城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制目標(biāo)的反思及其修正

吳愛(ài)輝

〔摘要〕我國(guó)現(xiàn)行法和相關(guān)政策規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的意圖是通過(guò)嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)使用、限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、禁止集體建設(shè)用地用于商品房住宅建設(shè)等以防止耕地?cái)?shù)量減少、避免宅基地使用權(quán)保障功能異化、影響國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)壟斷供應(yīng)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，地方實(shí)踐證明該目標(biāo)與客觀現(xiàn)實(shí)并不完全吻合，與法律所追求的公平、正義的價(jià)值理念也有所背離。在堅(jiān)持土地用途管制的前提下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)及住房的自由流通，承認(rèn)集體建設(shè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房的合法性不僅是滿(mǎn)足社會(huì)實(shí)踐需要的務(wù)實(shí)選擇，也是終局性化解“小產(chǎn)權(quán)房”法律規(guī)制困境的立法抉擇。

〔關(guān)鍵詞〕小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；用益物權(quán)；集體建設(shè)用地；宅基地

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕DF521〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）06-0088-05

①參見(jiàn)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第5條規(guī)定，集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)；《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（試行）第23條規(guī)定，集體建設(shè)用地不得用于商品房住宅開(kāi)發(fā)。

一、前言

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題在理論和實(shí)踐部門(mén)所引起的爭(zhēng)議至今未有定論，相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其法律地位的規(guī)定并不明確，中央與地方相關(guān)政策的模糊甚至相互矛盾使其發(fā)展方向也不明朗。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以及2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)的前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。2015年1月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》也提出了要建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等。上述具有指導(dǎo)意義的改革目標(biāo)似乎給“小產(chǎn)權(quán)房”的未來(lái)指明了方向，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否從事商品房的開(kāi)發(fā)建設(shè)仍大有疑問(wèn)，至少前期地方試驗(yàn)性改革中未見(jiàn)有試點(diǎn)運(yùn)行，反而被明文禁止。①宅基地流轉(zhuǎn)主體范圍局限于“進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民”和“集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”也足以說(shuō)明宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)能仍不完整。因此，在現(xiàn)有的法律和政策框架下解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題仍然困難重重。

學(xué)術(shù)界對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”并無(wú)一個(gè)明確和統(tǒng)一的定義，基于討論目的與研究范圍的需要將研究對(duì)象限定為某一類(lèi)型的“小產(chǎn)權(quán)房”能避免外延不周延的缺陷，基于此，本文所討論的小產(chǎn)權(quán)房是指在集體土地上所建用于居住的房屋，包括農(nóng)民在宅基地上所建房屋以及集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合他人在集體土地上所建對(duì)外銷(xiāo)售的房屋。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生、發(fā)展應(yīng)是多種因素交織的結(jié)果，既有經(jīng)濟(jì)利益上的驅(qū)動(dòng)、法律和政策的模糊不清、也有地方政府的管理缺位等原因。正因其產(chǎn)生的原因多樣，轉(zhuǎn)正、作為社會(huì)保障用房、沒(méi)收、拆除等處理措施的并存是目前解決“小產(chǎn)權(quán)房”的實(shí)踐特色，對(duì)不同類(lèi)型的“小產(chǎn)權(quán)房”在不同地方采取不同的處理措施在許多情況下不失為一種務(wù)實(shí)的選擇，也暗含了當(dāng)?shù)卣畬?duì)某類(lèi)“小產(chǎn)權(quán)房”具有一定合理性的承認(rèn)，但法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性卻不可避免地受到嚴(yán)重破壞。現(xiàn)有的研究雖然看到了導(dǎo)致其產(chǎn)生的各種原因，也提出了具有參考價(jià)值的處理措施，但從立法目標(biāo)上進(jìn)行梳理和反思的卻不多。值得思考的是：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全面推開(kāi)的背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期、政治與法律觀念發(fā)生變化的時(shí)代，“小產(chǎn)權(quán)房”的法律規(guī)制原因是否與客觀現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)？規(guī)制目標(biāo)是否應(yīng)做相應(yīng)的修正？

