土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資的法律困境

[摘要] 本文以新時(shí)期國(guó)家試點(diǎn)的土地經(jīng)營(yíng)管理抵押為背景，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款融資的法律問題進(jìn)行研究。提出應(yīng)從明晰司法解釋及抵押貸款的規(guī)定出發(fā)，依托大數(shù)據(jù)完善法律保障機(jī)制，打破法律實(shí)施中的困境，構(gòu)建出與時(shí)代契合的法律體制，體現(xiàn)依法治國(guó)及公平正義的社會(huì)理念。

[關(guān)鍵詞] 土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 法律困境 法律保障 抵押融資 家庭承包

[中圖分類號(hào)] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）06-0075-04

[作者簡(jiǎn)介] 李炎媛（1983 — ），女，黎族，海南?？谌?，海南政法職業(yè)學(xué)院應(yīng)用法律系講師，研究方向：民商法學(xué)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)蘊(yùn)含巨大的市場(chǎng)價(jià)值，是當(dāng)代農(nóng)民的“資產(chǎn)支柱”。如何打破現(xiàn)行法律困境，充分發(fā)揮農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的作用，解決農(nóng)民通過經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資問題，是亟待解決的重要課題。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

抵押貸款運(yùn)行的法律困境

受我國(guó)國(guó)情及法律不完善的制約，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資層面，仍存在諸多法律實(shí)現(xiàn)的困境。

（一）試點(diǎn)政策的法律化呈現(xiàn)無(wú)規(guī)律波動(dòng)

目前，農(nóng)地承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在山東、寧夏、貴州、四川等多個(gè)省市展開試點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)區(qū)域的政策呈現(xiàn)出無(wú)規(guī)律的大幅變化態(tài)勢(shì)，這給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下運(yùn)行的各方主體帶來了較大威脅，使得以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)對(duì)開展經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資的業(yè)務(wù)望而卻步。某些地方政府為提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，采用政策優(yōu)惠的方式，即開通農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款渠道，允許農(nóng)戶通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來向金融機(jī)構(gòu)獲取貸款資金。這種優(yōu)惠政策易受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化等多方面的影響，政策的運(yùn)行并不穩(wěn)定。金融機(jī)構(gòu)為降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)采用抵押物來實(shí)現(xiàn)貸款，這種運(yùn)行模式一度被視為“被約束的自由”，體現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府違反我國(guó)土地法所持有的質(zhì)疑態(tài)度。在開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)，為降低風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款合同中明確作出了期限的限制；與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心政府會(huì)根據(jù)市場(chǎng)狀況，采用法律手段來消除政策的有效力，導(dǎo)致簽訂的合同付諸東流，因而積極性大打折扣。因此，政策難以法制化是導(dǎo)致市場(chǎng)主體持觀望態(tài)度的關(guān)鍵所在，政策的動(dòng)態(tài)無(wú)規(guī)律波動(dòng)是多方相互制約的根源，是影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的重要因素。

（二）可行的法理與禁止的法律間難以契合

根據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)隸屬于用益物權(quán)。《土地承包法》對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做了詳盡的規(guī)定，對(duì)部分包含抵押在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了法律上的明確，并將其上升至一種法定的權(quán)利?！段餀?quán)法》是我國(guó)的一部基本法律，但是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定過于原則體系化，僅給出宏觀的分析，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)行使中的重要問題缺乏專門的司法解釋；《土地承包法》作為一門專項(xiàng)法律，具有較高的優(yōu)先權(quán)，但該法也僅僅給出了法律期限的規(guī)定，設(shè)定了土地承包的二元處理方案，即可以進(jìn)行抵押貸款的土地僅限于荒地；不可以進(jìn)行抵押的土地包括宅基地、耕地、自留山及自留地等土地。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的二元處理方案引發(fā)了雙重問題。一方面，試點(diǎn)城市的地方政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款，在政策層面上進(jìn)行大力扶持。而根據(jù)我國(guó)法律體系，地方政府的政策不具有法律效應(yīng)，因此基于地方政策文件來推行的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款均存在一個(gè)共性特點(diǎn)，即一旦后續(xù)發(fā)生糾紛或者爭(zhēng)端，政策文件失效，相關(guān)發(fā)文是判定的唯一依據(jù)。也就是說，政策是促使金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)民主體展開合作的催化劑，這個(gè)前提是在誠(chéng)信基礎(chǔ)上展開，如果一旦失去這個(gè)前提，政策無(wú)法被法院所認(rèn)可，裁定最終的依據(jù)是法律條文。另一方面，部分試點(diǎn)城市為規(guī)避現(xiàn)行法律的限制規(guī)定，采用了多種方式。筆者通過仔細(xì)分析各試點(diǎn)城市出臺(tái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的運(yùn)行模式，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)城市均采用了反擔(dān)保、擔(dān)保、聯(lián)名擔(dān)保等方式來保障經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的順利申請(qǐng)，沒有直接發(fā)生承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在無(wú)外力作用下直接進(jìn)行抵押融資的案例，使得試點(diǎn)的作用大打折扣，沒有體現(xiàn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)的真正融資價(jià)值。與此同時(shí)，以規(guī)避法律規(guī)定來進(jìn)行的政策修改在實(shí)踐運(yùn)行之初就存在風(fēng)險(xiǎn)性，不具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，易受到政治、經(jīng)濟(jì)和法律因素的影響，影響各方主體的積極性。因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在法律層面存在著法律禁止但法理具有可行性的矛盾，完善法律體系是打破現(xiàn)行局面的重要突破口。

