淺談平衡記分卡在公共部門績效管理中的特點(diǎn)與作用

吳慶愉

摘要：本文基于平衡記分卡的基本原理，分三部分對平衡記分卡在公共部門績效管理應(yīng)用過程中的特點(diǎn)和作用進(jìn)行了研究。首先，本文在介紹了平衡記分卡基本原理的基礎(chǔ)上，解釋了其模型結(jié)構(gòu)的基本框架，同時(shí)介紹了營利性企業(yè)使用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績效管理的基本流程；第二，本文根據(jù)公共部門的相關(guān)特性，介紹了公共部門的平衡計(jì)分卡基本原理，并闡述了它和營利性企業(yè)在應(yīng)用過程中的不同，同時(shí)揭示了它在公共部門績效管理應(yīng)用中的特點(diǎn)；第三，根據(jù)公共部門的實(shí)際情況，從四個(gè)方面闡述了平衡計(jì)分卡在公共部門績效管理過程中的重要作用。

關(guān)鍵詞：平衡記分卡 公共部門 績效管理

一、平衡計(jì)分卡的基本原理

平衡記分卡來自于美國哈佛大學(xué)教授羅伯特·卡普蘭和復(fù)興國際戰(zhàn)略集團(tuán)創(chuàng)始人大衛(wèi)·諾頓在上世紀(jì)90年代提出的一種新的績效管理評(píng)價(jià)方法。這種方法不僅僅是一種績效評(píng)價(jià)方法，更重要的是它為組織進(jìn)行有效管理構(gòu)建了一套合理的框架體系。平衡記分卡法要求管理者不單僅從財(cái)務(wù)角度去衡量這個(gè)組織的績效情況，而是要求從客戶、學(xué)習(xí)與成長、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)這四個(gè)方面的維度去綜合考量單位的績效。

（一）平衡計(jì)分卡的基本框架

平衡記分卡基于該組織的戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)了包含了客戶滿意度指標(biāo)、學(xué)習(xí)和成長的業(yè)務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)，并將各個(gè)維度的指標(biāo)構(gòu)建成為一個(gè)相互聯(lián)系的統(tǒng)一體，這樣就使組織一方面能夠?qū)挝坏呢?cái)務(wù)狀況及時(shí)掌握，另一方面，各種能夠提高組織效益的潛在驅(qū)動(dòng)因素也能夠及時(shí)地被組織的領(lǐng)導(dǎo)層所重點(diǎn)關(guān)注，由此就使組織既能夠獲得反映“硬實(shí)力”的財(cái)務(wù)指標(biāo)，同時(shí)又掌握了能在激烈的競爭中取勝的“軟實(shí)力”指標(biāo)。它的模型如圖1所示：

（二）平衡計(jì)分卡的實(shí)施流程

采用平衡記分卡進(jìn)行績效管理，一般來講可以參照“前期準(zhǔn)備——構(gòu)建平衡記分卡體系——設(shè)計(jì)運(yùn)行流程——績效實(shí)施和評(píng)價(jià)”的流程來實(shí)施。在前期準(zhǔn)備階段，單位需要做的主要包括建立一個(gè)負(fù)責(zé)整個(gè)平衡記分卡實(shí)施管理的團(tuán)隊(duì)，并根據(jù)單位的實(shí)際情況設(shè)計(jì)績效管理的實(shí)施計(jì)劃，同時(shí)要將單位實(shí)施平衡計(jì)分卡的理念和必要的信息向單位內(nèi)部各員工進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)；在完成前期準(zhǔn)備工作之后，就可以根據(jù)平衡記分卡的相關(guān)原理結(jié)合單位的實(shí)際情況構(gòu)建平衡記分卡，應(yīng)該注意的是，構(gòu)建平衡記分卡應(yīng)該以單位的戰(zhàn)略目標(biāo)作為出發(fā)點(diǎn)，以財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長以及客戶四個(gè)維度作為目標(biāo)，分別基于單位整體、內(nèi)設(shè)部門、各具體崗位三個(gè)層次去設(shè)計(jì)，由此設(shè)計(jì)出來的平衡計(jì)分卡在落實(shí)到各具體崗位后也能夠符合單位的整體戰(zhàn)略目標(biāo)；在成功構(gòu)建平衡記分卡體系后，單位的績效管理小組需要根據(jù)單位的實(shí)際情況設(shè)計(jì)采用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績效管理的流程，并需要使得每個(gè)部門職工都要明確自身的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要在單位內(nèi)部建立起完善的績效管理制度，以保證單位的績效管理工作能夠順利地開展下去；最后，在績效管理的具體實(shí)施階段，需要注意的是對績效管理的過程需要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，不斷地反饋績效實(shí)施情況，并加強(qiáng)各部門領(lǐng)導(dǎo)與具體崗位員工之間的溝通，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并解決在實(shí)施過程中存在的問題，以便最終對各崗位的績效完成情況作出評(píng)價(jià)，從而整體上提升單位的績效水平。如圖2所示。

