土地征收工作與建設管理的關(guān)系分析

張凱

[摘 要]土地征收工作是土地儲備工作的基礎(chǔ)，是建設管理工作的重要環(huán)節(jié)，更是建設成本控制的主要途徑。土地征收工作涉及農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護、建設管理成本、社會安定和經(jīng)濟發(fā)展等諸方面，合理運用土地征收制度，對保障國家濟發(fā)展，加快工業(yè)化和城市化進程，促進城市建設和交通、能源等基礎(chǔ)設施建設起著至關(guān)重要的作用。筆者在文中提到了幾年來工作中遇到的問題及解決問題的見解。

[關(guān)鍵詞]土地征收；建設管理；財產(chǎn)權(quán)；公共利益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.158

土地征收工作是土地儲備工作的基礎(chǔ)，更是建設管理工作的重要環(huán)節(jié)，建設管理工作的重要目標就是控制建設成本，而建設成本中最難控制，彈性最大的就要屬于土地征收管理工作了，我在土地儲備部門工作十余年，參加過遼寧省重點棚戶區(qū)改造項目的拆遷工作（土地征收工作的前身就是拆遷安置），也參加過本市重點項目綠樓的舊城區(qū)改造項目的土地征收工作，隨著工作的不斷開展，對土地征收工作有效控制建設成本有了一些粗淺的認識，有幸和大家分享。

隨著城市建設速度的加快，城市的建設和擴張都不得不占用更多的農(nóng)村土地和城郊土地，就出現(xiàn)了現(xiàn)在的土地征收行為。土地征收是2004年國家修憲時提出的，在此之前我國統(tǒng)一采用土地征用這一說法，修改法律后之后在修改的《土地管理法》 中改為征收一詞，土地征收作為一項基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。土地征收是保證國家公共設施和公益事業(yè)建設所需土地的一項重要措施。土地征收的基本含義可以概述為： 國家或政府為公共利益的需要，依照法律規(guī)定，運用公權(quán)力強制將集體所有的土地收為國有并給予一定補償?shù)姆芍贫?。其帶來的法律后果是土地所有?quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有轉(zhuǎn)為國家所有。因為所有權(quán)的改變引起了補償問題的出現(xiàn)，從而涉及廣大群眾的利益及城市建設發(fā)展的速度。因此，土地征收工作逐漸成為了社會熱點的話題。以下是筆者在土地征收工作中遇到問題及解決問題后得到的啟發(fā)。

1 工作中遇到的問題

第一，聽證程序，流于形式。國家對農(nóng)村集體土地的征收是單方的行政行為，行政機關(guān)處于絕對的主導地位，從審批到公告，從登記到補償，從爭議到裁決政府都是決策者和執(zhí)行者。為使行政機關(guān)與普通百姓在土地征收方面權(quán)利盡量趨平，國家2 0 0 4年 5 月 1 日起出臺實施了《國土資源聽證規(guī)定》。但在實際工作中卻很少地區(qū)可以貫徹落實規(guī)范的征地聽證程序。主要原因有地方政府及政府官員對《 國土資源聽證規(guī)定》 的認識不到位、 理解不到位、 宣傳不到位；再有就是群眾對征地聽證程序缺乏了解，不清楚聽證會程序，更不了解聽證會所賦予的權(quán)利以及行使方式。

第二，土地征收制度是基于國家主權(quán)的單方行為，具有強制性，與財產(chǎn)權(quán)法律保護規(guī)則存在著沖突。如果濫用征收權(quán)，國家公權(quán)就會給私權(quán)造成侵害，土地的合法利益就會被侵害。我國2004年通過的《憲法修正案》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”在《土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”可見符合公共利益是國家征收土地的前提，但什么是公共利益，我國憲法和相關(guān)法律沒有做出明確的規(guī)定。有些出于其他目的的用地也冒充公共利益，使土地征收的意義發(fā)生變化，大量農(nóng)村土地被用于非農(nóng)建設，耕地得不到有效的保護。

第三，在實際工作中，有時出于對地方經(jīng)濟建設指標的盲目追求，地方政府在說明征地的“公共利益”時，不僅傾向于盡量擴大公共利益的范圍，為經(jīng)濟建設大開綠燈，而且在征收補償標準上也會出現(xiàn)領(lǐng)導拍腦門的現(xiàn)場決策行為，為了快速完成征收任務，給自己的升遷撈取足夠的素材，領(lǐng)導決策提高補償標準的事情也是有的，這樣的事情出現(xiàn)，短時間會增加征收進度，長期看補償成本加大，土地收購成本加大，為日后建設管理工作成本控制增加了難度，更是成為推高下游房地產(chǎn)價格的推手，使得征收事業(yè)難度加大。規(guī)范合理設定補償標準的形成機制，為領(lǐng)導科學決策提供有力依據(jù)，被征收補償戶滿心歡喜，有效控制建設管理成本提供保障。

2 解決辦法

第一，通過落實《國土資源聽證規(guī)定》，提高土地征收工作的透明度，保障被征地者事前的知情權(quán)，事中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及事后的申述權(quán)等權(quán)利正確運用。為切實落實聽證程序，首先政府部門要向老百姓積極廣泛宣傳聽證程序，使群眾了解聽證會所賦予的權(quán)利和行使方式，提高被征地群眾的意識，讓他們能主動參與到其中。其次將聽證制度規(guī)范化、制度化，制訂具體的聽證制度，嚴格規(guī)范征地過程中的聽證行為；根據(jù)具體項目情況，科學合理地安排、應用聽證規(guī)定，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)要嚴格把關(guān)，保證被征地者能充分發(fā)揮申辯和質(zhì)疑的權(quán)利，防止聽證流于形式。最后要建立公開監(jiān)督機制，實行多方監(jiān)督，充分利用各種媒體，廣泛發(fā)布聽證信息，征求公眾意見，還可以邀請有關(guān)執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)人員參與，確保聽證的公正性。

第二，征地中應明確界定“公共利益”的范圍。關(guān)于“公共利益”的界定，我們沒有明確提出。但是借鑒其他規(guī)定中對于“公共利益”的研究，我們可以從以下兩個方面來看：一是“公益事業(yè)”。公益事業(yè)即直接或間接地為經(jīng)濟活動、社會活動和居民生活服務的部門、企業(yè)及其設施；二是“ 社會利益”。社會利益泛指有利于社會功能的行為措施。在嚴格界定“公共利益”范圍之后，要對征地過程中出現(xiàn)的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，嚴禁打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

第三，面對工作中遇到的實際問題，諸如補償標準不能夠合理設定，領(lǐng)導決策不能夠科學，被征收的百姓也愁眉苦臉，我們要積極掌握下游房地產(chǎn)價格，根據(jù)實際，合理設定征收補償?shù)臉藴剩沟脴藴手贫ǖ目茖W合理。這樣才能有一個好的征收補償時效，能更好地控制建設管理中的成本，形成領(lǐng)導科學決策，百姓拍手歡樂的和諧征收局面。

3 結(jié) 論

土地征收是土地管理中非常重要的內(nèi)容，也是建設管理工作的重要環(huán)節(jié)，它涉及農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護、建設管理成本、社會安定和經(jīng)濟發(fā)展等諸方面，合理運用土地征收制度，對保障國家濟發(fā)展，加快工業(yè)化和城市化進程，促進城市建設和交通、能源等基礎(chǔ)設施建設起著至關(guān)重要的作用。因此要加強對土地征收的管理，完善我國土地征收程序，及時保護被征收人的合法權(quán)益，有力地控制建設成本，對社會主義建設把好關(guān)。

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