農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中非農(nóng)化現(xiàn)象與農(nóng)民利益的保護

劉宜銘++魏靜妍

摘 要 隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口的非農(nóng)化程度不斷提高，這對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有深刻影響，并進一步影響到我國農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的發(fā)展。以河南省偃師市的土地流轉(zhuǎn)為例，從農(nóng)民，企業(yè)和各級政府方面將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的發(fā)生的權(quán)益糾紛、利益分配等難題呈現(xiàn)出來，分析問題背后的深層次原因，探究在土地權(quán)益的分配、加強耕地和農(nóng)民利益保護等一些方面上，如何合理使用農(nóng)村土地并建立土地流轉(zhuǎn)機制的一條道路。

21世紀上半葉，是中國從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會完成向現(xiàn)代化城市社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。城市化就是在農(nóng)業(yè)社會中占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民改換職業(yè)和居住地的遷移過程，因此可說土地在其中扮演了樞紐作用。 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）中就提出要推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，并建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制，使其享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。其中還重點提到要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合。同時，還要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。那么在此過程中，農(nóng)民利益的保護也顯得尤為重要。在這樣的大背景下，土地流轉(zhuǎn)作為我國農(nóng)村土地制度改革的重點受到了廣泛的關(guān)注，這順應(yīng)了推動工業(yè)化、城市化健康發(fā)展的現(xiàn)實需要，另一方面，也是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實現(xiàn)高水平的全面小康社會的戰(zhàn)略要求。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；利益

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認識與發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，持有土地承包權(quán)的農(nóng)民依法自愿有償將土地使用權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟合作組織的過程。

從土地的用途來看，農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地是一般的分類，因此農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)用地向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為土地流轉(zhuǎn)的主要三種類型。 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成為建設(shè)用地主要是集體和國有建設(shè)兩個方向，其中前者是因為農(nóng)村發(fā)展而將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)到集體建設(shè)用地，土地的性質(zhì)并未發(fā)生改變；而后者則是出于修建公共交通、國家征用建設(shè)等目的，把農(nóng)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家。從本質(zhì)上講，這兩者都屬于土地的非農(nóng)化，因為一旦農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，無論其性質(zhì)如何，結(jié)果基本上是不可逆的。

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式來看，則主要包括三類： 一是以農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)主體的私人流轉(zhuǎn)模式，主要出現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，存在單層委托代理關(guān)系，包括農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和出租； 二是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體的政府主導模式，主要出現(xiàn)在中等發(fā)達地區(qū)，是典型的雙層委托代理關(guān)系，主要是反租倒包和轉(zhuǎn)包； 三是以流轉(zhuǎn)市場中介為主體的市場導向模式，在發(fā)達地區(qū)較為普遍，如股份合作制模式等。 本文在論述過程中基于調(diào)研的事實，主要側(cè)重于第一和第二類模式的分析。

二、以河南省偃師市為例，探究我國目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題

偃師農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，發(fā)展較快。是國家優(yōu)質(zhì)專用糧生產(chǎn)基地、小麥良種重要繁育基地、河南省糧食生產(chǎn)基地縣（市）和全國小麥高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、低成本栽培技術(shù)的發(fā)源地，小麥常年總產(chǎn)量平均在1.8億公斤左右，單產(chǎn)居全國領(lǐng)先水平。

但是如今，原有的耕地上建起了許許多多的工廠，其中，以岳灘鎮(zhèn)為例，目前的農(nóng)村耕地一半以上以為工廠。其中，規(guī)模較大的工廠是由政府劃撥土地，來進行產(chǎn)業(yè)集聚，并進一步形成工業(yè)園區(qū)。而大部分小工廠的土地來源，主要是與當?shù)剞r(nóng)民直接簽訂合約，沒有經(jīng)過申報審查，是在雙方的同意下，直接在原有耕地上建立廠房。由于農(nóng)民對土地價值評估的機制不夠完善，在經(jīng)濟地位、風險預判及規(guī)避方面也基本處于弱勢，因此，這種私人流轉(zhuǎn)往往風險較大。

