流動人口協(xié)同治理體系構(gòu)建

[摘要] 流動人口為城市的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，而潛在的公共服務(wù)供給不足與社會管理“碎片化”的問題日益凸顯。本文以三亞為例，經(jīng)過論證，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由政府、市場、社區(qū)及社會組織等主體，基于三類不同類型的流動人口的結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建起差異化的流動人口協(xié)同治理體系，從而實(shí)現(xiàn)流動人口與常住人口的共融發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 流動人口 協(xié)同治理 差異化治理體系 候鳥人群

[中圖分類號] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0012-05

[基金項(xiàng)目] 教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（12JZD022）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（NKZXB1479）。

[作者簡介] 翟磊（1980 — ），女，河北邢臺人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：項(xiàng)目管理、協(xié)同治理。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)轉(zhuǎn)型，各地的流動人口問題逐漸成為地方政府工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，受到各界越來越多的關(guān)注。在海南國際旅游島開發(fā)建設(shè)的大背景下，三亞流動人口總量呈快速增長趨勢，占三亞常住人口總數(shù)的比重從2000年的13.7%提高到現(xiàn)在的29.2%。此外，由于三亞地理位置與自然環(huán)境優(yōu)越，吸引了大批我國北部地區(qū)乃至俄羅斯等國居民到此越冬，形成了特殊的“候鳥型”人群，這一現(xiàn)象在我國其他城市較為少見。加上大量旅游人口的涌入，三亞的流動人口結(jié)構(gòu)十分特殊。

一、流動人口的結(jié)構(gòu)特征

可以將三亞的流動人口分為三種類型，即長期居住流動人口、候鳥人群和游客。

1. 長期居住流動人口的結(jié)構(gòu)特征。指每年在三亞居住半年以上的流動人口，以外來務(wù)工人員為主?？傮w規(guī)模的絕對量并不龐大，但其增長速度和在總?cè)丝诘谋戎貐s和北京等大城市不相上下。長期居住流動人口的受教育程度呈現(xiàn)出兩頭低中間高的特點(diǎn)，小學(xué)、初中和高中文化程度的人口比例分別為13.25%、42.68%、19.17%，三者合計(jì)占長期居住流動人口總數(shù)的75.1%，其中，初中文化程度的人口流動比例最高。擁有大學(xué)?？?、本科和研究生文化程度的人口分別占9.11%、10.32%和0.22%，三項(xiàng)合計(jì)占19.65%。長期居住流動人口遷移的主要原因是務(wù)工經(jīng)商、工作調(diào)動和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，屬于經(jīng)濟(jì)型和文化型的主動遷移，呈舉家遷移態(tài)勢。由此帶來的子女教育、醫(yī)療服務(wù)等需求顯著增加。

2. 候鳥人群的結(jié)構(gòu)特征。指以避寒為目的冬季到三亞居住的人群，該類人群主要為退休老人。根據(jù)2016年的報道，全國各地每年前往三亞過冬的老人已達(dá)40萬人。大量候鳥人群的季節(jié)性遷徙，對三亞的公共服務(wù)造成壓力，如城市公共休閑娛樂設(shè)施、公交車、醫(yī)院、市場等，同時也對社會管理帶來挑戰(zhàn)，如社區(qū)服務(wù)等。

3. 游客的結(jié)構(gòu)特征。近年來，到三亞旅游成為人們的熱門備選。截至2015年，到三亞旅游的游客已超過1500萬人。到三亞旅游的游客消費(fèi)能力總體較強(qiáng)，假日旅游已成為刺激消費(fèi)、拉動內(nèi)需的一個重要載體。

二、構(gòu)建流動人口協(xié)同治理體系的必要性

基于三亞發(fā)展趨勢分析可以發(fā)現(xiàn)，流動人口的服務(wù)管理需求持續(xù)增長，與服務(wù)管理資源緊缺所帶來的供需矛盾將日益突出。

（一）流動人口持續(xù)增長帶來服務(wù)與管理需求的持續(xù)增加

流動人口將在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定的增長，短期內(nèi)伴隨著季節(jié)的變化和經(jīng)濟(jì)周期的高低起伏而產(chǎn)生小范圍的波動，當(dāng)其增長到一個較高水平時將在較長時間內(nèi)保持相對穩(wěn)定。這一判斷是基于三亞經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的自身吸力作用和外在環(huán)境、制度等推力形成的。流動人口的穩(wěn)定增長將使流動人口服務(wù)與管理的需求在數(shù)量與質(zhì)量上呈現(xiàn)雙重增長的趨勢。

