淺談土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀及對(duì)策

摘 要 隨著我國(guó)農(nóng)村改革的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障的法律問題日益成為政府和人民共同關(guān)注的問題。要想更好地保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的權(quán)益，必須要不斷推進(jìn)農(nóng)民權(quán)益的法律保障。本文通過對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀的綜述，指出當(dāng)前農(nóng)民利益保障方面存在的三項(xiàng)主要法律問題，并提出相應(yīng)的解決措施，以期通過不斷完善法律建設(shè)，對(duì)今后的農(nóng)民權(quán)益的保障問題有所幫助。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)民權(quán)益 法律保障

作者簡(jiǎn)介：王貴陽，武漢工程大學(xué)馬克思主義法學(xué)專業(yè)，研究生。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.254

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀

農(nóng)民是作為土地流轉(zhuǎn)的主體，在土地的權(quán)益是根本的、基礎(chǔ)的，土地對(duì)于農(nóng)民的生存與發(fā)展具有重要的意義。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益無法保障極易引發(fā)矛盾和糾紛，不僅不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的正常開展，同時(shí)，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。江西師范大學(xué)法律碩士教育中心主任顏三忠認(rèn)為，在中國(guó)當(dāng)前城市化迅速推進(jìn)的時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)越來越頻繁，利益矛盾也更為容易凸顯，甚至?xí)霈F(xiàn)一味追求政府利益和集體利益而忽視農(nóng)民的利益。

整體而言，當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律條文規(guī)定已經(jīng)較為完善，不論是在《憲法》，還是在《土地承包法》都對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，在農(nóng)民權(quán)益的保障方面取得一定的成效。但仍存在一些問題，只有通過不斷進(jìn)行完善，才使農(nóng)民權(quán)益依法可以得到充分保障。例如根據(jù)2015年一號(hào)文件的指示，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該在依法、自愿的基礎(chǔ)上，不能侵害農(nóng)民權(quán)益，保障農(nóng)民的知情權(quán)、決定權(quán)和收益權(quán)。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，法律應(yīng)用不合理、執(zhí)法不健全和條文細(xì)化程度不夠等問題嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，嚴(yán)重制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障存在的法律問題

（一）土地流轉(zhuǎn)法律應(yīng)用不合理，農(nóng)民權(quán)益保障堪憂

根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，政府機(jī)關(guān)需要對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)工作，確保農(nóng)民權(quán)益不受損害。但是在實(shí)際操作中，這些相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)的法律應(yīng)用并不合理，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)并不經(jīng)過相關(guān)行政部門，多數(shù)情況是農(nóng)民在私底下進(jìn)行交易，而此時(shí)可依據(jù)的法律卻不夠細(xì)化。

同時(shí)，造成這種情況還有一個(gè)主要原因就是農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，對(duì)土地流轉(zhuǎn)所涉及到的法律問題并不了解。農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)不僅沒有法律部門作為擔(dān)保，更有甚者只是簡(jiǎn)單的口頭協(xié)議，沒有留下任何書面資料。當(dāng)承包地被再一次轉(zhuǎn)讓或占用后，農(nóng)民之間往往會(huì)因?yàn)槔骊P(guān)系大打出手。但由于缺乏相關(guān)書面證據(jù)，政府機(jī)關(guān)只能根據(jù)當(dāng)事者雙方描述進(jìn)行判斷，很難做出準(zhǔn)確的判斷。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)民會(huì)與開發(fā)商單方面簽訂協(xié)議，土地被用作開發(fā)樓盤或建造工廠。農(nóng)民在此過程中只能獲得微小的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，自身權(quán)益受到極大的侵害。

除此之外，農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)也沒有清晰的認(rèn)識(shí)，因此很難在土地流轉(zhuǎn)過程中正確維護(hù)自身利益。

（二）行政干部執(zhí)法方面法律不健全，農(nóng)民權(quán)益易被侵害

在農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的自身權(quán)益沒有充足認(rèn)識(shí)的前提下，遇到承包地被占用或開發(fā)時(shí)通常會(huì)聽令于行政機(jī)構(gòu)，令機(jī)構(gòu)中的害群之馬有機(jī)可乘。在面臨承包地流轉(zhuǎn)問題時(shí)，農(nóng)民對(duì)實(shí)際情況并不知曉，農(nóng)村干部往往掌握著決定權(quán)。土地流轉(zhuǎn)時(shí)本來是農(nóng)民與開發(fā)商進(jìn)行議價(jià)協(xié)商，但部分政府機(jī)構(gòu)卻強(qiáng)行作為代表進(jìn)行談判，農(nóng)民在整個(gè)過程中幾乎沒有發(fā)言權(quán)，由于政府機(jī)構(gòu)與開發(fā)商之間的合同協(xié)議并不公示，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的租金或轉(zhuǎn)讓費(fèi)用并不知情，自身權(quán)益更加難以維護(hù)。