二、“小產(chǎn)權(quán)房”法律、政策規(guī)制目標(biāo)的反思

我國(guó)憲法、物權(quán)法雖然對(duì)集體土地的歸屬、行使有所規(guī)定，但未有對(duì)集體土地（包括宅基地）的處分有所規(guī)范。土地管理法也沒(méi)有限制農(nóng)民住房的處分權(quán)，直接限制“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)和流轉(zhuǎn)的是國(guó)務(wù)院的一系列政策性文件和部門(mén)規(guī)章。參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》，建設(shè)部《房屋登記辦法》等。司法實(shí)踐中與此相呼應(yīng)的有最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2008〕36號(hào)）。按此意見(jiàn)，各級(jí)人民法院對(duì)違反法律、行政法規(guī)以及相關(guān)國(guó)家政策的宅基地轉(zhuǎn)讓行為，變相導(dǎo)致農(nóng)民喪失宅基地使用權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)無(wú)效。解讀現(xiàn)行法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門(mén)在近十年先后出臺(tái)的調(diào)控“小產(chǎn)權(quán)房”政策，規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的目標(biāo)與原因的脈絡(luò)清晰可見(jiàn)。

（一）嚴(yán)厲禁止農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)

我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，把堅(jiān)守18億畝耕地紅線(xiàn)作為不可逾越的底線(xiàn)。管理部門(mén)擔(dān)憂(yōu)“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)會(huì)使我國(guó)土地用途管制的目標(biāo)落空，突破土地紅線(xiàn)危及糧食安全。值得反思的是“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)建設(shè)是否是農(nóng)用地減少的直接或根本原因。若在農(nóng)用地上開(kāi)發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”毫無(wú)疑問(wèn)地直接導(dǎo)致了農(nóng)用地?cái)?shù)量的減少，若城鄉(xiāng)規(guī)劃已將這些農(nóng)用地規(guī)劃為建設(shè)用地的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)與農(nóng)用地減少之間的因果關(guān)系便中斷了。同理，在鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃或村莊規(guī)劃已經(jīng)確定的前提下，在集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)房屋不會(huì)影響到農(nóng)用地的數(shù)量，與糧食安全的考慮沒(méi)有了直接關(guān)聯(lián)。實(shí)踐表明，農(nóng)用地?cái)?shù)量急劇減少的主要原因是地方政府為滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的大量建設(shè)用地，通過(guò)征收方式將集體農(nóng)用地變性為國(guó)有建設(shè)用地所致。因此，相關(guān)的管理部門(mén)應(yīng)通過(guò)合理規(guī)劃以達(dá)到集約節(jié)約用地目的，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地才是根本上防止農(nóng)用地流失的關(guān)鍵所在。此外，由于建設(shè)用地與農(nóng)用地之間的土地資產(chǎn)價(jià)值懸殊巨大，地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織都有農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用的天然積極性，為防止在農(nóng)用地上修建小產(chǎn)權(quán)房以致影響耕地?cái)?shù)量最終危及我國(guó)糧食安全，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)行土地用途管制制度。

（二）抑制宅基地使用權(quán)及農(nóng)村住宅的財(cái)產(chǎn)屬性

我國(guó)物權(quán)法在體系上雖然確認(rèn)了宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，但并未明確規(guī)定其取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)鶕?jù)物權(quán)法第153條的規(guī)定仍然是適用土地管理法等法律和國(guó)家規(guī)定，即仍然限制宅基地使用權(quán)及農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立的前提下，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國(guó)范圍看，放開(kāi)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。參見(jiàn)王兆國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法（草案）的說(shuō)明〉》。學(xué)界也有這種擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為放開(kāi)農(nóng)村住房市場(chǎng)有可能導(dǎo)致部分農(nóng)民流離失所，影響社會(huì)安定?！?〕或有可能出現(xiàn)農(nóng)村宅基地向城市居民或資本集中。〔2〕

