社會組織在我國城市更新中的規(guī)劃作用與實施機(jī)制

邵任薇+林蕓

摘要：隨著我國大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，社會組織被賦予了更多參與城市更新和社區(qū)建設(shè)的期望，認(rèn)同社會組織在我國的城市更新體系中是最具潛力的力量，研究社會組織在城市更新中的作用顯得尤為重要。從實踐角度而言，我國臺灣地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師制度經(jīng)過近20年來的成功推行，為大陸地區(qū)推進(jìn)社會組織在城市更新中發(fā)揮更具實質(zhì)性的作用提供了三方面的啟示：一是引入社會組織的參與式治理，促進(jìn)社會組織積極介入和扎根社區(qū)；二是重視培養(yǎng)專業(yè)人才，為社會組織發(fā)揮作用提供人力支持；三是發(fā)揮社會組織民情載體的作用，引導(dǎo)公眾參與。

關(guān)鍵詞：社會組織；城市更新；規(guī)劃師制度；社區(qū)營造

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.015

隨著我國大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，一方面，政府有意識地尋求更加長效而低成本的治理方式，社會組織被賦予更多參與社區(qū)規(guī)劃和城市更新的期望；另一方面，隨著社會公眾的參與訴求提高，社會組織在市場經(jīng)濟(jì)高速持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、社會逐漸轉(zhuǎn)型的契機(jī)之下迅速尋求發(fā)展機(jī)會。但是城市更新仍處于政府主導(dǎo)的模式之下，社區(qū)更新規(guī)劃類社會組織的作用依然大多數(shù)局限于理論研究和提供政策建議，未能實質(zhì)性地參與到制度建設(shè)和規(guī)劃過程中去。毫無疑問，社會組織在我國的城市更新體系中是最具潛力的力量，因此研究社會組織在城市更新中的作用顯得尤為重要。上世紀(jì)末，我國臺灣地區(qū)開始引入“社區(qū)規(guī)劃師”制度，經(jīng)過20余年的發(fā)展，這項制度在臺灣地區(qū)的城市更新歷程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。本文將以臺灣地區(qū)的社區(qū)營造以及社區(qū)規(guī)劃師制度為例，著重探討社會組織在城市更新過程中的作用。

一、我國大陸地區(qū)城市更新中社會組織的發(fā)展概況

（一）社會組織在城市更新中發(fā)揮作用的現(xiàn)狀

從城市規(guī)劃類社會組織的工作內(nèi)容來說，當(dāng)前我國參與城市更新的社會組織類型有諸如中國城市規(guī)劃協(xié)會、中國勘察設(shè)計協(xié)會、中國建筑業(yè)協(xié)會等。綜觀此類社會組織在城市更新中的作用類型和工作概況，主要集中于促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、學(xué)術(shù)交流、政策落實響應(yīng)等幾塊內(nèi)容。以中國勘察設(shè)計協(xié)會為例，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展大致包括行業(yè)咨詢、行業(yè)培訓(xùn)、行業(yè)調(diào)研、行業(yè)報告、行業(yè)評優(yōu)、誠信建設(shè)等方面；學(xué)術(shù)交流包括展示城鄉(xiāng)規(guī)劃理論研究和實踐探討領(lǐng)域的最新成果，出版學(xué)術(shù)會刊和城市更新成功案例的作品集，舉辦國際城市規(guī)劃更新的交流活動；政策落實響應(yīng)包括作為政府制定城市更新相關(guān)政策的智囊團(tuán)和信息提供者、開展有限作用的政策評估，落實響應(yīng)政府部門關(guān)于城市更新的主導(dǎo)性規(guī)劃意見。

此外，從地域差異的角度來說，我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民參與文化存在較大差異，沿海和內(nèi)陸之間的城市發(fā)展水平也存在差距。因此，我國大陸地區(qū)沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，北京、上海、廣州、深圳等城市的社會組織在城市更新中往往發(fā)揮更顯要的作用。在政策創(chuàng)新上也有較為先導(dǎo)性的試行，例如深圳已經(jīng)率先試行社區(qū)規(guī)劃師制度并且取得一定成效。