（二）資源緊缺限制了流動人口服務(wù)與管理的供給

公共服務(wù)提供的過程也是對城市公共資源的分配過程，因此城市流動人口服務(wù)的供給水平將受到城市資源的限制?；趯θ齺喗逃⒐步煌?、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老以及社區(qū)服務(wù)的分析可知，公共服務(wù)資源存在著嚴(yán)重的資源不足。導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的原因主要有三：流動人口的流動意愿呈現(xiàn)下降的趨勢，流動人口開始呈現(xiàn)不流動現(xiàn)象；大規(guī)模候鳥型人群季節(jié)性涌入，使原有的服務(wù)資源出現(xiàn)季節(jié)性緊張；從三亞的資源配給現(xiàn)狀來看，教育、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等設(shè)施建設(shè)的主要依據(jù)是戶籍人口數(shù)量，這就使得流動人口的服務(wù)需求與資源供給存在嚴(yán)重缺口，限制了社會服務(wù)的水平，同時造成流動人口擠占城市資源的負(fù)面評價，加劇了社會矛盾的發(fā)生。因此，解決公共資源不足和季節(jié)性緊張問題，是三亞發(fā)展流動人口服務(wù)與管理面臨的主要問題之一。

三、流動人口協(xié)同治理體系的相關(guān)思考

流動人口協(xié)同治理體系應(yīng)由政府、社區(qū)、市場、社會組織共同組成，每個主體在流動人口的協(xié)同治理體系中發(fā)揮各自的作用。在“政府為主導(dǎo)，社區(qū)為依托，引入市場資源，培育社會組織”的架構(gòu)下，各地都開展了本土化的流動人口服務(wù)與管理實(shí)踐，其中三亞流動人口協(xié)同治理體系如圖所示。

（一） 政府是流動人口服務(wù)與管理工作的主導(dǎo)性力量

政府在流動人口服務(wù)與管理中所承擔(dān)的主要職能包括兩個方面：

一是建設(shè)流動人口管理信息系統(tǒng)及出臺相關(guān)政策。流動人口管理信息系統(tǒng)的建立，為地區(qū)之間流動人口的信息共享和信息交換提供了平臺，從而有助于實(shí)現(xiàn)對流動人口的有序、互動管理。

二是成立流動人口服務(wù)與管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，以提高流動人口相關(guān)工作開展的質(zhì)量。當(dāng)前大部分省市的流動人口管理基本上是按各個部門的職能劃分，分別授予相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組、監(jiān)察隊(duì)伍或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，有助于協(xié)調(diào)各部門力量，統(tǒng)籌資源，從而有效且高質(zhì)量地開展流動人口服務(wù)與管理工作。

（二）社區(qū)是流動人口服務(wù)與管理的載體

社區(qū)是流動人口服務(wù)與管理的重要載體。流動人口信息化平臺的數(shù)據(jù)采集、計(jì)生管理等各項(xiàng)政府公共政策的推行，都需要落實(shí)到社區(qū)層面來執(zhí)行，因此，社區(qū)在流動人口服務(wù)與管理工作中發(fā)揮著基層的先鋒作用。endprint

（三）市場性資源是流動人口服務(wù)與管理的重要補(bǔ)充

市場性資源可以成為流動人口服務(wù)與管理的補(bǔ)充方式，參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，為流動人口提供多樣化的選擇。與此同時，流動人口在流入地的生活是與市場性資源緊密相連的，即他們需要通過在企業(yè)中打工保障生活來源，通過租賃房屋實(shí)現(xiàn)居有其所。因此，企業(yè)、房屋租賃等市場性資源構(gòu)成了流動人口服務(wù)與管理的重要補(bǔ)充性力量。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，形成了“以房管人”、“以業(yè)管人”的重要思路?！耙苑抗苋朔ā笔且宰コ鲎夥课莨芾頌橹?，強(qiáng)化“誰出租誰負(fù)責(zé)”的意識，明確房屋出租人職責(zé)，統(tǒng)一制發(fā)承租人登記冊，“旅店管理法”是推進(jìn)出租房屋“旅店式”管理，做到“人來登記，人走注銷”。

（四）流動人口自治組織將是發(fā)展的重要趨勢

治理理論認(rèn)為，隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，政府不再是社會管理的唯一主體，但政府依然占主導(dǎo)作用，其他社會組織應(yīng)該積極參與社會管理，與政府在管理共同事務(wù)和對象時相互協(xié)調(diào)與合作。在流動人口管理中，政府也不再是唯一主體，流動人口自身以及流動人口所組成的社會組織都應(yīng)該成為流動人口的管理主體。