（三）法律保障機(jī)制的缺失使現(xiàn)行阻力重重

目前諸多試點(diǎn)城市為推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，構(gòu)建了多元化的運(yùn)轉(zhuǎn)平臺(tái)，為貸款人無(wú)力償還貸款或失信時(shí)提供了解決方案，為金融機(jī)構(gòu)降低了運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，這種透明、信息匹配的機(jī)制在一定層面上保障了信貸雙方的共同利益。然而受制于技術(shù)及地域的制約，平臺(tái)功能難以彰顯應(yīng)用的價(jià)值。

一方面，缺少信息化的交流平臺(tái)。以山東棗莊為例，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流程如下：負(fù)責(zé)人來調(diào)研收集有意向進(jìn)行抵押貸款的個(gè)人信息，將其匯總整理后上傳信息部門進(jìn)行備案；信息上報(bào)至土地服務(wù)中心，有意愿的農(nóng)戶等待金融機(jī)構(gòu)或其他自組織形式的介入來促使抵押貸款順利實(shí)現(xiàn)。通過分析發(fā)現(xiàn)，這種缺乏主動(dòng)性、單一的交流模式難以達(dá)到信息共享的目的。金融機(jī)構(gòu)為降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，均會(huì)對(duì)用戶的信用體系進(jìn)行全面審核，因此平臺(tái)應(yīng)對(duì)用戶信用進(jìn)行“前置”篩查，為金融機(jī)構(gòu)的介入提供良好的支撐。然而，平臺(tái)的固有化運(yùn)行使得這一現(xiàn)狀難以突破，進(jìn)而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押業(yè)務(wù)，土地在缺乏流轉(zhuǎn)平臺(tái)的前提下，成為銀行中的“不動(dòng)產(chǎn)”，影響了資金的流轉(zhuǎn)，違背了市場(chǎng)規(guī)律。

另一方面，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏科學(xué)化、全面化的法律評(píng)估條文。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押評(píng)估是一個(gè)涉及多專業(yè)的綜合性課題，目前缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)。以貴州湄潭縣及寧夏同心縣為例，他們?cè)趯?duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的貸款價(jià)值評(píng)估上，以土地上農(nóng)作物的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為基準(zhǔn)，這種模式顯然不合理。運(yùn)行之初，農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)值受多重因素的影響，若在這個(gè)過程中缺乏科學(xué)種植體系的支撐，市場(chǎng)價(jià)值會(huì)出現(xiàn)較大波動(dòng)，形成潛在風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)作物被市場(chǎng)炒高出現(xiàn)溢價(jià)行為，則會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)被高估，評(píng)估結(jié)果不科學(xué)。因此，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)制是維持市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵，以防出現(xiàn)較大的估值波動(dòng)。endprint

二、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款

融資法律體系的路徑設(shè)計(jì)

“政策出臺(tái)、試點(diǎn)運(yùn)行、立法”是當(dāng)今我國(guó)農(nóng)地改革的發(fā)展路徑。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐過程中，法律存在明顯的滯后性。自2010年我國(guó)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)從原有的限制轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)，制定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法制法律體系，并在全國(guó)200多個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)。鑒于此，筆者以法律困境為切入點(diǎn)，從多個(gè)層面來提出完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的路徑設(shè)計(jì)。

（一）積極出臺(tái)司法體系解釋，保障市場(chǎng)運(yùn)行的穩(wěn)定性

司法解釋是針對(duì)地方政策缺乏運(yùn)行穩(wěn)定性而國(guó)家未有法律條文支撐的良好解決路徑。通過構(gòu)建明晰的司法解釋，可以打破法律禁止的限制行為，明晰農(nóng)地抵押貸款的合法效果，促使貸款行為的順利實(shí)施，增強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的放貸信心。在全國(guó)多試點(diǎn)進(jìn)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過程中，政策及法律支撐的不穩(wěn)定性是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏主動(dòng)性的關(guān)鍵所在。實(shí)際上，溫州、重慶等地采用司法解釋的方式，在法律上承認(rèn)應(yīng)用效應(yīng)，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款作出明確支持，將政策上升至法律條文的形式，使得經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有法可依、有法可循。明確了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的司法解釋，可以對(duì)社會(huì)成員的行為產(chǎn)生約束效力，對(duì)社會(huì)成員不合法行為進(jìn)行法律制約。