（二）社會組織參與城市更新面臨的困境

1.社會組織難以在城市更新中發(fā)揮實質(zhì)性作用

在我國的城市更新進(jìn)程之中，政府主要扮演的是主導(dǎo)性的角色，社會組織是以服務(wù)角色為主的志愿性組織，兩者在行為策略上有根本差別。政府依靠強(qiáng)有力的政策、條例來規(guī)范城市更新中面臨的秩序亂象，相比之下社會組織的規(guī)范制度不具法定約束力，應(yīng)更多地側(cè)重于民情民意的調(diào)查以及協(xié)調(diào)溝通。但上文提及當(dāng)前我國大陸地區(qū)社會組織功能作用主要是促進(jìn)行業(yè)發(fā)展以及學(xué)術(shù)交流，對于城市更新中的業(yè)務(wù)認(rèn)證、爭議調(diào)解和項目咨詢等方面的作用力度不夠，而且難以充當(dāng)各方利益關(guān)系溝通者和協(xié)調(diào)者的角色，因此當(dāng)前大陸地區(qū)的社會組織暫未在城市更新中發(fā)揮更多實質(zhì)性的作用。此外社會組織要求政府減少干預(yù)，呼吁政府為其“松綁”，給予更大的自我管理空間，然而又無法避免對來自政府的優(yōu)惠政策和資金產(chǎn)生依賴，這種依賴影響了社會組織獨立行使職責(zé)，展開工作。從政府的角度來看，政府在社區(qū)治理過程中承載了過多的具體事務(wù)，[1]從控制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型緩慢而曲折，對公權(quán)力的下放程度仍處于摸索階段，因而導(dǎo)致了社會組織在城市更新進(jìn)程中自主性弱，作用發(fā)揮停留在理論研究層面或者扮演著“政府代言人”的角色，難以在城市更新的過程中發(fā)揮實質(zhì)性作用。

2.社會組織在城市更新中脫離社區(qū)實際，公信力不足

從城市居民的角度來講，多數(shù)公眾對于社會組織缺乏信任，對社會組織的性質(zhì)和工作使命不了解，因此參與度低，形成惡性循環(huán)，社會組織在城市更新中缺乏根基，與社區(qū)疏遠(yuǎn)，難以具備良好的社區(qū)公信力和親民度。

社會組織雖然近年來發(fā)展壯大，但目前仍然作為政府在城市更新推進(jìn)過程中的輔助性工具，在城市更新中難以發(fā)揮更大的作用。城市規(guī)劃是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策制定和實施的重要依據(jù)，某些地方政府往往一味追求大拆大建而輕視小規(guī)模、小區(qū)域的既有社區(qū)環(huán)境的營建和改造工作，忽略對傳統(tǒng)社區(qū)建筑風(fēng)格的傳承和保護(hù)。社會組織也容易為了短期利益只注重協(xié)助推動政府的政績工程，而罔顧發(fā)揚(yáng)社區(qū)的文化底蘊(yùn)。因此，社會組織在城市更新中的公益性和人文關(guān)懷并不明顯，對社會底層以及弱勢群體的關(guān)注度不足，其在社區(qū)中的發(fā)展需要一個全新的突破口，才能發(fā)揮專業(yè)作用，倡導(dǎo)更加廣泛的社區(qū)參與。

3.社會組織缺乏城市更新專業(yè)人才

人才是社會組織發(fā)展的源動力。當(dāng)前社會組織在城市更新中存在著少參與、不均衡、缺人才、不規(guī)范的問題，人才和志愿者的參與困境是當(dāng)前社會組織在城市更新中發(fā)揮作用的又一困境和長期發(fā)展最大的挑戰(zhàn)。

與臺灣社區(qū)規(guī)劃師不同的是，當(dāng)前我國大陸地區(qū)社會組織缺乏奉獻(xiàn)熱誠、熟知地區(qū)環(huán)境狀況的空間規(guī)劃專業(yè)者擔(dān)當(dāng)起社區(qū)空間營造經(jīng)理人的角色。當(dāng)前服務(wù)于城市更新類社會組織的專業(yè)人才多是具有城市規(guī)劃經(jīng)驗的專家學(xué)者，城市更新政策規(guī)劃多是由上而下地推進(jìn)。然而熟知社區(qū)所在地特質(zhì)與人文空間狀況的專門人才卻明顯不足，特別是缺乏城市更新所需要的公共關(guān)系專業(yè)協(xié)調(diào)者，因此社區(qū)群眾與政策推進(jìn)者的溝通不足，社區(qū)居民往往是被動地接受城市更新的決策。endprint