綜上所述，政府、社區(qū)、市場和社會組織是流動人口協(xié)同治理體系的主要組成部分。從各地區(qū)的具體實(shí)踐來看，政府、社區(qū)、市場的資源基礎(chǔ)較為雄厚，實(shí)現(xiàn)整合相對容易，然而我國社會組織的發(fā)展起步較晚、還不夠成熟，政府應(yīng)積極將各類社會組織納入治理體制之中，并且采取合作的方式共同參與流動人口治理。具體做法是培育多元化、跨邊界的自治組織，有效發(fā)揮自治組織在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、化解矛盾和扶危濟(jì)困方面的積極作用，增強(qiáng)流動人口自我教育、自我管理、自我服務(wù)能力。支持、引導(dǎo)流動人口和本地居民共同依法成立治保會、人民調(diào)解協(xié)會等自治組織，吸引流動人口廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)管理，加強(qiáng)流動人口與社區(qū)居民的溝通與交流，促進(jìn)相互理解與融合，實(shí)現(xiàn)流動人口與社區(qū)居民共處、共享、共榮和共同發(fā)展。

四、流動人口差異化協(xié)同治理路徑

在協(xié)同治理的框架下，結(jié)合流動人口構(gòu)成的差異性，應(yīng)當(dāng)采取差異化的協(xié)同路徑，有針對性地建立起不同類型流動人口的有效治理體系，充分調(diào)動各類資源，更好地滿足不同類型流動人口的需求。

（一）長期居住流動人口：多元主體協(xié)同與分級階梯管理

一是依靠多元主體協(xié)同為其提供公共服務(wù)，二是通過居住證的分級階梯管理，結(jié)合流動人口對當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)程度、在當(dāng)?shù)鼐幼〉姆€(wěn)定程度等，分級提供差異化的公共服務(wù)。

首先，以多元主體協(xié)同的方式，整合資源為長期居住流動人口提供公共服務(wù)，并促使其實(shí)現(xiàn)社會融合。在多元主體協(xié)同中，應(yīng)處理好政府與市場之間的關(guān)系。市場將以其龐大的資源支撐，為長期居住流動人口提供住房、就業(yè)等服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)“管控”的思想，通過“以服務(wù)帶管理”的方式對市場資源進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督。同時變“運(yùn)動式監(jiān)管”為依法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化對市場資源以及長期居住流動人口的信息收集與管理機(jī)制，借助市場力量和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對流動人口的基本信息、需求信息及對各類公共服務(wù)滿意度等進(jìn)行有效收集和整理。通過上述方式，使市場與政府形成合力，滿足長期居住流動人口的各項(xiàng)需求。

社區(qū)在長期居住流動人口協(xié)同治理體系中所承擔(dān)的職能主要是解決“最后一公里”服務(wù)難題，應(yīng)充分利用物聯(lián)網(wǎng)、O2O等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)各類服務(wù)的向下延伸和流動人口信息的向上收集。在社區(qū)服務(wù)過程中應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的力量，通過多樣性的社區(qū)社會組織建設(shè)，為流動人口提供全方位服務(wù)。

其次，實(shí)施分級階梯式居住證制度。參考多地采取的居住證積分制，分級居住證制度體系可以參考發(fā)達(dá)國家流動人口積分管理的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)和建構(gòu)，建議分成年限、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、社會服務(wù)和技能四類指標(biāo)，依據(jù)具體市情和一線工作人員的經(jīng)驗(yàn)賦予不同的權(quán)重，對流動人口進(jìn)行綜合評分，最后根據(jù)不同的分?jǐn)?shù)分層次向流動人口提供階梯式的服務(wù)。

（二） 候鳥人群：社會組織自治與政府跨省協(xié)同

大量候鳥老人涌入三亞養(yǎng)老帶來了“兩個分離”問題：一是就業(yè)與養(yǎng)老分離，他們在就業(yè)期間為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量社會價值，而退休后一半的時間在三亞養(yǎng)老，無法享受其所創(chuàng)造的社會價值；二是納稅與服務(wù)分離，候鳥老人在退休前通過勞動向當(dāng)?shù)刎斦暙I(xiàn)了大量稅收，在退休后到三亞養(yǎng)老期間，對三亞財政的稅收貢獻(xiàn)十分有限，卻需要三亞市財政投入大量資源為其提供各類公共服務(wù)。這種現(xiàn)象造成了三亞流動人口服務(wù)與管理資源的緊張，甚至帶來了當(dāng)?shù)鼐用衽c候鳥人群之間的對立情緒。