二、平衡計(jì)分卡在公共部門績效管理中的特點(diǎn)

對于大部分公共部門來講，平衡記分卡可以說是為其績效管理提供了一個(gè)基本的框架，但是由于公共部門有其自身的特點(diǎn)，源于企業(yè)績效管理的平衡計(jì)分卡需要在進(jìn)一步完善之后才能夠被公共部門所利用，所設(shè)計(jì)出來的績效管理目標(biāo)才能夠更貼切地反映出公共部門的使命和愿景。

（一）公共部門平衡記分卡模型

羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓在其著作《平衡記分卡-化戰(zhàn)略為行動(dòng)》一書中指出，雖然平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)的初衷是為了幫助經(jīng)營性企業(yè)的提高績效管理水平，但是如果將平衡記分卡用于政府機(jī)構(gòu)和非營利組織的管理中，可以更好地幫助他們提高績效管理水平。因?yàn)閷τ跔I利性企業(yè)來講，財(cái)務(wù)指標(biāo)可以視作一個(gè)衡量企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)完成情況的重要參考，但是對于政府部門和非營利組織來講，財(cái)務(wù)指標(biāo)只是一個(gè)約束性的指標(biāo)而不是組織的目標(biāo)。對于政府部門和非營利企業(yè)來講，財(cái)務(wù)目標(biāo)是把支出控制在預(yù)算范圍之內(nèi)，但是不能夠因?yàn)樵谀昴┳龅搅耸罩胶饣蛘咧С鲞h(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)算就代表單位的績效目標(biāo)很好地完成了。比如，某一個(gè)非盈利組織年末決算時(shí)，支出在預(yù)算范圍之內(nèi)，而且只差千分之一，但也無法證明該組織本年度的工作是有效率和效果的，甚至，如果該組織在本年度大部分時(shí)間都不作為，它可以將支出減少的更多，由此可見，財(cái)務(wù)指標(biāo)是無法去單獨(dú)衡量一個(gè)政府部門或者非營利機(jī)構(gòu)的績效完成情況的，而是應(yīng)該綜合地分析這個(gè)組織能否有效地滿足納稅人和各方面利益相關(guān)者的要求。

保羅·R·尼文在其著作《政府及非營利組織平衡計(jì)分卡》中提出了公共部門平衡計(jì)分卡的模型，該模型試圖從五個(gè)維度去衡量公共部門的績效，在這個(gè)模型中，公共部門在“使命”的驅(qū)動(dòng)下，圍繞著組織的愿景與戰(zhàn)略，通過提升服務(wù)對象、學(xué)習(xí)與發(fā)展、內(nèi)部流程以及財(cái)務(wù)四個(gè)維度的績效水平，以實(shí)現(xiàn)公共部門整體的績效目標(biāo)。這個(gè)模型比羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓設(shè)計(jì)的營利性組織的平衡計(jì)分卡多了“使命”這一維度，因?yàn)楣膊块T的最終目標(biāo)是完成本部門所被賦予的使命，所以在這個(gè)模型中，公共部門的使命被設(shè)計(jì)在平衡計(jì)分卡框架的最頂層，并通過合理規(guī)范公共部門的財(cái)務(wù)支出，優(yōu)化加強(qiáng)公共部門的內(nèi)部管理流程，不斷提高公共部門成員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)，提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等四方面手段，滿足各利益相關(guān)者的需求，以完成公共部門的使命。如圖3所示。

（二）公共部門平衡計(jì)分卡各維度的特點(diǎn)

公共部門平衡計(jì)分卡中的“使命”是指該組織所被賦予的滿足公眾的需求的責(zé)任和任務(wù)。追求利潤最大化、提高企業(yè)價(jià)值是營利性組織的最終目的，而服從于組織的責(zé)任和使命是公共部門的最高目標(biāo)。正是由于組織使命的存在，才為公共部門的存在及不斷發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力源泉。為了對履行組織使命所做的績效進(jìn)行更好的評(píng)價(jià)，使命這一維度被設(shè)計(jì)在公共部門平衡計(jì)分卡框架的最頂端。公共部門要想實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，就必需要把其組織使命的完成情況作為其績效評(píng)價(jià)最重要的指標(biāo)。公共部門各利益相關(guān)者一致的理解，相同的愿景、統(tǒng)一的發(fā)展和努力方向就是其使命所在。營利組織與非營利性組織在管理上最大的不同就是非營利組織不需要計(jì)算利潤，公共部門的使命完成情況并不能依靠財(cái)務(wù)指標(biāo)來體現(xiàn)，所以“使命”才是衡量公共部門績效更重要的指標(biāo)。任何公共部門的存在就是為了改善人民生活與改善社會(huì)狀況，這就是公共部門的目的和公共部門存在的原因。