此外，社會組織缺乏對城市更新相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)。年輕志愿者協(xié)助社區(qū)參與城市更新時，除需具備空間領(lǐng)域的專業(yè)知識，也需要借助其他相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗與專長，如談判協(xié)商技能、危機(jī)公關(guān)技能等。然而當(dāng)前社會組織對志愿者的培訓(xùn)不足，缺乏對其溝通、協(xié)調(diào)、整合能力的培訓(xùn)，以至于無法建立起專業(yè)的城市更新社區(qū)規(guī)劃團(tuán)隊。

二、臺灣地區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度在城市更新中發(fā)揮的作用

（一）臺灣地區(qū)的社區(qū)總體營造

20世紀(jì)90年代，臺灣地區(qū)正式引進(jìn)社區(qū)規(guī)劃師制度，在此后近20年的城市更新和社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)規(guī)劃師及其日益成熟的設(shè)計規(guī)劃團(tuán)隊都發(fā)揮了不可磨滅的重要作用。臺北、高雄、桃園、新北等市，許多市區(qū)、街道，乃至文化創(chuàng)意園區(qū)的規(guī)劃和改建，都有社區(qū)規(guī)劃師的貢獻(xiàn)。

1994年10月3日，臺灣地區(qū)開始提出“社區(qū)總體營造”的理念，社區(qū)總體營造計劃借鑒了日本的“町造”、美國的“社區(qū)設(shè)計”和英國的“社區(qū)建筑”的概念，實行社區(qū)的改造計劃。旨在從文化生活的角度，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步等方面的問題及其對策，這個理念強(qiáng)調(diào)社區(qū)的生命共同體意識，注重社區(qū)參與和構(gòu)建社區(qū)文化。

1.以臺北市為首的《地區(qū)環(huán)境改造計劃》

率先貫徹落實“社區(qū)總體營造”這一理念的是臺北市1995年開始推動的《地區(qū)環(huán)境改造計劃》，目的在于引導(dǎo)市民通過民主的方式表達(dá)對社區(qū)生活環(huán)境的訴求，由專業(yè)的社會組織與社區(qū)規(guī)劃師進(jìn)行匯總、整理和研討，形成具有實際可操作意義的方案。臺北城市管理部門每年編列經(jīng)費預(yù)算，鼓勵社會組織主動研究并提出改造社區(qū)公共環(huán)境的規(guī)劃方案，通過審批并開始施行。這一規(guī)劃過程主要是建筑空間規(guī)劃的專業(yè)人才參與，通過社會組織與公共部門的協(xié)商來打造宜居的人性化都市，政府也寄希望于以此促進(jìn)社區(qū)居民的社區(qū)參與，強(qiáng)化社區(qū)意識，提升社區(qū)環(huán)境生活品質(zhì)。

2.社區(qū)總體營造計劃執(zhí)行困境與突破

《地區(qū)環(huán)境改造計劃》的初始，規(guī)劃提案的大多是社區(qū)鄉(xiāng)里基層建設(shè)的小項目，并且在推動過程中，也出現(xiàn)了一些規(guī)劃與建筑執(zhí)行之間的矛盾。

首先，官僚體系錯綜復(fù)雜，與民意溝通困難。當(dāng)社會組織做好規(guī)劃構(gòu)想，在工程開始施行之后，卻常常發(fā)現(xiàn)規(guī)劃構(gòu)想很難被納入到公共部門的實際操作中，比如工程造價過高、預(yù)算難以支持、后續(xù)的管理維護(hù)難以跟上等現(xiàn)實問題。另外，公共部門之間的溝通與協(xié)調(diào)也出現(xiàn)困難。長此以往，由于經(jīng)歷繁雜的協(xié)調(diào)過程，居民投入規(guī)劃的熱情慢慢消耗，甚至演化成對于公共部門官僚體系的不滿和失望，社會組織與公共部門會交互指責(zé)。

