走出農(nóng)村基層治理困境的路徑探究

王宇

摘 要：改革開放三十多年，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，過去的管理理念和方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社會發(fā)展的要求，多年來我國也一直在探索、實踐更完善的農(nóng)村基層治理理念和方式，也出現(xiàn)了很多成功的典型，但農(nóng)村基層治理仍舊困難重重。本文基于對浙北G村的實地調(diào)查，擬以G村為樣本，從農(nóng)村工作人員工作壓力大、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型困難、農(nóng)村基層組織的財政危機、外來務(wù)工人員的管理問題四方面來闡述現(xiàn)代農(nóng)村基層治理面臨的現(xiàn)實困境，并希冀從規(guī)范政府權(quán)限、抓住機遇促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、發(fā)展多元治理模式三方面來提出相應(yīng)的選擇路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理；現(xiàn)實困境；路徑選擇

在不斷推進城市化的進程中，積聚于基層的社會矛盾易被激發(fā)，而基層社會的穩(wěn)定與否關(guān)乎到國家整體是否穩(wěn)定的問題。農(nóng)村社會在改革開放三十多年中發(fā)生了翻天覆地的變化，如何實現(xiàn)良好的農(nóng)村基層治理成為學(xué)者們研究的關(guān)注點，本文以浙北G村為例，簡述農(nóng)村基層治理面臨的現(xiàn)實困境及走出困境的路徑選擇。

1 面臨的現(xiàn)實困境

（一）自治組織行政化傾向嚴重，導(dǎo)致村干部任務(wù)繁重、工作壓力大

村民委員會是村民自我服務(wù)、自我組織、自我教育、自我管理的基本組織載體，村委會作為農(nóng)村最為重要的自治組織機構(gòu)，承擔(dān)著重要的職能和責(zé)任，但是村委會集管理村務(wù)與政務(wù)于一身，耗費大量的人力物力處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，對于村務(wù)內(nèi)部的處理根本無暇顧及，嚴重忽略了村委會本應(yīng)該具備的自治功能。一方面，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會視為下設(shè)的行政組織——“村政府”，將其當(dāng)作推行政令的工具，慣用行政命令、領(lǐng)導(dǎo)控制等自上而下的俯視方式看待和處理與村委會的關(guān)系；[1]另一方面，村委會是農(nóng)村基層自治組織，它的主要職責(zé)在于協(xié)調(diào)村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民與村民之間的各種錯綜復(fù)雜關(guān)系。村委會面對的處境極為尷尬，既不能不執(zhí)行上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，又不能置村民利益于不顧，由此也導(dǎo)致了村委會任務(wù)繁重，工作人員壓力大。

以浙北G村為例，G村有三千多名村民，加上G村以做女鞋為其特色產(chǎn)業(yè)，有大量的外來務(wù)工人員需要管理，但只配有八名村干部，村干部們普遍反映“現(xiàn)在很難切實去為百姓辦實事，上頭壓下來的任務(wù)太多，光處理這些事務(wù)都覺得時間來不及”。舉例來說，G村是J市唯一被推舉參評省級民主法治村的村，但負責(zé)這一項工作的村干部文化程度不高，加上G20峰會期間安全排查任務(wù)、大巡防任務(wù)等繁重，壓力大。造成村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上的派出機構(gòu)的關(guān)鍵原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的權(quán)限界定不清，村委會名義上是村民的自組織單位，實際上卻成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行機構(gòu)。

（二）鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型困難重重

G村以女鞋為特色產(chǎn)業(yè)，在2008年前后，G村的女鞋產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，出現(xiàn)了一大批做女鞋的個體企業(yè)。但作為傳統(tǒng)手工業(yè)的女鞋產(chǎn)業(yè)在近幾年卻遭遇了瓶頸期，傳統(tǒng)的銷售模式和制作方式已不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代，人工費、材料費的增加更是壓縮了盈利空間，加上產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的必然趨勢，傳統(tǒng)的手工行業(yè)生存環(huán)境愈發(fā)艱難，很多小規(guī)模個體企業(yè)主負債累累、工廠倒閉，大量原本以此為業(yè)的人也需另謀生路，外來務(wù)工人員的數(shù)量也有所下降。

G村傳統(tǒng)女鞋產(chǎn)業(yè)升級面臨的困難主要來自以下兩方面：

1、向何處發(fā)展？

究竟應(yīng)該是另謀出路還是以一種不同以往的方式繼續(xù)發(fā)展女鞋產(chǎn)業(yè)？這個問題也成為G村的困擾，G村村民大多以做女鞋為生，如果女鞋產(chǎn)業(yè)就此倒閉，大量閑置的的村民該何去何從？由此引發(fā)的社會安全和穩(wěn)定問題也令人擔(dān)憂，而且農(nóng)村基層治理的重要目標之一便是帶領(lǐng)村民走上共同富裕之路，因此在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不濟的情況，向何處發(fā)展成為一個重要議題。

2、如何發(fā)展？

產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型需要相關(guān)的知識型人才，當(dāng)下的困境在于人才不愿留在鄉(xiāng)村，G村同樣遇到了這一類問題，因此，如何招人、留人成為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的困境。