公共部門平衡計(jì)分卡中的“愿景與戰(zhàn)略”因素在公共部門實(shí)現(xiàn)組織績效目標(biāo)的過程中起著紐帶作用，它在使命的驅(qū)動(dòng)下，緊密聯(lián)系并影響著財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長、服務(wù)對象四方面的要素。與此同時(shí)，服務(wù)對象、學(xué)習(xí)與成長、內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)四個(gè)維度的要素也反映了公共部門的愿景與戰(zhàn)略。通過公共部門的愿景與戰(zhàn)略，可以幫助組織更加合理地分配資源，把有限的資源投入到最需要進(jìn)行改善、最能夠提高績效的項(xiàng)目中去?？v觀目前世界范圍內(nèi)的各類組織可以發(fā)現(xiàn)，如果一個(gè)組織沒有根據(jù)自身狀況制定出一個(gè)合適的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向，這個(gè)組織就很難實(shí)現(xiàn)其使命，并最終將會(huì)被淘汰。公共部門的愿景與戰(zhàn)略的制定相比營利性組織戰(zhàn)略目標(biāo)要復(fù)雜得多，因?yàn)樗豢赡軉我坏囊越?jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來作為其最終目的，而是需要根據(jù)該公共部門所處的歷史時(shí)期和社會(huì)發(fā)展水平等多方面因素綜合考量后才能確定。

公共部門平衡計(jì)分卡中的“財(cái)務(wù)”維度的側(cè)重方向有別于營利性組織，在營利性組織中，企業(yè)經(jīng)營的直接目標(biāo)和最終目的是為所有者創(chuàng)造價(jià)值，實(shí)現(xiàn)利潤最大化，因此其財(cái)務(wù)狀況績效可以利用各類財(cái)務(wù)指標(biāo)來衡量，而財(cái)務(wù)指標(biāo)在公共部門平衡計(jì)分卡的模型中，只是為完成組織使命的保障因素，這在很大程度上區(qū)別于營利組織平衡計(jì)分卡中財(cái)務(wù)指標(biāo)的側(cè)重方向。在公共部門的平衡計(jì)分卡模型中財(cái)務(wù)維度的目標(biāo)是在不超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的情況下為服務(wù)的對象創(chuàng)造更多的價(jià)值，這體現(xiàn)了財(cái)務(wù)指標(biāo)中最基本的成本效益原則，把有限的資源投入到最需要的地方，最大限度地發(fā)揮資金的價(jià)值，使得邊際效益最大化。雖然公共部門不是以營利為目的的，但也需要符合最基本的成本效益原則，即在預(yù)算范圍內(nèi)盡可能地提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，加強(qiáng)對公共部門內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)對支出成本的控制與管理。

公共部門平衡計(jì)分卡中的“內(nèi)部流程”維度反映的是公共部門的組織管理能力，滿足服務(wù)對象的愿景需要在內(nèi)部流程的管理中時(shí)刻明確。內(nèi)部流程是公共部門發(fā)揮其組織職能，完成其組織任務(wù)，履行組織使命的過程，是公共部門績效管理中的重要環(huán)節(jié)，在很大程度上影響著公共部門的績效完成情況。內(nèi)部流程這一維度主要決定著公共部門的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作是否是有效率的，對內(nèi)部流程的考評(píng)是對公共部門進(jìn)行績效管理及績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，是對公共部門進(jìn)行績效分析與改進(jìn)的重要依據(jù)。內(nèi)部流程這一評(píng)價(jià)維度也開拓了績效評(píng)價(jià)的范圍，使公共部門的績效不單是純粹地以各種純數(shù)字類指標(biāo)來體現(xiàn)，而是將績效情況和公共部門的內(nèi)部流程實(shí)施管理情況緊密相連，進(jìn)而有效地促使公共部門去完成組織任務(wù)和使命。