有效構(gòu)建候鳥人群協(xié)同治理體系，需要充分了解他們的特點(diǎn)：第一，候鳥老人的知識層次與公共管理能力較高，由于候鳥老人中有74%是政府和事業(yè)單位的退休人員，社區(qū)管理人員從候鳥老人處獲取合理化建議的現(xiàn)象普遍存在。第二，候鳥老人的閑暇時間長，參與社區(qū)治理意愿高。候鳥老人沒有工作的壓力，且很多人有意愿參與社區(qū)事務(wù)或參加社區(qū)自治組織，服務(wù)社會的同時實(shí)現(xiàn)自身價值。第三，公共服務(wù)的需求主要集中于醫(yī)療和養(yǎng)老兩大領(lǐng)域。候鳥老人與外來務(wù)工人員不同，他們的服務(wù)需求種類相對單一，主要集中于醫(yī)療和養(yǎng)老，因此他們總體上與社會互動程度較低?；谏鲜鎏卣?，構(gòu)建候鳥人群協(xié)同治理體系的思路可以歸納為：充分調(diào)動候鳥人群自身力量參與社區(qū)和社會組織自治，在醫(yī)療與養(yǎng)老領(lǐng)域通過跨省協(xié)同切實(shí)滿足候鳥需求。

首先，鼓勵候鳥人群組建和參與社會組織。通過各類社會組織實(shí)現(xiàn)候鳥人群的自治，包括豐富老年人生活，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，建立老年人互助網(wǎng)絡(luò)，為有特殊需求的老年人提供服務(wù)等，充分發(fā)揮候鳥人群的專長，并以社會組織的方式形成合力，實(shí)現(xiàn)候鳥人群的“自我服務(wù)與自我管理”。通過社會組織的構(gòu)建，還可以實(shí)現(xiàn)以候鳥人群的專業(yè)技能帶動社區(qū)和社會組織發(fā)展的目標(biāo)，使候鳥人群以其專業(yè)知識服務(wù)于社會，增進(jìn)候鳥人群與常住人口之間的融合。在這一過程中，社區(qū)應(yīng)當(dāng)予以支持和配合，為這些社會組織提供必要的活動場所，并通過參與社會組織的活動，為其提供指導(dǎo)的同時學(xué)習(xí)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。endprint

其次，通過海南與候鳥人群流出省份之間的協(xié)同，切實(shí)解決候鳥人群的醫(yī)療與養(yǎng)老問題。具體包括：第一，解決醫(yī)療保險跨省結(jié)算問題，目前黑龍江、吉林等省已實(shí)現(xiàn)在三亞享受跨省醫(yī)保即時結(jié)算，未來應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大在該領(lǐng)域的省際合作，以解決候鳥人群看病難的問題；第二，采用省際合作或省際共建方式在三亞建設(shè)醫(yī)療與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)三亞醫(yī)療與養(yǎng)老資源不足的問題，通過專業(yè)人員跟隨候鳥人群遷徙的方式，避免醫(yī)療與養(yǎng)老資源的浪費(fèi)現(xiàn)象，同時借助醫(yī)護(hù)人員與候鳥人群文化、生活特征趨同的特征，為其提供更好的服務(wù)。

此外，市場也是候鳥人群服務(wù)管理的重要主體之一，針對候鳥老人的需求，可以開展跨國醫(yī)療與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的試點(diǎn)，通過市場力量提供差異化的醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)。

（三）游客：調(diào)動市場資源與政府有效監(jiān)督

游客群體到三亞的活動時間相對較短，享受的服務(wù)多以市場方式提供，且到三亞旅游的游客總體消費(fèi)水平較高。因此對其提供服務(wù)的主體應(yīng)以市場為主，政府則負(fù)責(zé)對市場主體進(jìn)行有效監(jiān)督。

在構(gòu)建游客的服務(wù)與管理體系的過程中，需從三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手：一是構(gòu)建透明、分享、互動的信息平臺，使游客和政府主管部門能夠及時掌握旅游景點(diǎn)、餐飲、住宿、交通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的動態(tài)信息，享受“陽光下的旅游服務(wù)”；二是構(gòu)建單位與個人誠信系統(tǒng)，并完善事中事后監(jiān)管機(jī)制，對于違反誠信經(jīng)營的商家及其法人實(shí)施跟蹤管理；三是建立旅游資源整合平臺，以市場資源為主，充分整合政府與社會資源為游客服務(wù)，提升三亞作為旅游目的地的吸引力，構(gòu)建城市品牌。

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