包括荒地自然空間規(guī)劃和荒地用途轉(zhuǎn)用許可。荒地自然空間規(guī)劃制度將荒地資源與荒地生態(tài)環(huán)境視為動態(tài)、統(tǒng)一的整體，目的是保護和實現(xiàn)荒地的生態(tài)價值與生態(tài)功能?；牡赜猛巨D(zhuǎn)用許可制度旨在防止荒地被轉(zhuǎn)為建設用地或被用于其他不利于生態(tài)環(huán)境保護的領域，強調(diào)荒地開發(fā)和使用中應保證其生態(tài)功能不減損。

3.完善荒地生態(tài)價值評估制度

我國實行自然資源有償使用制度，荒地的開發(fā)使用者要根據(jù)荒地的價值支付相應的對價。 ?⑩ 傳統(tǒng)的資產(chǎn)評估能夠?qū)牡氐慕?jīng)濟價值進行貨幣化評估，卻無法對荒地的生態(tài)價值進行貨幣化評估。根據(jù)資產(chǎn)評估結果所支付的荒地對價是不全面的，其中只包含荒地價值的一部分，即經(jīng)濟價值?；诨牡氐淖匀粚傩?，只參考資產(chǎn)價值進行荒地價值評估是不科學、不合理的。自然資源的生態(tài)價值評估要以生態(tài)資本理論、公共物品理論、自然資源的產(chǎn)權理論等理論為基礎，將資源資產(chǎn)與一般資產(chǎn)進行比較。生態(tài)價值評估的目的是將環(huán)境的生態(tài)價值納入市場價值體系中。當前的科學技術已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)服務功能的測量和計算，這意味著荒地的生態(tài)價值是可以被量化的。因此，在荒地治理中應引入生態(tài)價值評估制度，以彌補傳統(tǒng)資產(chǎn)評估制度的不足。

建立荒地生態(tài)價值評估制度是我國資產(chǎn)評估制度在自然資源領域的延伸?；牡氐纳鷳B(tài)價值評估與傳統(tǒng)資產(chǎn)評估的區(qū)別主要在于評估對象的特殊性，包括荒地作為自然資源的特殊性、荒地價值的多樣性等，另外還有評估技術的專業(yè)性。我國《資產(chǎn)評估法》對資產(chǎn)評估作了比較具體的規(guī)定。荒地生態(tài)價值評估制度不能脫離現(xiàn)行資產(chǎn)評估制度，而是以現(xiàn)行資產(chǎn)評估制度為基礎。同時，荒地生態(tài)價值評估要兼顧荒地生態(tài)補償和荒地流轉(zhuǎn)的需要，因為荒地生態(tài)補償制度是否公平合理、荒地流轉(zhuǎn)效率的高低會受到生態(tài)價值評估效率和評估合理性的影響。荒地治理相關制度的實施以荒地生態(tài)價值評估所提供的貨幣化的生態(tài)價值為基礎，這意味著荒地生態(tài)價值評估制度是整個荒地治理制度體系得以運行的關鍵，因此，荒地生態(tài)價值評估制度的設計應兼顧其他制度的需要。將荒地的生態(tài)服務功能予以價值化，不僅有助于實現(xiàn)荒地治理方案的科學化，還為荒地生態(tài)保護補償標準的量化提供依據(jù)。

荒地生態(tài)價值評估制度的構建要從生態(tài)價值評估的法律化入手。建議對我國《資產(chǎn)評估法》進行補充性修改，設置獨立的章節(jié)專門規(guī)定生態(tài)價值評估制度。尤其要作兩方面修改：第一，將生態(tài)價值評估納入該法第2條所列資產(chǎn)評估種類;第二，將自然資源的生態(tài)價值評估認定為該法第3條規(guī)定的法定評估。有關生態(tài)價值評估的法律規(guī)范應當對生態(tài)價值評估的主體、客體、評估方法等作出規(guī)定：評估主體是具有生態(tài)價值評估資質(zhì)的專業(yè)機構或個人;評估客體是自然資源所在生態(tài)系統(tǒng)提供的各種生態(tài)功能的價值;在評估方法上，不僅要對荒地的生態(tài)價值進行評估，還要對荒地所處生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務能力和服務水平進行評估，通過對生態(tài)功能進行科學、系統(tǒng)的分類，形成生態(tài)功能價值評估指標?；牡厣鷳B(tài)價值的具體評估方法有多種，如市場價值評估法、替代市場技術評估法、條件價值法、集體評價法等。由于生態(tài)價值的多樣性和人們對荒地需求的多樣性，荒地生態(tài)價值的評估方法要視具體情形而定，沒有一種能夠普遍適用的評估方法。實踐中要結合公平、效率等方面要求，選擇最佳評估方法。