大量“流民”出現(xiàn)便意味著政府最擔(dān)憂(yōu)的社會(huì)秩序有被破壞的可能，因此，從立法上不惜以犧牲農(nóng)村房屋的資產(chǎn)屬性，即通過(guò)限制農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住房所具有安身立命的社會(huì)保障功能就可見(jiàn)一斑。但這種擔(dān)憂(yōu)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的可能性有多大，從筆者對(duì)331名農(nóng)民的調(diào)查得知①，有288名（87%）的被調(diào)查者選擇了不愿意出賣(mài)現(xiàn)有住房，而在問(wèn)及不愿意出賣(mài)的原因時(shí)，有253名（88%）選擇了“賣(mài)了就無(wú)房可住”這一選項(xiàng)。選擇“不愿意離開(kāi)家鄉(xiāng)”者只占了8%，其他幾個(gè)選項(xiàng)所在比例在1%左右。愿意出賣(mài)或價(jià)錢(qián)高就愿意出賣(mài)的兩選項(xiàng)合計(jì)只有13%。這表明，在房屋資源稀缺的情況下，被調(diào)查住戶(hù)出賣(mài)的意愿受到了強(qiáng)烈的抑制，這也符合一般理性人對(duì)利益的判斷，畢竟排序第一的是人類(lèi)基本的生存需要。這種結(jié)論在隨后對(duì)于愿意出賣(mài)房屋的被調(diào)查者的選擇答案中得到了印證，在22位愿意出賣(mài)自己現(xiàn)有住房的被調(diào)查者中有14位選擇了“有其他住房”這一選項(xiàng)，所占比例達(dá)64%，此數(shù)據(jù)進(jìn)一步說(shuō)明只有在滿(mǎn)足居住這一基本生活需求之后，人們才會(huì)考慮出賣(mài)多余的房屋。此外，有7名被調(diào)查住戶(hù)，選擇的是“換其他房子要用錢(qián)”而賣(mài)掉現(xiàn)有住房，仍然是在追求最基本的居住需求而選擇出賣(mài)現(xiàn)有住房，相當(dāng)于換房而已，并不是因其他原因而出賣(mài)現(xiàn)有住房。有4位被調(diào)查者選擇了“做生意要用錢(qián)”這一選項(xiàng)，有2人選擇了“到外地工作和生活要用錢(qián)”，只有1人選擇了“家里有困難或急事要用錢(qián)”這一選項(xiàng)，所占的比例僅為03%。②

①筆者根據(jù)成都市經(jīng)濟(jì)輻射區(qū)域遠(yuǎn)近以及各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異選擇了雙流、郫縣、邛崍、都江堰等市縣的9個(gè)村莊、6處“小產(chǎn)權(quán)房”集中區(qū)域，共取得了529份有效數(shù)據(jù)，其中 331份數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)的是331戶(hù)農(nóng)戶(hù)，其住房是建在宅基地上。198份數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)的是198名小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者，他們購(gòu)買(mǎi)的是集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地所建，并對(duì)社會(huì)公開(kāi)或非公開(kāi)向不特定人銷(xiāo)售的住房。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，198套小產(chǎn)權(quán)房的土地性質(zhì)復(fù)雜，既有宅基地、集體建設(shè)用地也有農(nóng)用地。本文將這類(lèi)在集體土地上所建并對(duì)外銷(xiāo)售的住房統(tǒng)稱(chēng)為銷(xiāo)售型小產(chǎn)權(quán)房。文中未注明出處的數(shù)據(jù)均來(lái)源于筆者的調(diào)研結(jié)果。

②該處的調(diào)研選項(xiàng)是多選，因此，合計(jì)的百分比之和超過(guò)100%。

③統(tǒng)籌聯(lián)建是指在滿(mǎn)足政府規(guī)劃的前提下，農(nóng)戶(hù)將節(jié)約出來(lái)的宅基地使用權(quán)退回給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織再將相應(yīng)數(shù)量建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給社會(huì)投資者，用于旅游、商業(yè)、服務(wù)和工業(yè)用途。社會(huì)投資者則須為村民修建人均不低于35㎡的住房。社會(huì)投資者有的是直接在農(nóng)戶(hù)的宅基地上建設(shè)村民安置房和投資用的經(jīng)營(yíng)性房屋，有的則是在集體建設(shè)用地上修建對(duì)外銷(xiāo)售的“小產(chǎn)權(quán)房”。村民出讓的宅基地使用權(quán)到了投資者手中則變?yōu)槭褂媚晗逓?0年的旅游用地。參見(jiàn)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)-成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)踐的調(diào)查研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，140-143頁(yè)。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，極少有農(nóng)村住戶(hù)為做生意、家里有困難或急事、到外地謀生而出賣(mài)自己的住房，以限制農(nóng)村住戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)而保護(hù)其生存權(quán)的擔(dān)憂(yōu)與農(nóng)村住戶(hù)的理性選擇并不一致。此外，經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶(hù)出賣(mài)住房的意愿明顯比經(jīng)濟(jì)條件差的住戶(hù)更為強(qiáng)烈，對(duì)于僅有一套住房的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，是否允許農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓對(duì)其意義并不明顯，而對(duì)于想改善居住水平，有能力新購(gòu)住房或進(jìn)行資金投資等其他商業(yè)用途的農(nóng)民來(lái)說(shuō)則意義重大。現(xiàn)行法及政策嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)民理性欠缺為邏輯起點(diǎn)的〔3〕，實(shí)際上是以犧牲農(nóng)村地區(qū)先富裕起來(lái)的部分農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益為代價(jià)，這種立法價(jià)值選擇的正當(dāng)性和合理性值得推敲。