同時(shí)，基層干部依據(jù)的法律并不健全，一些干部為了謀取個(gè)人私利，會(huì)暗中與開發(fā)商勾結(jié)，強(qiáng)迫農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)出。農(nóng)村干部本來需要在土地流轉(zhuǎn)中承擔(dān)中間人的角色，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，但卻與開發(fā)商狼狽為奸，甚至一些干部將土地流轉(zhuǎn)作為自身政績(jī)，通過不斷壓低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格來增加地方收入，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）補(bǔ)償機(jī)制法律條文有漏洞，農(nóng)民權(quán)益無法保障

針對(duì)農(nóng)村土地征收，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，政府對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行集體征收或占用時(shí)需要進(jìn)行補(bǔ)償，但對(duì)如何補(bǔ)償和補(bǔ)償金額并沒有明確規(guī)定。法律條文在補(bǔ)償機(jī)制這方面存在空白使得政府機(jī)構(gòu)在對(duì)集體土地征收定價(jià)時(shí)會(huì)有所降低，不會(huì)像開發(fā)商那樣與農(nóng)民協(xié)商，往往會(huì)采取一刀切的方式。如今農(nóng)村建設(shè)速度加快，各地區(qū)開始對(duì)農(nóng)民居住地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)整劃分。農(nóng)民自留地、宅基地和房屋被政府征收時(shí)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償，但補(bǔ)償金額嚴(yán)重低于安置房的價(jià)格，農(nóng)民需要再繳納高額費(fèi)用才可以入住。而在農(nóng)村建設(shè)征地問題上，農(nóng)民的合法權(quán)益更是無法得到保護(hù)。農(nóng)村進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)時(shí)，沒有任何規(guī)定要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。在實(shí)地操作中，政府往往會(huì)根據(jù)農(nóng)民土地位置選擇性補(bǔ)償，即便進(jìn)行補(bǔ)償，也是用偏遠(yuǎn)荒地進(jìn)行置換。補(bǔ)償機(jī)制的欠缺也給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來更多的問題，農(nóng)民權(quán)益在此過程中經(jīng)常會(huì)受到不公正待遇。

三、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障的法律建設(shè)的舉措

（一）增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)，應(yīng)用法律維權(quán)

在土地流轉(zhuǎn)整個(gè)過程中，農(nóng)民想享有土地的所有權(quán)，就有必要學(xué)會(huì)保護(hù)自身合法權(quán)益。我國(guó)在土地流轉(zhuǎn)立法方面雖然有所不足，但并不妨礙農(nóng)民保護(hù)自身權(quán)益。眾多農(nóng)民利益受損問題中，自身法律意識(shí)淡薄是非常重要的原因之一，所以一定要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律教育。我國(guó)農(nóng)民由于文化程度普遍不高，對(duì)法律教育的歡迎程度也不高，但絕不能因此放棄法律教育，或者僅進(jìn)行形式主義教育，而是要選擇正確的方法。

第一，教育時(shí)機(jī)要選擇在農(nóng)閑時(shí)期。農(nóng)閑時(shí)期農(nóng)民有更多可利用的支配時(shí)間，此時(shí)進(jìn)行教育可以吸引更多的人參加。

第二，教育方式要因材施教。農(nóng)民文化基礎(chǔ)偏弱，單純講解或發(fā)放書面理論資料不能起到好的效果，要選擇適合農(nóng)民的方法，例如播放視頻影像，寓教于樂。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民文化素質(zhì)的教育。提高文化素質(zhì)與農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)程度，是和農(nóng)民自身的素質(zhì)、能力呈正相關(guān)的。發(fā)展農(nóng)村文化教育，是提高農(nóng)民素質(zhì)、增強(qiáng)農(nóng)民法律保護(hù)能力的前提和基礎(chǔ)。通過增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)更好的推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行和發(fā)展。

