完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制的法律思考

摘 要 近年來我國有關(guān)土地征收糾紛的數(shù)量不斷攀升，其核心問題在于補(bǔ)償機(jī)制立法的不完善。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，由此引發(fā)的社會矛盾不斷激化，征收補(bǔ)償問題亟待解決。本文以充分剖析我國現(xiàn)實問題為前提，借鑒國外的相關(guān)先進(jìn)立法經(jīng)驗，探尋征收補(bǔ)償機(jī)制的完善途徑，能減小征收阻力，為更快推動城鎮(zhèn)化的進(jìn)程提供改善思路。

關(guān)鍵詞 土地征收 征收補(bǔ)償 國外借鑒

作者簡介：朱瑞航，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.100

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，城中村作為一種存在于城市高速發(fā)展進(jìn)程中，脫離現(xiàn)代城市規(guī)劃與管理且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍較為低下的半村落形態(tài)，所出現(xiàn)的社會問題引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注。2016年5月10日下午，拆遷中的鄭州市惠濟(jì)區(qū)老鴉陳街道薛崗村，村民范華培因不滿征地補(bǔ)償款而持刀行兇，導(dǎo)致三死一傷的惡劣結(jié)果。近年來，全國各地類似惡性案件層出不窮，背后所折射的問題錯綜復(fù)雜，但最終聚焦于我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償機(jī)制之上。城中村改造中的土地征收補(bǔ)償涉及多方利益主體，關(guān)乎農(nóng)民切身利益，影響著社會秩序和穩(wěn)定，因此如何反思并重構(gòu)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償機(jī)制成為解決征收矛盾的當(dāng)務(wù)之急。

一、我國土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ǚ治?/p>

在我國，城中村改造模式主要是以政府為主導(dǎo)，通過地方政府征收農(nóng)村集體土地或者基于相關(guān)的規(guī)范性文件將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地。土地征收是指國家為了公共利益的需要，依照法定程序和法定權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》均對征收制度進(jìn)行了具體的可操作性的規(guī)定。我國實行土地集體所有制和國家所有制，由于集體所有土地不存在一級交易市場，隨著社會人口大量向城市聚集和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，征收作為法律規(guī)定的唯一合法途徑，為城市發(fā)展提供了不可缺少的物質(zhì)資源和堅實基礎(chǔ)。

但是在理論上，土地征用作為不改變土地所有權(quán)的用地方式，同樣可為城市發(fā)展提供有效需求。土地征收與土地征用的區(qū)別在于前者為所有權(quán)變更即永久性的占用，而后者為使用權(quán)的讓與即暫時性的占有。由于我國土地的立法規(guī)定明顯留有計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，在如今經(jīng)濟(jì)生活中又片面追求事實上的平等，導(dǎo)致土地的公有化和國有化，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)用地只能征收而不能征用的制度 。

我國關(guān)于土地征收的立法規(guī)定也是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在重國家利益而輕個人利益的時代下，公民個人財產(chǎn)因不受重視而很少給予保護(hù)，在國家需要時理應(yīng)而且必須為公共利益犧牲，立法關(guān)于土地征收的目的只作了籠統(tǒng)的概括規(guī)定，使得《憲法》第十條的“公共利益”在法律中的定位非常模糊。我國立法不僅沒有從實體上規(guī)定公共利益的邊界，而且在程序方面缺乏相應(yīng)的制度安排 。這就導(dǎo)致各地方政府為了增收財政違法征收土地，一些經(jīng)營性用地的開發(fā)也打著公共利益的幌子，土地征收活動亂象叢生，征收糾紛接連不斷。實踐中大多數(shù)糾紛核心在于征地補(bǔ)償，補(bǔ)償如何進(jìn)行規(guī)定并有效配置對征收活動的進(jìn)行和順利完成起到絕定性的作用。我國補(bǔ)償機(jī)制因立法的落后缺乏科學(xué)性和民主性，難以適應(yīng)現(xiàn)行征收所處的經(jīng)濟(jì)背景，依法大量被征地農(nóng)民的不滿與抗議，嚴(yán)重阻礙了征收活動的進(jìn)程。

二、我國土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實問題

（一）補(bǔ)償原則模糊不清

補(bǔ)償原則作為征地活動的基礎(chǔ)性規(guī)范，對妥善進(jìn)行征收工作具有重要的指導(dǎo)意義?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定因公共利益征地須對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，但未提明確的補(bǔ)償原則。《物權(quán)法》第四十二條以及《土地管理法》第四十七條均未做出原則性規(guī)定。補(bǔ)償原則的定位與價值取向決定著我國征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償程序是否切實維護(hù)被征地方的利益，而在缺乏具體明確的補(bǔ)償原則的宏觀指導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)的征收活動帶有較強(qiáng)的行政性，補(bǔ)償主體雙方地位不平等，缺乏公正與透明，從而導(dǎo)致了大量糾紛出現(xiàn)以及社會矛盾的加劇。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏公平性