2008年汶川地震后，成都市通過(guò)統(tǒng)籌聯(lián)建模式幫助農(nóng)戶(hù)重建家園③，該模式的本質(zhì)是允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以換取住房，這種應(yīng)急性措施的結(jié)果是迅速解決了災(zāi)后群眾的居住問(wèn)題。在風(fēng)景優(yōu)美，旅游資源較為豐富的都江堰大觀鎮(zhèn)茶坪村，參與統(tǒng)籌聯(lián)建的農(nóng)戶(hù)大多數(shù)在2009年以后陸續(xù)住上了新房，但社會(huì)投資者的投資回報(bào)卻差強(qiáng)人意，投資者修建的小產(chǎn)權(quán)房少有人問(wèn)津，不少投資者為此叫苦不迭。至今為止，投資者震后修建的經(jīng)營(yíng)性住房大多處于空置狀態(tài)，有的是毛坯房，有的雖已裝修但處于停業(yè)狀態(tài)，有的只賣(mài)出了少部分，與此相映照的卻是旁邊聳立的村民集中居住的樓房或單體多層小洋房，村民在這里已經(jīng)入住多年。在這個(gè)頗具有市場(chǎng)交易性質(zhì)的宅基地流轉(zhuǎn)案例中，宅基地使用權(quán)向資本集中卻成了資本所有者的負(fù)擔(dān)，受益者卻是宅基地使用權(quán)出讓人。放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否導(dǎo)致其向資本集中要受制于多種因素，伴隨其中的風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各利益主體博弈的結(jié)果，過(guò)多父愛(ài)色彩的立法只能遏制宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，放開(kāi)農(nóng)村住房（包括宅基地）流轉(zhuǎn)會(huì)損害農(nóng)民生存權(quán)，損害農(nóng)民利益的觀點(diǎn)在成都市調(diào)研中沒(méi)有得到實(shí)證支持。

（三）禁止在集體土地上建設(shè)對(duì)外銷(xiāo)售的商品房

為防止在集體土地上建設(shè)商品房沖擊在國(guó)有建設(shè)用地上所建的商品房的建設(shè)和發(fā)展，影響政府通過(guò)立法壟斷了建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)以獲取巨大的地租級(jí)差的目標(biāo)落空。雖然這種規(guī)制目標(biāo)并未直接表述在相關(guān)的立法文件中，但此立法意圖在隨后頒布實(shí)施的法律條文中有所體現(xiàn)。相關(guān)條文的規(guī)定體現(xiàn)出這樣一種立法精神：要保障國(guó)家通過(guò)土地征收來(lái)滿(mǎn)足城市發(fā)展對(duì)土地需求及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)對(duì)土地的需求，同時(shí)還要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保證國(guó)家對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷和對(duì)建設(shè)用地級(jí)差地租利益的獨(dú)占。