4.完善荒地生態(tài)保護補償制度

在荒地治理中，對荒地生態(tài)價值的保護需要大量資金和技術，這在一定程度上提高了荒地開發(fā)的成本。一般而言，政府會通過財政金融政策，鼓勵多方主體參與荒地治理，以實現(xiàn)加速荒地治理的短期目標。但由于政策往往具有穩(wěn)定性不足的弊端，所以僅依靠政策推進荒地治理并非長久之計，還需要生態(tài)補償制度這樣的長效機制。我國2014年《環(huán)境保護法》第31條對生態(tài)保護補償作了原則性規(guī)定，即“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”。生態(tài)保護補償有別于生態(tài)損害賠償（又稱抑損型生態(tài)補償），屬于增益型生態(tài)補償，其目的是對增加生態(tài)效益的行為進行補償，以提高行為人的積極性。 ?（11） 由此可見，建立荒地生態(tài)保護補償制度是保證荒地治理常態(tài)化的關鍵。在我國，生態(tài)保護補償實踐是從單項資源的生態(tài)保護補償展開的，最早的試點經(jīng)驗產(chǎn)生于流域生態(tài)補償領域，從目前的情況來看，森林、土地、礦產(chǎn)資源等領域開展生態(tài)補償也迫在眉睫。建立荒地生態(tài)保護補償制度，可以為我國出臺生態(tài)補償條例等立法工作提供實踐經(jīng)驗，使制定出來的法律內(nèi)容充實。

荒地生態(tài)保護補償是指，對荒地及其生態(tài)系統(tǒng)保護作出貢獻、因保護荒地及其生態(tài)系統(tǒng)而犧牲發(fā)展機會等實施正外部性行為的個人和組織，應當獲得補償。荒地的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值會給人類帶來兩種不同的利益，即經(jīng)濟利益和生態(tài)利益。荒地的經(jīng)濟利益又稱資源利益，是人類在開發(fā)利用荒地的過程中獲得的物質(zhì)性影響和效果，表現(xiàn)為滿足人類物質(zhì)需要的利益。 ?（12） 荒地的生態(tài)利益是指自然生態(tài)系統(tǒng)對人類生產(chǎn)生活的非物質(zhì)性影響和效果，最終表現(xiàn)為滿足人類對生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量需求等非物質(zhì)性利益。荒地生態(tài)保護補償制度要突出強調(diào)生態(tài)價值保護，實現(xiàn)荒地的經(jīng)濟利益和生態(tài)利益的平衡，在荒地開發(fā)與保護的不同主體之間進行利益再分配?；牡厣鷳B(tài)保護補償制度的構建主要圍繞生態(tài)補償?shù)娜齻€基本問題展開，即“誰補償，補償誰，怎么補”。

“誰補償，補償誰”，是對荒地生態(tài)保護補償主體的界定?；牡厣鷳B(tài)保護補償主體分為補償主體和受償主體，前者承擔補償?shù)牧x務，后者享有主張和接受補償?shù)臋嗬；牡厣鷳B(tài)保護補償主體主要包括：荒地所在行政區(qū)域內(nèi)的政府部門、因荒地治理而受益者、減損荒地生態(tài)利益的荒地開發(fā)利用者?；牡厣鷳B(tài)保護補償?shù)氖軆斨黧w主要包括：因保護荒地生態(tài)利益而失去發(fā)展機會、發(fā)展權利的地區(qū)、個人，因保護荒地生態(tài)利益而受損的地區(qū)或個人。需要注意的是，因履行職責而實施的生態(tài)利益增益行為，行為人不應被納入荒地生態(tài)保護補償?shù)姆秶?/p>