較多的工廠使當?shù)赝獬龃蚬と藛T顯著減少，給農(nóng)民提供了充分的就業(yè)崗位。農(nóng)民的收入主要來源為在本地區(qū)工廠工作。但近年因為工廠的急劇增加，當?shù)氐沫h(huán)境也發(fā)生了很大變化，最直觀的是耕地數(shù)量明顯減少，農(nóng)民的部分糧食需要購買。在某些村因為有的工廠排放污染氣體還導致周圍空氣污染。因為這些工廠從用地開始大部分就是非法用地，以至工廠排水排氣不合法現(xiàn)象嚴重。而且，部分產(chǎn)業(yè)重復建設(shè)，產(chǎn)能過剩，摩托車行業(yè)尤其突出。這也加大了土地流轉(zhuǎn)的風險。

另外，部分村鎮(zhèn)還通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)來實現(xiàn)土地的集中。對那些在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，他們村里的宅基地可以在“自愿”的前提下，有償退出，由村集體出資購買。國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或者征用并給予補償?？墒?，現(xiàn)實中卻存在一些以公共利益為名征用農(nóng)民集體土地，卻將土地用于房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)項目建設(shè)等行為。而且，大部分村落集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)時缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民滿意程度并不高。另一方面，在對農(nóng)民補償方面，形式則比較單一，僅有一筆賠償款，而缺乏相應(yīng)的保障制度。

通過我們的調(diào)查走訪得知，近8成的農(nóng)民愿意接受土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民種糧積極性普遍不高。另外，在談到土地入市，與國有土地“同權(quán)同價”時，農(nóng)民毫無例外的全持歡迎態(tài)度。與此同時，也有近6成的農(nóng)民愿意以入股的方式與企業(yè)共享收益，共擔風險。

三、全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存問題概述

從現(xiàn)實情況來看，全國大部分農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)也存在有上述問題。其主要概括如下：

1.現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益分配不合理

土地收益分配作為土地流轉(zhuǎn)模式中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響農(nóng)民收入，這也是決定土地流轉(zhuǎn)能否穩(wěn)定運行的重要依據(jù)。 對農(nóng)民來說，土地是一種收入來源，放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，就等于失掉了土地持久性的收益。城鎮(zhèn)化進程加速了農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，建設(shè)用地的規(guī)模也越來越大，涉及到征用土地的項目越來越多。國家將農(nóng)村集體所有的土地征收，按照市場化運作流轉(zhuǎn)，而征地補償費用里本身就包含著土地上附著的作物的補償，這個過程中對土地補償范圍、補償標準和補償金的分配比例等關(guān)系到農(nóng)民利益的方面存在諸多問題。而且補償形式通常是一筆單一的賠償款，而缺乏相應(yīng)的保障制度。endprint

2.中介服務(wù)組織滯后

由于土地流轉(zhuǎn)交易市場的特殊性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的土地流轉(zhuǎn)需要土地流轉(zhuǎn)中介組織的介入，我國土地流轉(zhuǎn)中介主要由農(nóng)民自發(fā)興辦和政府興辦。 但是目前這兩類中介機構(gòu)都較少，導致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地后容易出現(xiàn)社會保障缺失的問題。一方面，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)入戶在轉(zhuǎn)入土地后，需要投入一定的資金進行經(jīng)營，但中介服務(wù)的滯后使得經(jīng)營土地必需的資金難以籌集。這使一部分土地轉(zhuǎn)入戶不得不放棄更多的土地，而農(nóng)村風險擔保體系不完善，也阻礙了農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)。另一方面，我國農(nóng)村人口眾多，人均耕地面積較小，農(nóng)村各個農(nóng)戶的承包地大部分是分散的、由不同位置、不同質(zhì)量的小塊土地構(gòu)成。在沒有組織或項目帶動的情況下農(nóng)戶之間自發(fā)的、短期的流轉(zhuǎn)，難以形成具有適度規(guī)模、連片經(jīng)營的土地。 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不完善，農(nóng)民無法獲得有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息資源，僅僅依靠政府來主導土地流轉(zhuǎn)極易造成資源配置無效率，因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)成為了影響土地流轉(zhuǎn)推進速度的關(guān)鍵。