其次，社區(qū)意見難以協(xié)調(diào)整合。協(xié)調(diào)居民意見本身就需要耗費大量的時間與精力，特別是社區(qū)規(guī)劃在地方政治與選舉的沖擊下，社區(qū)發(fā)展協(xié)會與公共部門的利益和立場常有沖突，由此一來社區(qū)的意見更難得到溝通和整合。此外，有許多迫切需要進(jìn)行環(huán)境改造的弱勢社區(qū)，卻難以找到專業(yè)協(xié)助，常常依舊是無人問津的局面。[2]

基于以上種種原因，《地區(qū)環(huán)境改造計劃》并未取得顯著的效果，“可是無可置疑地刺激和造就了許多關(guān)心小區(qū)環(huán)境課題的小區(qū)規(guī)劃師、文史工作室和小區(qū)環(huán)境工作社團(tuán)”。[3]于是，臺灣開始積極推動社區(qū)規(guī)劃師制度，要求社區(qū)與專業(yè)人士通力合作，共同推動城市更新與社區(qū)改造，積極倡導(dǎo)公眾參與，促進(jìn)社會公眾、專業(yè)規(guī)劃師與社會組織的協(xié)同規(guī)劃。

（二）臺灣社區(qū)規(guī)劃師制度的建立和推行

1.角色定位

臺灣社區(qū)規(guī)劃師的角色介于政府和社區(qū)居民之間，社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊的組成包括多個建筑師事務(wù)所、空間設(shè)計或環(huán)境設(shè)計等學(xué)術(shù)團(tuán)體、設(shè)計或景觀顧問公司，以及其他專業(yè)的個人。社區(qū)規(guī)劃師的基本特質(zhì)是要擁有環(huán)境空間的專業(yè)背景，發(fā)揮其在改善社區(qū)空間規(guī)劃方面的專業(yè)職能素養(yǎng)。

臺灣社區(qū)規(guī)劃師另外一項十分重要的特質(zhì)是“在地化”，要求社區(qū)規(guī)劃師對其服務(wù)的地區(qū)有深厚的地域情感和深入的了解。因此，這些社區(qū)規(guī)劃師大多數(shù)都在社區(qū)有服務(wù)經(jīng)驗，能夠及時評估社區(qū)更新規(guī)劃的迫切性；對社區(qū)有濃厚的情誼，能夠給出符合社區(qū)實際情況的專業(yè)性評估意見；亦可凝聚社區(qū)民眾意見，給出提高社區(qū)空間環(huán)境品質(zhì)的規(guī)劃計劃。

2.職位簡介

臺灣社區(qū)規(guī)劃師的工作范疇如下：提供社區(qū)服務(wù)，為社區(qū)居民提供居住環(huán)境、空間規(guī)劃相關(guān)議題的咨詢；挖掘地區(qū)發(fā)展和城市更新過程中的問題，調(diào)研、收集、匯整社區(qū)居民意見，協(xié)助社區(qū)擬定“地區(qū)發(fā)展計劃”；參與都市發(fā)展的議題研討會，應(yīng)邀擔(dān)任咨詢專家出席有關(guān)社區(qū)發(fā)展、城市更新的相關(guān)研討會議，提供對于城市更新計劃的專業(yè)意見；參與建設(shè)社區(qū)規(guī)劃服務(wù)中心，參與服務(wù)中心的資料整合，籌劃相關(guān)事務(wù)。例如，舉辦相關(guān)的居民參與會議，開展發(fā)展計劃，參與服務(wù)中心的會議與活動，接受社區(qū)服務(wù)中心的媒體邀請；負(fù)責(zé)社區(qū)規(guī)劃師專屬網(wǎng)頁的日常維護(hù)管理和專題板塊制作。[4]