“怎么補”指的是荒地生態(tài)保護補償?shù)姆绞?。從我國生態(tài)保護補償?shù)慕?jīng)驗來看，生態(tài)保護補償方式包括縱向生態(tài)補償和橫向生態(tài)補償。以這兩種補償方式為基礎，形成了兩種生態(tài)保護補償模式，即政府主導模式和市場主導模式。在我國，縱向生態(tài)保護補償出現(xiàn)得較早，主要是各級政府自上而下地進行財政轉(zhuǎn)移支付，屬于以政府為主導的補償模式;橫向生態(tài)補償起步較晚，主要集中在流域生態(tài)補償領域。理論上講，橫向生態(tài)補償是以市場為主導的補償模式，但流域生態(tài)補償實踐中簽訂補償協(xié)議的雙方往往是不具有隸屬關系的地方政府，政府的作用仍然是主導性的。因此，從實際情況來看，無論何種生態(tài)補償方式均以政府為主導，橫向生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘜嵺`還沒有真正展開?；牡厣鷳B(tài)保護補償可以為橫向生態(tài)補償?shù)氖袌龌峁┮欢ǖ膶嵺`空間?；牡夭痪哂辛鲃有?，在需要地方政府合作治理的情況下，可以根據(jù)行政區(qū)劃對荒地進行明確劃分。荒地治理更多地出現(xiàn)在土地開發(fā)和利用過程中，補償或受償主體通過政府征收、市場化流轉(zhuǎn)等方式獲得荒地的使用權。在這些情況下，荒地生態(tài)保護補償涉及更為多元化的主體，市場參與度較高，可以較好地實現(xiàn)補償?shù)氖袌龌?。當然，開展橫向的荒地生態(tài)保護補償市場化實踐，并不意味著要否認目前政府主導的生態(tài)補償模式?；牡氐纳鷳B(tài)利益歸根結底是一項公共利益，政府作為全民的代表仍然要在生態(tài)補償中發(fā)揮重要的引導和服務功能。 ?（13）

?注釋

①參見宮麗彥、程磊磊、盧琦：《荒地的概念、分類及其生態(tài)功能解析》，《自然資源學報》2015年第12期。

②2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，推進確權登記法治化。

③參見徐勇、孫曉一、湯青：《陸地表層人類活動強度：概念、方法及應用》，《地理學報》2015年第7期。

④參見[加]杰克·帕特里克·海斯：《有關荒地的法律基礎與管理依據(jù)——中國西北部地區(qū)環(huán)境與習慣法討論》，張韜譯，《山東大學學報》（哲學社會科學版）2006年第4期。

⑤我國《土地管理法》第4條第2款規(guī)定：“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”

⑥參見黃錫生、何雪梅：《生態(tài)價值評估制度探究——兼論資產(chǎn)評估法的完善》，《重慶大學學報》（社會科學版）2014年第1期。

⑦參見史玉成：《生態(tài)利益衡平：原理、進路與展開》，《政法論壇》2014第2期。

⑧參見林剛：《物權理論：從所有向利用的轉(zhuǎn)變》，《現(xiàn)代法學》1994年第2期。

⑨參見王樹義：《“土壤法”應當解決什么問題》，《中華環(huán)境》2016年第7期。

⑩參見蔡守秋：《自然資源有償使用和自然資源市場的法律調(diào)整》，《法學雜志》2004年第6期。

（11）參見史玉成：《生態(tài)補償制度建設與立法供給——以生態(tài)利益保護與衡平為視角》，《法學評論》2013年第6期。

（12）參見史玉成：《生態(tài)補償?shù)姆ɡ砘A與概念辨析》，《甘肅政法學院學報》2016年第4期。

（13）參見曹明德、黃東東：《論土地資源生態(tài)補償》，《法制與社會發(fā)展》2007年第3期。

Improvement of Legal System for Wasteland Management in the View of ??Ecological Civilization

Huang Xisheng?? Yang Rui

Abstract： Waste land has both economic and ecological value， but because of the inertia of land development in history， it has been neglected as a land type for a long time. With the advancement of industrialization and urbanization， wasteland has been over exploited and disorderly utilized. The resources of wasteland have been reduced continuously， and the ecological environment of wasteland has been destroyed.Wasteland management has become an important topic in the construction of ecological civilization in the new era. The main problems in the legal system of wasteland governance include： disorganized usufructuary rights， lack of focus on the use regulation system and lack of ecological value assessment system. We can improve the legal system of wasteland management in China from four aspects： improving the usufructuary rights of wasteland， perfecting the use regulation system， adding the ecological value assessment system and implementing the compensation system of ecological protection of wasteland， so as to realize the balance between ecological and economic rights， and promote the standardization and ecologication of wasteland governance.

Key words： wasteland; usufructuary rights; use regulation; ecological assessment; ecological compensation