《物權(quán)法》規(guī)定征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用；而《土地管理法》規(guī)定，征收農(nóng)用地主要是根據(jù)原用途進(jìn)行補(bǔ)償，具體表現(xiàn)為依據(jù)被征收耕地的年產(chǎn)值進(jìn)行計算。顯然，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實踐中極為不合理。首先，被征收地通常處于城郊結(jié)合地段，土地開發(fā)升值空間大，可利用度高，而按照原有用途進(jìn)行補(bǔ)償違背了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低難以維持被征收農(nóng)民的基本生活；其次，政府將集體土地國有化并以市場價格與開發(fā)商簽訂合同，土地出讓金要高于補(bǔ)償款的幾倍甚至幾十倍，土地價值已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)耕價值，而此價值產(chǎn)生的利益卻并未分配給農(nóng)民；在此情況下仍按照現(xiàn)行法難以達(dá)到妥善安置和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的目的，相反則極易引起被征地方的心理失衡和過激行為。

（三）補(bǔ)償范圍缺乏合理性

2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了城市房屋征收要進(jìn)行公平補(bǔ)償，對于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償原則無明確規(guī)定，但從實踐來看采取的是不完全補(bǔ)償原則。即將補(bǔ)償限定在被征收財產(chǎn)的價值，而對于間接損失以及其他次生損失則不予考慮。此原則顯然不利于對私人財產(chǎn)的保護(hù)。一方面由于被征地方大多長期世代在村落安居，且形成以土地為中心的較為穩(wěn)定的社會關(guān)系，大范圍征地勢必會打破原有平衡關(guān)系，入學(xué)，就業(yè)，就醫(yī)，交通等方面成本上升；另一方面除被征收宅基地價值外，土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償、殘地?fù)p失、必要遷移費(fèi)用等都應(yīng)計入補(bǔ)償范圍；單純的只補(bǔ)償被征收地的方式，在缺乏土地保障的情況下，必然會加大村民的生存壓力，產(chǎn)生抵制征收的心理甚至演化成惡性案件。

（四）補(bǔ)償方式過于單一

我國實踐中補(bǔ)償通常以貨幣補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換相結(jié)合兩種方式。征地主體企圖用一次性的補(bǔ)償來換取農(nóng)民永久性失地，在村民缺乏相應(yīng)的社會保障，文化程度低尚且無法融入城市生活的情況下，僅僅上述兩種方式顯然不能滿足村民基本生活要求。再者，在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的背景下，大多城市為調(diào)控房地產(chǎn)市場，控制商品房庫存總量，更多只提供以貨幣補(bǔ)償為主房屋產(chǎn)權(quán)置換為輔的補(bǔ)償方式，村民安置的房屋將會大幅減少，靠房屋出租的租金等穩(wěn)定收入也隨之減少，一定程度更加劇村民生活的不穩(wěn)定性。

（五）補(bǔ)償糾紛缺乏有效司法解決機(jī)制

目前我國解決征地糾紛的法律程序有復(fù)議、仲裁、訴訟等多種途徑，但在實踐中村民想要順利解決自己的問題卻阻礙重重。首先，對于行政復(fù)議這種政府內(nèi)部設(shè)置的糾錯機(jī)制，一般強(qiáng)調(diào)糾紛解決的效率而往往忽視公平正義；同時也會經(jīng)常出現(xiàn)官官相護(hù)以及相互之間的利益沖突，這都使得申請人無法伸張正義。其次，我國缺少關(guān)于農(nóng)村土地糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)，實踐中仲裁也未起到高效解決征地糾紛的作用。最后，訴訟作為最終糾紛解決途徑主要體現(xiàn)為行政訴訟，征收作為政府的行政行為，由于法院只審查其合法性問題，往往不能真正觸及村民切身利益，所以訴訟程序在解決土地糾紛方面作用也并不明顯。

三、國外現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

相比于我國，世界上大多數(shù)國家都有一套包括立法規(guī)定和司法程序等相當(dāng)完善的征收土地體系。發(fā)達(dá)國家實行土地私有制，與我國在征收過程中考量的因素有所不同，但仍存在為了公共利益實施土地征收的現(xiàn)象?，F(xiàn)代法治理念影響之下，公共利益被嚴(yán)格限制且必須為被征收人公平充分補(bǔ)償，這與我國注重保障個人私權(quán)利的趨勢相一致，所以可為我國提供許多成功的立法經(jīng)驗。主要體現(xiàn)為以下五方面：