（三）不堪重負的財政危機

前幾年G村建造了一個大型公園，公園作為本村村民文娛活動的重要場所是免費對外開放的，但維護成本卻也是相當(dāng)之高，建造和維護的資金大多由G村財政提供。2016年年初，新的村辦公樓、村文化禮堂也開始動工，同時以公園為中心的二期工程（農(nóng)家樂等）也相繼施工，這對G村財政造成較大壓力。在女鞋產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢較好的幾年，企業(yè)主會捐獻資金用于村集體事務(wù)，但隨著女鞋產(chǎn)業(yè)的衰落，各小型企業(yè)紛紛倒閉，村財務(wù)資金來源減少。

（四）外來務(wù)工人員的管理問題

在女鞋產(chǎn)業(yè)未發(fā)展之前，G村的構(gòu)成人員較為單一，基本就是生長于此的本村村民和從其他地方嫁過來的婦女，是典型的熟人社會。隨著女鞋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量外來務(wù)工人員涌入，相關(guān)的管理工作被提上新的議程。外來人員的管理事務(wù)繁多，如學(xué)齡孩童的就學(xué)問題、育齡婦女的生育問題、借租房屋問題等，若這些問題沒有得到解決，不僅對外來人員生活造成不便，也易導(dǎo)致社會沖突、引發(fā)社會矛盾。因此，外來人員的管理對于農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定至關(guān)重要，如何搭建起外來人員與本村之間的聯(lián)系，使他們在本村感受到融入感至為重要。

G村對于外來務(wù)工人員的管理總體較為有效，但也存在一些不足之處，如對于部分外來人員的拉幫結(jié)派問題沒有得到有效的解決；企業(yè)主拖欠外來人員工資的問題頻頻出現(xiàn)等。

2 走出困境的路徑選擇

為實現(xiàn)G村基層治理的良序運行，針對G村基層治理面臨的困境，從三方面提出對策：

（一）規(guī)范各級政府的權(quán)限，定位基層治理的職能

村委會是村民的自組織單位，承擔(dān)著大量村務(wù)，不僅需要調(diào)解各種糾紛案件，更是村民表達自己利益訴求的重要渠道，村委會的主要職責(zé)便在于為村民服務(wù)，但現(xiàn)實中村委會卻成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行機構(gòu)，很難履行其本質(zhì)職責(zé)，農(nóng)村基層治理的突破很大程度上取決于“以行政汲取為主要特征”的“管治型”治理能否轉(zhuǎn)向“為農(nóng)服務(wù)”和進行新農(nóng)村建設(shè)的“服務(wù)型”治理，只有完成了這一轉(zhuǎn)向，才能發(fā)揮村委會的職能所在，也才能更好地建設(shè)社會主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)農(nóng)民走上富裕之路。

（二）依托地理優(yōu)勢、借助互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，抓住機遇促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型

G村位于杭嘉湖平原，北鄰上海、南鄰杭州，地理位置優(yōu)越，又有高鐵站、交通極為便利，這為G村發(fā)展提供了較好的條件，加上2015年開啟的第一屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會這一機遇，G村的外在環(huán)境優(yōu)勢明顯。

G村可充分借助上海和杭州兩大城市充足的知識型人才，為其發(fā)展提供技術(shù)和策略支持。另外，近幾年互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展也為其銷售渠道、生產(chǎn)渠道提供了新的空間和可能，因此依托互聯(lián)網(wǎng)開啟全新發(fā)展模式值得考慮。

（三）發(fā)展多元治理模式，豐富基層治理實踐

在政府的多元治理過程中，不斷強調(diào)公共事務(wù)管理過程中應(yīng)追求公共性、效率性、服務(wù)性，強調(diào)組織效能，注重與公民社會的合作共治性，從而保證在多元治理過程中實現(xiàn)公共管理的效能化目標。[2]在農(nóng)村基層治理中也要注重多元治理主體間的合作，理順農(nóng)村各治理主體之間的關(guān)系，對農(nóng)村基層各治理主體的權(quán)力、義務(wù)、職能、責(zé)任加以明晰，在法律上明確農(nóng)村各治理主體的定位和作用是推進農(nóng)村基層治理法治化的重要前提。[3]發(fā)展政府、農(nóng)村社會組織、村民個人等主體間的合作，同時給予長期居住于本村的外來務(wù)工人員一定的參與本村事務(wù)的權(quán)利，關(guān)心他們的生活狀況，共同為建設(shè)社會主義新農(nóng)村而獻力。

3 結(jié)語

農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)乎國家整體的穩(wěn)定，因此必須想方設(shè)法維護農(nóng)村基層穩(wěn)定、維護農(nóng)民切身利益、探索走出農(nóng)村基層治理困境之路。

參考文獻

[1]李晚蓮，胡揚名：《農(nóng)村基層治理創(chuàng)新須理順三大關(guān)系》，《福建論壇》2016年第7期。

[2]張麗娟：《農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)中的政府職能選擇與轉(zhuǎn)換》，《商業(yè)經(jīng)濟研究》，2016年第14期。

[3]趙穎：《推進農(nóng)村基層治理法治化探析》，《山東工會論壇》，2016年第1期。endprint