第一屆社區(qū)規(guī)劃師的設(shè)置是在1999年，所有社區(qū)規(guī)劃師均為“服務(wù)職”，即由政府部門提供職業(yè)經(jīng)費。之后，臺灣地區(qū)逐步推進(jìn)社區(qū)規(guī)劃師由“服務(wù)職”到“榮譽(yù)職”的轉(zhuǎn)變，將社區(qū)規(guī)劃師作為一項更加完全的公益事業(yè)推進(jìn)。由“服務(wù)職”向“榮譽(yù)職”的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變，目的在于促進(jìn)社區(qū)規(guī)劃師的服務(wù)能夠?qū)Ｗ⒂谏鐓^(qū)事務(wù)和專業(yè)領(lǐng)域，更加凸顯其社會服務(wù)的價值，另外也由于管理部門無法承擔(dān)所有的工作經(jīng)費，通過轉(zhuǎn)化為“榮譽(yù)職”，在經(jīng)費有限的情況下逐步提高社區(qū)規(guī)劃師的數(shù)量。

（三）以社區(qū)規(guī)劃師為主體的社會組織在臺灣地區(qū)城市建設(shè)中的作用

1.促使城市更新體系臻于完善

社會組織在推動社區(qū)規(guī)劃師制度的成熟，促進(jìn)城市規(guī)劃體系中政府與社區(qū)的連結(jié)方面貢獻(xiàn)了巨大作用，推動了我國臺灣地區(qū)在城市更新過程中公眾參與的協(xié)同式規(guī)劃體系構(gòu)建。

第一，參與政策制定，提供專業(yè)性援助。臺灣社區(qū)規(guī)劃師的團(tuán)隊成員大多數(shù)是建筑、設(shè)計、空間規(guī)劃的專家學(xué)者，在社區(qū)規(guī)劃師制度的制定、規(guī)范、執(zhí)行和監(jiān)督過程中發(fā)揮強(qiáng)大的專業(yè)支持作用。主要包括：在政策的籌劃過程中推動進(jìn)程，為政策修訂過程提供專業(yè)意見，參與政策的執(zhí)行如受政府的委托推廣宣傳政策、開展知識普及和教育活動等。此外，也包括參與政策評估的環(huán)節(jié)以提高政策制定的效率，并作為政策監(jiān)督的有效力量，以保證政策執(zhí)行的公平性。endprint

第二，凝聚社會力量，擴(kuò)寬群眾參與的渠道。社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊因其在地化特質(zhì)，對所服務(wù)地區(qū)的風(fēng)土人情十分了解，社區(qū)規(guī)劃師作為在地化社會組織成員，需要全身心融入到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民眾中，充分體察民意，成為社區(qū)與政府的“溝通中介”，并且善于將民眾的訴求進(jìn)行匯整反映至公共部門輔助決策。另外，社區(qū)規(guī)劃師還為民眾提供專業(yè)咨詢的渠道，例如城市規(guī)劃師網(wǎng)站的設(shè)置、提供在線咨詢服務(wù)、為民眾答疑解惑，通過這樣的出謀劃策，底層民眾可以直接或者間接地參與到政策中來，使得民意可達(dá)，制度合理。

第三，促進(jìn)社區(qū)的精神文明建設(shè)。社區(qū)規(guī)劃師制度在臺北、新竹、苗栗、臺中、南投、云林、臺南、金門、彰化都有實踐。社區(qū)的更新不僅體現(xiàn)在社區(qū)環(huán)境空間質(zhì)量的提升，也在于文化活動的豐富，如桃園縣大溪和平老街的風(fēng)華重建、嘉義縣東石鄉(xiāng)三合院田園風(fēng)情的再造、宜蘭縣礁溪玉田文化產(chǎn)業(yè)的開創(chuàng)等。

2.為社區(qū)規(guī)劃和城市更新的與時俱進(jìn)加注活力

從縱向的時間跨度來看，自臺灣地區(qū)開展社區(qū)總體營造以后的10年間，社區(qū)規(guī)劃制度在其發(fā)展中體現(xiàn)了政策與社會發(fā)展協(xié)同進(jìn)步，體現(xiàn)了“政策在不同的時代背景中得以長久的自適力”。[5]這種與時代步伐協(xié)同的自適力，有絕大部分的原因得益于社區(qū)規(guī)劃師作為社區(qū)建設(shè)更新過程中的職業(yè)經(jīng)理人，對地域發(fā)展的敏銳和專業(yè)的判斷，使得社區(qū)規(guī)劃政策與時俱進(jìn)。