（一）明確的補(bǔ)償原則

縱觀世界各國關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，歸納起來主要為三種。完全補(bǔ)償原則，即國家因公共利益而征收使個人財產(chǎn)遭受損失，必須給予被征收人與其受損失相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；不完全補(bǔ)償原則，即現(xiàn)代社會個人財產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。該原則試圖在剝奪個人權(quán)利與承擔(dān)社會義務(wù)之間尋求一條合理解決途徑。將補(bǔ)償限定在被征收財產(chǎn)的價值，而對于間接損失以及其他次生損失則不予考慮；相當(dāng)補(bǔ)償原則，相當(dāng)補(bǔ)償與“公平補(bǔ)償”和“適當(dāng)補(bǔ)償”等概念相類似。即給予補(bǔ)償主體以充分的自由裁量權(quán)，根據(jù)具體情況來平衡征地雙方的利益。

各國補(bǔ)償原則文字表述雖不盡相同，但仍有共同之處。從補(bǔ)償目的來看，都堅持平等對待，個人受損而使公眾受益就理應(yīng)對個人給予補(bǔ)償。從補(bǔ)償結(jié)果來看，通過充分且公平的補(bǔ)償，來切實保障被征收人的財產(chǎn)權(quán)，符合公平和正義的要求。這些原則從失地農(nóng)民的角度出發(fā)，最大程度地保護(hù)了農(nóng)民利益。

（二）公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在征收補(bǔ)償時，關(guān)于公平的概念并沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)。國外的土地作為個人私人財產(chǎn)可進(jìn)行交易，所以政府征收時主要都是以市場價值來衡量土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。德國和日本作為相關(guān)立法較為完善的國家，在規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時會考慮被征地的最佳用途，來給予被征地權(quán)利人最全面最優(yōu)益的保護(hù)。就我國目前的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，按照土地市場價格補(bǔ)償能充分維護(hù)被征地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，符合公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）寬泛的補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍的確定對于保障被征收人財產(chǎn)權(quán)利具有重要意義。對于權(quán)利人遭受的損失，日本在其法律中有較為詳細(xì)的列舉，除了財產(chǎn)補(bǔ)償即征收過程中的直接財產(chǎn)損失補(bǔ)償和未來收益補(bǔ)償外，還包括離職者補(bǔ)償、事業(yè)損失補(bǔ)償?shù)龋辉诿绹?，除了土地現(xiàn)有價值外，包括有形財產(chǎn)和被征收人名譽(yù)等無形財產(chǎn)以及土地可預(yù)期的未來價值也在補(bǔ)償范圍之內(nèi) 。以上規(guī)定都體現(xiàn)了法律對個人財產(chǎn)最高的保護(hù)。我國農(nóng)村集體所有土地作為穩(wěn)定的生產(chǎn)資料，承擔(dān)了保障農(nóng)民社會保障的職能，在征收時給予盡可能全面細(xì)致的補(bǔ)償范圍，才能達(dá)到補(bǔ)償?shù)淖罴涯康摹?/p>

（四）多樣化的補(bǔ)償方式

各國關(guān)于補(bǔ)償方式大都以金錢為主的貨幣補(bǔ)償。除此之外，德國設(shè)定有代償?shù)丶坝袃r證券等多種補(bǔ)償方式；而日本在吸收德國法的基礎(chǔ)上根據(jù)不同補(bǔ)償種類基于不同補(bǔ)償方式，主要表現(xiàn)為以貨幣補(bǔ)為原則，現(xiàn)物補(bǔ)償為例外。其中土地入股或者設(shè)立土地債權(quán)，我國一些地方在結(jié)合具體實踐情況下可以借鑒。

（五）完善的補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制

有效的糾紛解決機(jī)制能將糾紛平息于可控的范圍之內(nèi)，也是迅速消解社會矛盾的制度保障。大多數(shù)建立了完整的征地糾紛解決程序，美國法律給予被征收人申訴的權(quán)利以及鄉(xiāng)政府進(jìn)行行政復(fù)議，且政府必須充分聽取并審查被征收人的情況；日本法律也設(shè)立了多種途徑，如地方政府調(diào)解制度，申訴制度和訴訟程序等。非訴方式被很多國家青睞，不僅因為其解決糾紛的高效性，而且取決于其給予當(dāng)事人平等的法律地位，實實在在地為當(dāng)事人的利益考慮，進(jìn)而切斷繁瑣訴訟的源頭。