3.非糧化趨勢和非農(nóng)化趨勢明顯

糧食安全是國家經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化，毫無疑問，會對我國的糧食及經(jīng)濟安全造成巨大影響。而非農(nóng)化會對土地造成巨大的毀壞，且這種毀壞如果進行修復又需要大量的資金和時間。另一方面，土地的農(nóng)業(yè)使用與他用相比較處于弱勢地位，特別是位于城市周邊地區(qū)的土地，相同的田地是用來從事工業(yè)和商業(yè)還是用于農(nóng)業(yè)，在經(jīng)濟效益上會懸殊很大。 在追求利益最大化的驅(qū)動下，農(nóng)民往往不會在意土地流轉(zhuǎn)后的用途。

四、推進農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)的建議

中國的新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化。針對我國現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題，應(yīng)該將農(nóng)民利益放在首位，要使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的進程中獲得滿足感。鑒于此，建議如下：

1.完善土地管理相關(guān)法律法規(guī)和公共政策，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地政策一體化

（國家層面）當前土地立法和土地管理機構(gòu)形式和內(nèi)容差異明顯，法律機制、地方規(guī)章不夠健全，這導致部分農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中帶有自發(fā)性、盲目性與隨意性，土地糾紛、侵權(quán)行為時有發(fā)生。因此，改革不僅是保護農(nóng)民利益，更是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，推動新農(nóng)村建設(shè)的需要。

2.加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機制，規(guī)范政府行政行為

逐步建立健全農(nóng)地規(guī)范管理制度、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的登記制度，采用登記生效主義，進一步增強農(nóng)民的土地權(quán)利，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，培育土地流轉(zhuǎn)市場，嚴格準入門檻，加強事中和事后監(jiān)管，依法打擊非法占地等行為。

3.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)征收補償制度，健全農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)民離開土地后需要有完善的農(nóng)村社會保障制度為生存提供保障，只有為農(nóng)民解決后顧之憂，才能使農(nóng)民脫離對土地的依賴，使土地真正在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)價值。因此，政府需要打破對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)管理理念，將農(nóng)民的切實利益放在決策首位。 根據(jù)該區(qū)域土地的地理區(qū)位因素，流轉(zhuǎn)后用途及征收后用地用途帶來的增值效應(yīng)，靈活制定補償標準，允許合理的擴充和調(diào)整。具體措施有：設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金；非公共利益占用農(nóng)民集體土地，用地單位應(yīng)為失地農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險 等。

4.加大對糧食規(guī)模經(jīng)營的主體的扶持力度，抑制土地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民聯(lián)系最密切，不僅能帶動農(nóng)民發(fā)展，還能更好地利用土地并產(chǎn)生規(guī)模效益。所以應(yīng)加快培育新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等購買服務(wù)承接主體，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)資源的有效配置，助推糧食規(guī)模化生產(chǎn)。另外，還應(yīng)健全供銷體制，打消農(nóng)民的后顧之憂。

5.組建與發(fā)展各種類型的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織

加強完善中介組織相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，推進中介組織規(guī)范健康發(fā)展，是保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中具有同等權(quán)利，保障土地流轉(zhuǎn)工作順利有序發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。 政府應(yīng)逐步完善與土地流轉(zhuǎn)中介組織的相關(guān)的法律制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織運行程序，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的法人地位。要使中介組織依法有效提供土地流轉(zhuǎn)信息預測、咨詢、談判、流轉(zhuǎn)價格評估等服務(wù)。同時，還應(yīng)協(xié)同中介組織開展農(nóng)村土地融資、信托、保險、招商等相關(guān)活動。

五、結(jié)語

周其仁教授在其著作《城鄉(xiāng)中國》中曾提到：原本屬于農(nóng)民集體所有的土地，一旦被劃入城市范疇，在法律上就成為國有土地；從農(nóng)民的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，唯一合法的通道就是帶有行政強制性質(zhì)的征用或征購；最后，究竟多少國有土地可向市場出讓，也由行政權(quán)決定。這句話不僅說明了土地資源基本上不受市場控制事實，還充分體現(xiàn)了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的不利地位。

基于當下供給嚴重失衡的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀，我們必須加強和完善法規(guī)制度建設(shè)，科學界定土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界，建立長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系。各級政府也應(yīng)積極采取措施，在保證糧食安全、穩(wěn)定基本農(nóng)田和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下，積極開展農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所等試點，探索完善土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制，通過土地租賃、土地整理、土地入股、土地合作社等多種流轉(zhuǎn)模式，盡快引導和推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，為實現(xiàn)全面小康社會掃清障礙。

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