同是建設(shè)用地，土地用途一致，卻被區(qū)分國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地，并賦予不同的權(quán)利屬性，其立法目的實(shí)質(zhì)是，在集體建設(shè)用地上開(kāi)發(fā)商品房直接威脅到了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位，這才是法律及相關(guān)政策禁止在集體土地上開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的根本原因。雖然中央頂層提出了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”的改革思路，但通過(guò)梳理現(xiàn)行法的有關(guān)規(guī)定，能夠“同權(quán)同價(jià)”的是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而不是非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地和農(nóng)民宅基地?！?〕經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在地方政府的土地改革試驗(yàn)中僅僅被允許用于工業(yè)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并不允許用于商品房住宅建設(shè)。這種通過(guò)土地用途范圍限制，不允許集體建設(shè)用地參與利潤(rùn)豐厚的商品房住宅開(kāi)發(fā)仍屬“同地不同權(quán)”。“同地同權(quán)”是城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求，也是破解我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元機(jī)制的關(guān)鍵所在，但通過(guò)限制集體建設(shè)用地入市的范圍的做法仍延續(xù)了以往的由地方政府獨(dú)享土地發(fā)展收益的立法理念，這種折衷的改革方案對(duì)地方政府業(yè)已形成依賴(lài)的土地財(cái)政模式?jīng)_擊有限。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市供應(yīng)工業(yè)、旅游用地在一定程度上能夠釋放集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，同時(shí)也有利于降低企業(yè)的工商經(jīng)營(yíng)成本并帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，最為重要的是不會(huì)從根本上觸動(dòng)地方政府在土地供應(yīng)一級(jí)市場(chǎng)中的壟斷地位，因此集體經(jīng)營(yíng)性土地同權(quán)改革方案得到地方政府的認(rèn)同。雖然地方實(shí)踐的結(jié)果也證明了集體建設(shè)用地入市的必要性和可行性，實(shí)踐中屢禁不止的“小產(chǎn)權(quán)房”也表明市場(chǎng)選擇的方向，但目前的改革方案表明地方政府難以放棄巨大的既得利益，這種有違市場(chǎng)規(guī)律而且以損害了集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益為代價(jià)的立法理念值得反思。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制目標(biāo)的修正

土地用途管制是世界各國(guó)的通例，它與一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)安全，公共利益關(guān)系重大。在我國(guó)人多地少的國(guó)情下，理論界和實(shí)踐部門(mén)對(duì)糧食的安全性幾乎達(dá)成了共識(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持土地用途管制制度，嚴(yán)厲禁止在農(nóng)用地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制目標(biāo)不能改變，但要增加集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員耕地經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼以補(bǔ)償土地發(fā)展權(quán)或農(nóng)地發(fā)展權(quán)喪失的利益?！?〕在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，對(duì)于在宅基地和集體建設(shè)用地上所建房屋的規(guī)制目標(biāo)則應(yīng)有所修正。

（一）確立優(yōu)先保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的立法理念，應(yīng)允許宅基地使用權(quán)及農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)

法律和政策都是資源分配的一種方式，對(duì)于土地這種稀缺資源的管理和使用關(guān)涉私人利益與公共利益的沖突與平衡。宅基地使用權(quán)及農(nóng)民住房的處分權(quán)能受限實(shí)際上說(shuō)明了我國(guó)的土地政策及相關(guān)法律在公共利益（包括國(guó)家利益）和私人利益相沖突時(shí)優(yōu)先保護(hù)公共利益。這種立法理念源于我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度及如前所述的調(diào)控目標(biāo)，在特定的歷史時(shí)代，以犧牲農(nóng)戶(hù)利益為代價(jià)而優(yōu)先滿(mǎn)足城市發(fā)展的戰(zhàn)略具有一定的合理性，但在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，調(diào)控目標(biāo)所賴(lài)以建立的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件已經(jīng)發(fā)生變化的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”法律規(guī)制目標(biāo)也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整，私人財(cái)產(chǎn)要予以充分保護(hù)的理念日益增強(qiáng)，在具體立法規(guī)定中應(yīng)尊重宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，體現(xiàn)用益物權(quán)的權(quán)能。

