對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償過程中犯罪問題的思考

侯堅(jiān)

摘 要：論文從對(duì)國家工作人員的理解為切入點(diǎn)，結(jié)合村委會(huì)等基層組織的性質(zhì)以及土地征收補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用外延，對(duì)村委會(huì)等基層組織人員在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用管理中行為的性質(zhì)進(jìn)行分析，以明確其在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用管理過程中的主體身份。

關(guān)鍵詞：土地征收；協(xié)助管理；征收費(fèi)用；安置費(fèi)用

一、村委會(huì)等基層組織人員與國家工作人員的比較

根據(jù)全國人大常委會(huì)《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》（2000）中規(guī)定，“村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的‘其他依照法律從事公務(wù)的人員。該《解釋》雖然明確村委會(huì)等基層組織人員在協(xié)助人民政府進(jìn)行“土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理”為《刑法》第九十三條第二款的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。該《解釋》對(duì)村委會(huì)等基層組織人員在“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”過程中以“國家工作人員”論的前提是“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”，而村委會(huì)等基層組織基本定位是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理過程中從事自治事務(wù)和“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”在某種程度上是交織在一起的。

國家公務(wù)應(yīng)當(dāng)具備管理性、公共性等特征。根據(jù)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村集體組織行使自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議。村委會(huì)等基層組織人員與國家工作人員之間似乎并無任何關(guān)聯(lián)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為我國最低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，其行政管理工作要直接面對(duì)數(shù)量眾多且又相對(duì)分散的村民群體，加上受其本身行政資源的限制以及農(nóng)村事務(wù)的復(fù)雜性，其很多的行政管理工作不得不在村委會(huì)等基層組織的協(xié)助下而開展，這就為村委會(huì)等基層組織人員成為國家工作人員提供了事實(shí)上的可能。

二、涉及土地征收補(bǔ)償費(fèi)用犯罪的具體認(rèn)定

（一）土地征收補(bǔ)償費(fèi)用管理的性質(zhì)。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行征用或征收并給予補(bǔ)償。因此，對(duì)于土地被征收者的補(bǔ)償本身就是國家征收土地過程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，在對(duì)被征地者實(shí)施具體補(bǔ)償?shù)倪^程中對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的管理自然也屬于國家公務(wù)。對(duì)于村委會(huì)等基層組織協(xié)助人民政府進(jìn)行土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理的行為，因?yàn)槭钦墓芾砗痛逦瘯?huì)的協(xié)助性工作共同構(gòu)成了土地征收補(bǔ)償?shù)恼w，其主導(dǎo)行為是政府的國家公務(wù)行為，故村委會(huì)等基層組織所協(xié)助實(shí)施也是國家公務(wù)的內(nèi)容，村委會(huì)等基層組織的協(xié)助行為也體現(xiàn)了國家的代表性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國家公務(wù)的范疇。但是土地征收補(bǔ)償費(fèi)用是一個(gè)集合概念，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。土地安置的三項(xiàng)費(fèi)用性質(zhì)并非全然一致，土地補(bǔ)償費(fèi)受償者直接為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，安置補(bǔ)助費(fèi)因不同的安置方式歸屬也不相同，而地上附作物和青苗補(bǔ)助費(fèi)則直接為所有者所有?！段餀?quán)法》第五十九條第二款規(guī)定，對(duì)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用和分配由本集體的成員經(jīng)法定程序決定。因此，土地征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用和分配本身也是村集體自決的事項(xiàng)。故村委會(huì)等基層組織對(duì)“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”并非全然為國家公務(wù)行為，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合國家公務(wù)的特征及管理行為本身的性質(zhì)，來確定村委會(huì)等基層組織人員在管理和使用土地補(bǔ)償費(fèi)用過程中的行為是否符合《解釋》規(guī)定的“協(xié)助人民政府”對(duì)“土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理”。

（二）具體的罪名認(rèn)定。（1）涉及土地補(bǔ)償費(fèi)的犯罪。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)部分，因?yàn)椤锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織所有，因此，該款項(xiàng)自進(jìn)入村集體賬戶之后，其所有權(quán)就應(yīng)由原先國家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w所有。