四、我國土地征收補(bǔ)償機(jī)制的完善路徑

我國征地現(xiàn)象存在于全國城市發(fā)展的進(jìn)程中，地域的廣度決定了現(xiàn)象的差異性，在我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與水平的基礎(chǔ)上，可結(jié)合國外的可借鑒性經(jīng)驗，探求出完善我國土地征收補(bǔ)償機(jī)制的最佳完善途徑。

（一）確立公平補(bǔ)償原則，充分保障被征地人利益

我國法律對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則雖無明文規(guī)定，但在2011年新修訂的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中規(guī)定了公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，國有土地和集體土地在很多方面存在較大差異，但補(bǔ)償目的或者精神應(yīng)有借鑒之意，即充分保障被征收人的財產(chǎn)權(quán)益。綜觀國外可知，無論是以美國為代表的英美法系的正當(dāng)補(bǔ)償原則還是以德國為代表的大陸法系的完全補(bǔ)償原則，盡管使用不同的術(shù)語和表達(dá)方式，但是其基本精神和內(nèi)容是趨同的，即對土地征收給予充分和足夠的補(bǔ)償以償付被征收人所受特備損失和犧牲 。故在立法中明確公平補(bǔ)償原則，既符合充分保護(hù)被征地人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的時代趨勢，又加強(qiáng)社會的公平正義，促進(jìn)社會安定。

（二）制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮土地價值

我國目前采取的是以農(nóng)業(yè)用地畝產(chǎn)值倍數(shù)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而沒有考慮不同農(nóng)地區(qū)位情況以及市場經(jīng)濟(jì)下的土地增值收益。針對現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性和科學(xué)性的現(xiàn)狀，首先應(yīng)明確的是政府單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從農(nóng)民身上攫取了巨額利益，且無法真正反映現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律與要求；對比其他國家和地區(qū)土地征收大都以市場價值給予公平補(bǔ)償，通過市場特點和規(guī)律來平衡征地主體雙方的利益，我國宜采取此種標(biāo)準(zhǔn)。在深化改革及政府職能轉(zhuǎn)變的大形勢下，政府應(yīng)逐步擺脫經(jīng)營和管理土地等職能，回歸管理者的身份，在征收過程中保持中立性，通過市場機(jī)制確立土地價格以及土地收益在征收主體之間的分配，消滅政府從中獲取制度性租金空間的渠道 。

（三）擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，增加補(bǔ)償種類

《土地管理法》第47條規(guī)定的補(bǔ)償范圍僅限于征用土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，在此基礎(chǔ)上應(yīng)借鑒國外成功立法經(jīng)驗。例如，吸收日本補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定：除財產(chǎn)補(bǔ)償即征收過程中的直接財產(chǎn)損失補(bǔ)償和未來收益補(bǔ)償外，還包括離職者補(bǔ)償、事業(yè)損失補(bǔ)償?shù)?，最大程度保障?quán)利人的利益。

（四）增加補(bǔ)償方式，完善失地農(nóng)民保障體系

土地作為不可替代的物質(zhì)資料，一旦被征收農(nóng)民即失去賴以生存的基礎(chǔ)，因此必須將失地農(nóng)民納入到生活保障的范圍?？紤]到我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，被征地農(nóng)民一般無較高從業(yè)技能和水平，生活來源單一，故應(yīng)該充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能：增加財政支出，鼓勵農(nóng)民學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識，提供適合的企業(yè)工作崗位；促進(jìn)教育體制改革，妥善安置農(nóng)民子女就學(xué)工作；盡快實現(xiàn)戶籍、醫(yī)療、保險等保障體系全覆蓋。在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，從就業(yè)、醫(yī)療等方面最大程度加強(qiáng)和完善村民的社會保障體系。

（五）拓寬補(bǔ)償糾紛解決途徑，健全征地糾紛解決體制

“無救濟(jì)即無權(quán)利”，完善權(quán)利人的救濟(jì)途徑不僅是對個體權(quán)利的保障，更是法律公平正義的彰顯。立法層面上，應(yīng)該制定專門的征地補(bǔ)償糾紛解決辦法，實踐層面上，征收補(bǔ)償?shù)木唧w工作在現(xiàn)實操作時將協(xié)商和行政救濟(jì)作為解決征地糾紛的前置程序 ；在各地方盡快建立起糾紛仲裁機(jī)制，培養(yǎng)仲裁專業(yè)隊伍；將補(bǔ)償糾紛納入民事訴訟程序中來，征收主體之間建立平等的對話機(jī)制，只有這樣才能保證權(quán)利人救濟(jì)渠道暢通無阻。

注釋：

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