社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊基于其服務(wù)社區(qū)的使命、宗旨，善于從地域特色出發(fā)，從文化角度切入社區(qū)規(guī)劃，促進(jìn)了城市更新中利益導(dǎo)向型的開發(fā)建設(shè)向文化社區(qū)營造的轉(zhuǎn)變。這是基于社區(qū)規(guī)劃師對于所服務(wù)地區(qū)的強(qiáng)烈價值認(rèn)同與情感紐帶，因而較之公權(quán)力管制的城市建設(shè)更具有人文關(guān)懷與可持續(xù)發(fā)展的動力。文化生活方面的社區(qū)營造體現(xiàn)在社區(qū)民俗活動的開發(fā)與傳承、地方產(chǎn)業(yè)的文化創(chuàng)意包裝、特色建筑風(fēng)格和古跡維護(hù)等方面，例如：宜蘭縣礁溪鄉(xiāng)玉田社區(qū)的“弄獅”民俗的傳承、高雄橋頭糖廠的建設(shè)等。[6]

社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊作為凝結(jié)政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會力量，推進(jìn)“自下而上”的社區(qū)規(guī)劃手段的典范，包含了兩個層面的內(nèi)容。一是“社區(qū)賦權(quán)”，[7]在社會組織與政府雙管齊下的精英治理下，促成民眾自立、自助參與到社區(qū)建設(shè)中，由社會組織、志愿者來促進(jìn)弱者和弱勢社區(qū)的權(quán)利意識，包括提供民意、參與社區(qū)規(guī)劃等；二是“城市動員”，即在開發(fā)和建設(shè)的過程中，居民參與實質(zhì)上是成為了一種新的人際關(guān)系，重構(gòu)了新的公共精神。

21世紀(jì)以后，資本的全球化運(yùn)轉(zhuǎn)和信息時代的來臨，現(xiàn)實意義上的“空間”與“居住”的概念逐漸淡薄，而“虛擬社區(qū)”的議題成為全新的考量，加上自我價值和個人尊嚴(yán)被放大，引發(fā)了人們對社區(qū)的重新思考界定。以社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)體為主體的社會組織參與社區(qū)建設(shè)的維度和手段更加多樣化。這些變化體現(xiàn)在利用網(wǎng)絡(luò)社交媒體平臺了解民意，也體現(xiàn)在，借由新媒體的快速發(fā)展，社區(qū)信息的傳播力度與深度與過去不可同日而語，而這些變化必將為社區(qū)規(guī)劃和城市更新的與時俱進(jìn)增添強(qiáng)大的活力。

三、臺灣地區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度對大陸地區(qū)的啟示

（一）在我國大陸地區(qū)推行的可行性

1.城市化進(jìn)程的加快和公眾參與訴求提高

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市更新中的一系列問題也逐漸映入公眾視線。例如，城市政府、專業(yè)者與民眾如何互動？空間與資源在競合的狀態(tài)下，地方特色要如何彰顯？城市風(fēng)貌要如何塑造？此外，公眾對于自身所居住的環(huán)境有了更高的要求，社區(qū)孕育的“草根力量”正在崛起。在網(wǎng)絡(luò)社會的沖擊下，社區(qū)居民對于塑造一個宜居的、人性化的社區(qū)有著自己更多的思考，并且對于參與城市更新的意愿越來越大，對于便捷有效的發(fā)聲渠道的需求也在不斷上漲。

健康的社區(qū)應(yīng)具有自我組織和自我管理的能力，這是社區(qū)得以持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。[8]在居民參與訴求提高的輿論環(huán)境之下，成立以社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊為主體的新型社會組織，或是在現(xiàn)有的城市更新社會組織之下培育起優(yōu)秀的社區(qū)規(guī)劃團(tuán)隊，將極大地增長社區(qū)自我組織和管理的能力，并且釋放社會力量，這有利于社區(qū)居民有效傳達(dá)自我需求給決策者，使其以更加積極的行動面對治理手段的匱乏并進(jìn)行更低成本的社會治理。