（2）涉及安置補(bǔ)助費(fèi)的犯罪。對(duì)于涉及安置補(bǔ)助費(fèi)犯罪性質(zhì)的認(rèn)定，《土地管理法實(shí)施條例》雖然規(guī)定土地征收的安置補(bǔ)助費(fèi)必須用于村民的安置，且安置也是國家在土地征收后對(duì)被征地農(nóng)民的應(yīng)有義務(wù)，如若是由政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，那認(rèn)定為國家公務(wù)自然沒有問題。但實(shí)踐中政府只負(fù)責(zé)相應(yīng)的安置方案的確定和安置補(bǔ)助費(fèi)用的撥付，政府在確定安置方案時(shí)或選擇由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安置，或由其他單位安置，或不需統(tǒng)一安置的安置補(bǔ)助費(fèi)用直接發(fā)放于被安置個(gè)人或征得被安置人員同意用于支付保險(xiǎn)費(fèi)用。若是確定由其他單位負(fù)責(zé)安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)一般由政府直接支付于安置單位，也就不涉及村委會(huì)等基層組織人員對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的管理問題，因此，以下主要就涉及由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安置及安置補(bǔ)助費(fèi)直接發(fā)放于被安置個(gè)人的情形進(jìn)行分析：①由村集體負(fù)責(zé)安置的情形。《土地管理法實(shí)施條例》第二十六規(guī)定，需要安置的人員由村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)用直接支付于村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；②安置補(bǔ)助費(fèi)直接發(fā)放于被安置個(gè)人或支付被安置個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)用的情形。按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。具體包括兩種情形：一是補(bǔ)償方案確定時(shí)就明確將安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放于需安置人員的情形，二是需安置人員放棄統(tǒng)一安置，要求村集體支付安置補(bǔ)助費(fèi)的情形。對(duì)于第一種情形，由于安置方案中就已明確了安置補(bǔ)助費(fèi)直接歸屬于被安置個(gè)人。對(duì)于第二種情形，筆者認(rèn)為，雖然安置補(bǔ)助費(fèi)最終歸屬于被安置個(gè)人了，但此時(shí)關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)的主體雙方只是村集體經(jīng)濟(jì)組織和被安置個(gè)人，是安置方案明確為集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安置后被安置個(gè)人的自主行為，并不涉及村委會(huì)等基層組織的國家代表性問題，也不影響村集體負(fù)責(zé)安置及該過程中對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)管理的村集體公務(wù)行為的性質(zhì)。

（3）涉及地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)的犯罪。對(duì)于涉及地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)部分，從地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)的性質(zhì)來看，它是國家對(duì)地上附著物和青苗所有者因土地征收而造成地上附著物和青苗損失而進(jìn)行的直接補(bǔ)償，雙方的主體直接為國家和地上附著物和青苗的所有者，村委會(huì)等基層組織在涉及該費(fèi)用的管理和發(fā)放時(shí)只是協(xié)助政府，其過程直接體現(xiàn)著國家的代表性，并不涉及村集體的自治問題。因此，在將地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放到村民手中之前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為協(xié)助人民政府從事行政管理的公務(wù)行為，在地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)打入村集體帳戶而未發(fā)放到村民手中前的這段時(shí)間，村委會(huì)等基層組織人員涉嫌利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物的，且符合其他犯罪構(gòu)成條件的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污罪、挪用公款罪或受賄罪。

（4）土地征收補(bǔ)償費(fèi)和村集體財(cái)產(chǎn)混同下的犯罪。以上是對(duì)涉及土地征收補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行分類下的犯罪分析，但在實(shí)踐中，情況要復(fù)雜和混亂的多，很多村委會(huì)的財(cái)務(wù)制度不健全，管理不規(guī)范，?？畈粚Ｓ茫瑢ｍ?xiàng)款與集體收入款都入一個(gè)帳，涉及的土地征收補(bǔ)償各項(xiàng)目費(fèi)用與本村內(nèi)自有資金經(jīng)?；煜谝黄?，難以分辨，就侵占、挪用行為而言，難以區(qū)分是貪污罪還是職務(wù)侵占罪，是挪用資金罪還是挪用公款罪，從而造成此類案件管轄權(quán)和定性的混亂。有時(shí)基層組織人員從事管理服務(wù)工作的性質(zhì)不宜區(qū)分，其職務(wù)犯罪在行為對(duì)象和行為特征上存在差異。在基層組織人員所從事的工作性質(zhì)、犯罪涉及的款項(xiàng)不宜區(qū)分以及利用何種職務(wù)之便無法查清的情況下，如何定罪處罰，目前理論界和實(shí)務(wù)界爭議較大。筆者認(rèn)為，在基層組織人員侵占、挪用款項(xiàng)的具體性質(zhì)以及理由何種職務(wù)便利無法查清的情況下，屬于司法機(jī)關(guān)無法區(qū)分他們究竟是利用何種職務(wù)便利侵占、挪用了何種款項(xiàng)，主體身份也無法明確，因此根據(jù)刑法的謙抑原則，應(yīng)當(dāng)從存疑有利于被告人的角度出發(fā)，以刑罰較輕的罪名對(duì)被告人進(jìn)行定罪處罰。

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