（二）完善立法，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的持續(xù)開展保駕護(hù)航

將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全方位地納入競(jìng)爭(zhēng)體系，動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的有序規(guī)劃。

1. 納入“抵押”為土地流轉(zhuǎn)的合法路徑

根據(jù)目前我國(guó)運(yùn)行的《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)的家庭承包制及其他形式的土地承包制為我國(guó)承包制度的兩大分支。其余按照44條規(guī)定，荒溝、荒山、荒灘等土地形式不允許通過家庭承包的方式進(jìn)行獲取，但可以通過拍賣、招標(biāo)及協(xié)商的有效途徑來展開土地承包。出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包及互換是家庭土地承包的主要方式；入股、轉(zhuǎn)讓、抵押及出租是“四荒地”類型的土地承包方式。同時(shí)根據(jù)我國(guó)運(yùn)行的《擔(dān)保法》，不可以進(jìn)行抵押土地使用權(quán)的土地包括自留地、宅基地和耕地土地形式。

家庭承包所獲取的土地的市場(chǎng)價(jià)值較為豐盈，然而受制于法律的制約，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地抵押持觀望態(tài)度。雖然國(guó)內(nèi)諸多城市開展試點(diǎn)運(yùn)行，如江津模式、棗莊模式及同心模式，但最終仍是將土地作為擔(dān)保物來展開抵押，實(shí)現(xiàn)了向擔(dān)保方的轉(zhuǎn)移，但是土地質(zhì)押權(quán)的合法地位仍沒有根本解決。應(yīng)真正從立法角度考慮將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作出規(guī)定，承認(rèn)抵押的合法地位，使農(nóng)地抵押為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力支撐。

2. 明晰農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的多重規(guī)定

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)對(duì)抵押權(quán)人、抵押登記、抵押貸款人、抵押變現(xiàn)等進(jìn)行明確規(guī)定，保障與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一脈相承。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押期限層面，農(nóng)地抵押權(quán)人在進(jìn)行最高期間的設(shè)定時(shí)，要以現(xiàn)行法律規(guī)定的土地使用權(quán)限為基準(zhǔn)；在抵押登記層面，為防止抵押人對(duì)土地進(jìn)行重復(fù)質(zhì)押，必須確保抵押人進(jìn)行率先登記，從而保障抵押權(quán)人的核心利益；抵押物的變現(xiàn)層面，當(dāng)?shù)盅喝藷o(wú)法按照既定合同來交付利息時(shí)，經(jīng)確認(rèn)后需要進(jìn)入抵押權(quán)變現(xiàn)流程，此時(shí)要充分明確抵押土地的使用用途，獲得的抵押收入應(yīng)交付抵押人，不足部分應(yīng)選擇后續(xù)償還方案。此外，抵押人將土地抵押后，集體組織應(yīng)盡可能進(jìn)行行政或其他干預(yù)，農(nóng)戶可以通過轉(zhuǎn)租、入股或者承包的方式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三）以普惠金融理念構(gòu)建農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估及變現(xiàn)程度，是金融機(jī)構(gòu)考慮的首要問題，這在一定程度上決定了抵押貸款的發(fā)放進(jìn)度，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生潛移默化的影響。我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)展處于初步萌芽期，應(yīng)將普惠金融理念貫穿其中，將農(nóng)民群體納入統(tǒng)一規(guī)劃。

在考慮國(guó)情的基礎(chǔ)上，充分借鑒國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定本地化的調(diào)息，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金會(huì)，發(fā)揮政府前置效應(yīng)，變管理為服務(wù)的經(jīng)營(yíng)模式；政府應(yīng)設(shè)定產(chǎn)權(quán)交易操作平臺(tái)及擔(dān)保公司，設(shè)置合理配比，來實(shí)現(xiàn)與金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)均衡，加強(qiáng)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的信心；同時(shí)應(yīng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建鄉(xiāng)、縣、鎮(zhèn)、村的四級(jí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的電子平臺(tái)，打破傳統(tǒng)單一線下的交易模式，既保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體獲取充分的信息來源，實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱，也使得農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，使得金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶及政府之間形成良性循環(huán)，構(gòu)建和諧共益的合作模式。

應(yīng)盡快完善《農(nóng)民最低生活保障法》或《農(nóng)民生活綜合保障法》等法律法規(guī)，構(gòu)建農(nóng)民最低生活保障制度，使之與現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助等相關(guān)制度一并提升到法律法規(guī)的層面，而非停留在政策層面，以此來打消農(nóng)民對(duì)“失地”的顧慮，推動(dòng)土地抵押和轉(zhuǎn)讓等土地的流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)。此外，還需建立起農(nóng)民的最低生活保障基金制度，基金的來源可通過按比例征收土地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)金等方式上繳留存來得以實(shí)現(xiàn)。

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