2.城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型

當(dāng)前大陸地區(qū)城市更新的現(xiàn)狀，很多地方仍然停留在注重物質(zhì)性開發(fā)的短視階段，城市更新項目往往是大范圍的拆遷或修補(bǔ)的模式，因而也由此滋生了很多社區(qū)與政府部門的矛盾，包括拆遷行為中釘子戶治理困境等。這些問題難以有兩全其美的解決方法，但社會組織往往可以從中潤滑，協(xié)調(diào)各方利益。在諸多現(xiàn)狀問題的沖擊下，城市管理者們也在尋求一個更重人文關(guān)懷的施政方式，例如改變強(qiáng)硬手段的拆遷修補(bǔ)，以保留地域文化和傳統(tǒng)文化的規(guī)劃代替之；又如改變單一注重利益的物質(zhì)性開發(fā)，輔之以民俗傳承的文化創(chuàng)意園區(qū)建設(shè)。這都需要社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊擔(dān)當(dāng)起考察、規(guī)劃、推動人文社區(qū)建設(shè)的專業(yè)經(jīng)理人角色。

總之，借鑒社區(qū)規(guī)劃師制度，能夠有效地促進(jìn)我國現(xiàn)在“大拆大建”的城市更新模式向更具人性化和更有溫度的方向改造轉(zhuǎn)變。

（二）對大陸地區(qū)城市更新的啟示

綜觀我國大陸地區(qū)當(dāng)前社會組織的現(xiàn)狀及其困境，社會組織在城市中發(fā)揮的作用仍然比較有限。近年來在上海、深圳等地也開始推行社區(qū)規(guī)劃師制度，并取得了初步成效，但總體來說，由于空間背景和政策環(huán)境的區(qū)別，臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)的實施效果也具有明顯的差異。臺灣地區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度的大背景是城市建設(shè)已經(jīng)基本完成，具備較完善的信息化水平，社會公眾自我推動實施的力度比較大，社區(qū)規(guī)劃師重視與公眾的溝通協(xié)商與意見整合。而反觀大陸地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師制度，更多地借助來自政府自上而下的行政力量的推動，側(cè)重于技術(shù)方面的溝通，解釋國土政策和提供規(guī)劃咨詢等，很少著眼于小規(guī)模和小范圍的既有社區(qū)環(huán)境的建設(shè)和改造，主要工作內(nèi)容是推進(jìn)政府重大項目在基層社區(qū)的落實。而且社區(qū)規(guī)劃師較少能夠發(fā)動公眾參與，協(xié)同進(jìn)行社區(qū)更新。借鑒臺灣地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師制度在城市更新中發(fā)揮作用的經(jīng)驗，對我國大陸地區(qū)在城市更新中的社會組織作用提出如下三方面建議：endprint

1.引入社會組織的參與式治理，促進(jìn)社會組織積極介入和扎根社區(qū)

針對城市更新體系中社會組織與政府相脫節(jié)、規(guī)劃與經(jīng)營相脫節(jié)的現(xiàn)狀，應(yīng)引入社會組織的參與式治理，發(fā)揮其提供政策建議，監(jiān)督政策施行、評估政策過程的作用，使其在表達(dá)專業(yè)意見、籌辦社區(qū)活動，參與城市更新和城市規(guī)劃時有更多的自主權(quán)，因地制宜開創(chuàng)多種社區(qū)治理的新模式。

另外，針對社會組織與社區(qū)疏離，難以發(fā)揮實質(zhì)性作用的現(xiàn)狀，可以學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師制度中社會組織認(rèn)養(yǎng)社區(qū)的做法，社區(qū)規(guī)劃服務(wù)中心鼓勵NGO、NPO組織認(rèn)養(yǎng)行政區(qū)，以行政區(qū)劃為范疇開展社會組織工作，以潛在的“社區(qū)負(fù)責(zé)制”促進(jìn)社會組織對社區(qū)的積極介入。這樣的舉措不僅促進(jìn)社會組織參與到更加廣泛的城市更新事務(wù)中，也促使社會組織具有更穩(wěn)固的“在地化”根基，發(fā)揮更多便民利民的作用，使其根據(jù)社區(qū)的實際情況，進(jìn)行更加準(zhǔn)確的信息咨詢，提供更有實踐意義的政策建議。