（二）健全干部執(zhí)法機(jī)制，約束干部行為

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的各種問題與基層干部濫用職權(quán)聯(lián)系密切，在土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善的情況下，加之行政法律法規(guī)約束力度薄弱，才會(huì)不斷地對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益造成危害。因此，必須要健全土地流轉(zhuǎn)中相關(guān)法律和制約機(jī)制的建設(shè)。為了保障農(nóng)民權(quán)益，需要政府有關(guān)部門充分發(fā)揮自身監(jiān)管職能，不僅對(duì)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行完善，同時(shí)也對(duì)基層干部加強(qiáng)監(jiān)督管理。

第一，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行規(guī)范化處理。要在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流程進(jìn)行規(guī)定，具體到流轉(zhuǎn)記錄、流轉(zhuǎn)證明人、雙方合同備份等細(xì)節(jié)。

第二，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督。土地的所有人是農(nóng)民自己，所以要將土地流轉(zhuǎn)決定權(quán)交還給農(nóng)民，杜絕基層干部全權(quán)負(fù)責(zé)現(xiàn)象。遇到承包商大規(guī)模征地情況，基層干部要尊重農(nóng)民意愿和意見，可通過村民代表自行投票來確定是否進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)價(jià)格。

第三，建立起調(diào)解制度。土地流轉(zhuǎn)過程中難免會(huì)產(chǎn)生矛盾，行政機(jī)構(gòu)要發(fā)揮中間人的角色，對(duì)農(nóng)民和承包商之間的利益沖突進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解過程中要遵循市場(chǎng)規(guī)律，秉著公平、公正、公開原則，最大化地保證農(nóng)民權(quán)益。

（三）細(xì)化法律法規(guī)條文，保障農(nóng)民權(quán)益

盡管我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，有著8億農(nóng)民。在幾十年的征地制度改革中，征地制度不斷完善、不斷改進(jìn)，日趨完善，但就目前來看依舊還有許多有自相矛盾和空白之外，需要健全相關(guān)法律規(guī)定。例如我國(guó)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律條文對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，《物權(quán)法》中賦予了農(nóng)民完全的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)，但《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定承包方可以對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租等行為，兩者在農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)上存在范圍矛盾。除此之外，無論哪部法律條文，對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償都沒有明確制度規(guī)定。這些不足不同程度的給農(nóng)民的權(quán)益帶來一定地?fù)p害。因此，必須要細(xì)化土地流轉(zhuǎn)中的法律條文，進(jìn)一步加強(qiáng)法律建設(shè)。健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)要從兩方面入手。

第一，要對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，明確農(nóng)民權(quán)益范圍。

第二，對(duì)法律空白之處進(jìn)行補(bǔ)充、完善土地補(bǔ)償制度。在對(duì)農(nóng)民集體征地時(shí)，要對(duì)補(bǔ)償價(jià)格、分配原則、公示透明等方面進(jìn)行明確規(guī)定，令農(nóng)民追求自身合法權(quán)益時(shí)要有法可依。不斷健全相關(guān)的法律法規(guī)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。同時(shí)，也要不斷健全維權(quán)組織，在我國(guó)，農(nóng)民遇到自身權(quán)益被侵害的情況卻不能充分地維權(quán)，甚至不知道要去哪里要和誰維權(quán)。沒有哪個(gè)官方或社會(huì)組織是完全可以代表農(nóng)民與政府或者其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行溝通和談判的。也沒有哪個(gè)組織可以代表農(nóng)民把問題或者訴求反饋給當(dāng)?shù)卣蚴巧弦患?jí)部門。使農(nóng)民的權(quán)益很難得到保障，同時(shí)也間接損害了農(nóng)民的權(quán)益。因此，必須要不斷健全相應(yīng)的法律法規(guī)，不斷完善維權(quán)組織，更好地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

四、結(jié)語

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題將會(huì)長(zhǎng)期存在，農(nóng)民權(quán)益保障需要多方協(xié)作。必須要針對(duì)其中的問題有針對(duì)性的進(jìn)行法律建設(shè)。在完善國(guó)家法律規(guī)定的前提下，還要加強(qiáng)監(jiān)督管理工作，避免基層干部公權(quán)力濫用。而對(duì)于農(nóng)民自身，要不斷加強(qiáng)法律意識(shí)，了解土地流轉(zhuǎn)中的自身合法權(quán)利，懂得利用法律武器來保證自身利益，確保農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的利益不受侵害。

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