現(xiàn)代社會(huì)，所有權(quán)行使受到公法和私法上的限制。“這種約束的產(chǎn)生，即基于對(duì)以國(guó)家形式所組成的社會(huì)公眾需求的考慮，也源于對(duì)其他所有權(quán)人合法利益的尊重?！薄?〕農(nóng)民在宅基地上所建住房的流轉(zhuǎn)既不會(huì)影響其他人的合法利益，也不會(huì)危及糧食安全等公共利益，因此，對(duì)此類(lèi)型“小產(chǎn)權(quán)房”的所有權(quán)進(jìn)行限制欠缺法理依據(jù)。其次，宅基地具有“保障性、身份性、無(wú)償性”〔7〕的特點(diǎn)正是我國(guó)實(shí)施多年的城鄉(xiāng)二元管理、土地城鄉(xiāng)二元的邏輯結(jié)果，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民生存利益的基本保護(hù)。如果考慮宅基地使用權(quán)取得的福利分配而非交易的性質(zhì)、從而提出要嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)〔8〕具有一定的歷史合理性，但在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，宅基地使用權(quán)的保障功能逐漸減弱，財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯。農(nóng)民的生存與生活已經(jīng)逐步擺脫農(nóng)村土地的束縛，農(nóng)村住房及其宅基地使用權(quán)的“資產(chǎn)性”及其收益功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)基本住房權(quán)利的保障功能。如果仍然推行限制流轉(zhuǎn)的法律和政策忽視了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)型的客觀現(xiàn)實(shí)不完全相吻合。最后，考慮到采取激進(jìn)的變革方式在當(dāng)下也有操之過(guò)急之嫌，可以通過(guò)完善現(xiàn)有的制度緩解宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和保障屬性之間的沖突。根據(jù)宅基地使用權(quán)的取得方式是原始取得還是繼受取得而作區(qū)分，賦予不同的法律性質(zhì)既可解決上述難題。通過(guò)宅基地使用權(quán)原始取得的限制即“一戶(hù)一宅”可以確保農(nóng)戶(hù)能夠公平合理地滿(mǎn)足居住基本需求，體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的分配正義和福利性質(zhì)?！?〕通過(guò)繼承、買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與等繼受取得方式而取得的宅基地使用權(quán)則不再具有保障功能，因此不應(yīng)無(wú)期限地使用，可設(shè)立一定的使用期限。當(dāng)期限屆滿(mǎn)時(shí)，使用權(quán)人需要有償續(xù)期，如不續(xù)期則被集體經(jīng)濟(jì)組織收回。在這種制度設(shè)計(jì)之下，宅基地的保障性功能和資產(chǎn)功能夠得到兼顧，在立法中只需規(guī)定因繼受取得的宅基地使用權(quán)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)即可。雖然有學(xué)者提出可以通過(guò)房地分離，采取法定租賃權(quán)的形式解決上述沖突〔10〕，但選擇物權(quán)性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)顯然比債權(quán)性質(zhì)的法定租賃權(quán)對(duì)權(quán)利人利益的保護(hù)更為有利，另外，在立法邏輯和法律體系上也能保持現(xiàn)有制度的完整。

（二）全面實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地“同價(jià)同權(quán)”，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地上的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)和商品房法律屬性相同

自中共十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思路開(kāi)始，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民居住條件，有效利用農(nóng)村土地，使農(nóng)村土地資源的資產(chǎn)屬性體現(xiàn)出來(lái)并通過(guò)市場(chǎng)化途徑讓農(nóng)民分享利益成為各級(jí)政府努力完成的目標(biāo)和任務(wù)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)，采取先行先試的政策在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障、戶(hù)籍管理、農(nóng)村金融等方面推行了一系列的改革措施以消除以往的體制性障礙。其中，土地制度和社會(huì)保障制度的改革是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容。從制度上破解集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在用途上的區(qū)別對(duì)待才是徹底解決“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的治本之策，“同地同權(quán)”的邏輯結(jié)果必然是在集體建設(shè)用地上所建符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”和商品房具有相同的法律地位，當(dāng)務(wù)之急是需要建構(gòu)集體建設(shè)用地出讓制度和土地增值收益分配機(jī)制，在此基礎(chǔ)上才能完整地實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)”。

四、結(jié)語(yǔ)

“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生與我國(guó)現(xiàn)行的政治、法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素密切相關(guān)，城鄉(xiāng)二元的土地制度是其產(chǎn)生的根本原因。有些地方政府為破解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困局所作的探索性改革以及對(duì)諸多“小產(chǎn)權(quán)房”采取的姑息政策也是其屢禁不止的原因之一。消除現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度性障礙，廢除現(xiàn)行土地管理法中相關(guān)的不合理規(guī)定，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整處分權(quán)能，全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)”等是消除在集體建設(shè)用地上所建“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的制度基礎(chǔ)。真正落實(shí)“以人為本”的立法理念和“以民為本”的執(zhí)政理念，將不違反農(nóng)用地用途管制、符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”在一定條件下轉(zhuǎn)化為商品房等是解決現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”的務(wù)實(shí)選擇。立法應(yīng)完善集體建設(shè)用地的出讓程序和條件，協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益分配，使“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣(mài)這類(lèi)游走在法律邊緣的行為得到規(guī)制，以消解法律和社會(huì)管理上的風(fēng)險(xiǎn)。〔參考文獻(xiàn)〕

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）社會(huì)科學(xué)研究2016