在城市更新中，社會組織應(yīng)該根植于社區(qū)實際，深入社區(qū)居民的生活中，在實地考察中深入了解居民的真正需求，在實際行動中取得公眾的認(rèn)可與協(xié)作，只有這樣，才能取得社區(qū)居民的信任，逐漸建立起良好的公信度。有了立足于社區(qū)實際的基礎(chǔ)，社會組織參與制定的城市更新政策才具有可操作意義，才能真正在城市更新過程中為居民謀取利益，為社區(qū)建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。

2.重視培養(yǎng)專業(yè)人才，為社會組織發(fā)揮作用提供人力支持

社會組織要有活力的長久發(fā)展，需要有熱情的新鮮的投入。政府可以有導(dǎo)向性地放開規(guī)劃市場，以鼓勵年輕的專業(yè)人才投入到空間規(guī)劃、環(huán)境建設(shè)的相關(guān)職業(yè)中來，為社區(qū)規(guī)劃師提供“榮譽(yù)職”的資金補(bǔ)貼，讓人才沒有后顧之憂地從事到熱衷的事業(yè)中，這在前期推行社區(qū)規(guī)劃師制度是十分有必要的。另外，可以借鑒臺灣地區(qū)施行“青年政府規(guī)劃師培養(yǎng)計劃”，以社會組織為載體，為青年社區(qū)規(guī)劃師或者是經(jīng)驗不足的從業(yè)者提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會，相較學(xué)校的理論教育，青年社區(qū)規(guī)劃師培養(yǎng)計劃置身于社區(qū)之中，可以提供更加具有實踐意義的經(jīng)驗。

3.發(fā)揮社會組織民情載體的作用，引導(dǎo)公眾參與

目前，公眾參與仍處于“象征性參與”的層次，[10]社區(qū)居民長期處于自上而下的權(quán)威統(tǒng)治之下，對公共領(lǐng)域還比較忽視和疏離。社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊要做到融入社區(qū)民眾，既要充分考慮地方的歷史淵源、風(fēng)俗傳統(tǒng)、環(huán)境變遷，更要深入體察民意，回應(yīng)城市更新中的底層訴求，將訴求進(jìn)行專業(yè)整合后反饋至決策者，以此促進(jìn)公眾協(xié)同參與城市更新規(guī)劃。雖然在城市更新中加強(qiáng)公眾參與的議題早已屢見不鮮，城市更新方案也在一定程度上更加注重滿足居民的參與訴求，但是鮮少明確參與的對象，也缺乏有效的參與能力的培訓(xùn)。同時，公共參與停留在規(guī)劃展覽或者一般的問卷調(diào)查的方式，內(nèi)容也僅限于規(guī)劃知識的普及和傳播，還難以形成長期有效的公眾參與城市更新進(jìn)程的實施機(jī)制。

因此，應(yīng)發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師為主體的社會組織作用，在城市更新的初始階段，通過社區(qū)規(guī)劃師組織公眾參與，解釋規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，針對民生需求和區(qū)域發(fā)展愿景，了解社區(qū)公眾的意見以及規(guī)劃的意愿，鼓勵公眾參與城市更新和社區(qū)規(guī)劃；在城市更新的過程中，社區(qū)規(guī)劃師能夠組織公眾的力量監(jiān)督改造工程的實施，防止在更新過程中規(guī)劃走樣并避免工程爛尾或者發(fā)生貪腐牟利現(xiàn)象；在城市更新完成后，社區(qū)規(guī)劃師能夠在社區(qū)重建中發(fā)揮重要作用，通過組織社區(qū)公共活動，引導(dǎo)公眾參與社區(qū)建設(shè)，打造社區(qū)公共空間，以促進(jìn)居民盡快建立社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，從而推動社區(qū)自治的進(jìn)程。

說明：本文是2013年度國家社科基金項目“城市更新中的社會整合機(jī)制研究”（13CZZ036）資助的階段性成果。

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