公共部門平衡計(jì)分卡中的“學(xué)習(xí)與成長”維度考評(píng)的重點(diǎn)是團(tuán)隊(duì)能夠成為一個(gè)學(xué)習(xí)型組織并不斷提高職業(yè)素質(zhì)以實(shí)現(xiàn)組織使命并創(chuàng)造更大價(jià)值。公共部門的平衡記分卡將學(xué)習(xí)與成長這一考評(píng)維度置于整個(gè)平衡計(jì)分卡框架的最底部，這體現(xiàn)了學(xué)習(xí)與成長在一個(gè)組織的運(yùn)行與發(fā)展過程中，起著基礎(chǔ)性的作用，能為組織提供源源不斷的發(fā)展的動(dòng)力。組織內(nèi)成員的績效、服務(wù)水準(zhǔn)以及服務(wù)對象滿意度之間的關(guān)系也密不可分，相互影響，只有組織成員不斷地提高個(gè)人的綜合能力，公共部門內(nèi)部流程的提高改善才有希望，從而才能提升服務(wù)對象的滿意度，更好地完成公共部門的使命。所以要有效地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)和服務(wù)對象這三個(gè)維度的目標(biāo)，就必須將學(xué)習(xí)與成長這一維度納入平衡計(jì)分卡的評(píng)價(jià)范圍，以建立一個(gè)四個(gè)維度相互制約的績效管理評(píng)價(jià)體系。

公共部門平衡計(jì)分卡中的“服務(wù)對象”維度指的是公共部門的目標(biāo)和使命所對應(yīng)的受眾，能夠在既有條件下提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)使社會(huì)大眾滿意是公共部門的主要目標(biāo)之一。對營利組織來說，服務(wù)對象既是服務(wù)或產(chǎn)品的付款方又是服務(wù)或產(chǎn)品的獲得者；而公共部門的服務(wù)對象往往是不同的群體，包括了服務(wù)的直接受益者和間接受益者、有形受益者和無形受益者，短期收益者和長期收益者，所以公共部門在確定其服務(wù)對象時(shí)，需要綜合各方面因素進(jìn)行考量，不能簡單的以單一的受眾作為其服務(wù)對象。在公共部門平衡計(jì)分卡的框架內(nèi)，上述三個(gè)層面的利益相關(guān)者都可以看作是公共部門的服務(wù)對象，每個(gè)層面的滿意程度，都影響著公共部門的績效。

（三）公共部門平衡計(jì)分卡在績效管理中的作用

平衡記分卡既是公共部門的績效評(píng)價(jià)工具又是組織管理的工具，它將一個(gè)組織的使命及目標(biāo)與績效管理有機(jī)地聯(lián)系起來。平衡計(jì)分卡從公共部門所處的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及所被賦予的使命出發(fā)，促使公共部門在對自身職能、功能定位等相關(guān)因素充分審視地基礎(chǔ)上制定本部門運(yùn)行和發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后通過將戰(zhàn)略目標(biāo)根據(jù)本部門的實(shí)際情況層層分解，制定出具備操作性的，可以落實(shí)到各個(gè)部門每個(gè)成員身上的績效目標(biāo)，從而將公共部門整體的目標(biāo)與部門成員的工作目標(biāo)緊密地聯(lián)系起來。據(jù)此不僅可以激勵(lì)員工，提高工作的積極性與主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)對個(gè)人合理的績效回報(bào)，而且能夠促使公共部門更好地完成組織使命。為了確保公共部門能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)完成使命，通過平衡記分卡還能優(yōu)化公共部門的資源配置，可以將有限的資源投入到最能夠提高公共部門績效的項(xiàng)目中去。同時(shí)，通過平衡記分卡還能夠監(jiān)控公共部門在日常運(yùn)行過程中所反映出來的各種問題，反饋到管理層以便及時(shí)地進(jìn)行修正，從而促進(jìn)公共部門使命及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

平衡記分卡是公共部門與其利益相關(guān)者及內(nèi)部成員之間溝通的工具，通過平衡計(jì)分卡可以展現(xiàn)公共部門的戰(zhàn)略發(fā)展方向，可以讓廣大受眾更進(jìn)一步地了解到公共部門與自身的關(guān)系，同時(shí)也能夠讓部門內(nèi)的職工知道自己努力的方向。平衡記分卡也是一個(gè)用于傳播、宣講和學(xué)習(xí)的系統(tǒng)，通過傳播和宣講，能夠使部門的領(lǐng)導(dǎo)層和成員真正了解本部門的使命。平衡記分卡設(shè)計(jì)的過程本身就是一個(gè)溝通的過程，它在對設(shè)定的績效目標(biāo)和績效結(jié)果進(jìn)行衡量的過程中，可以使公共部門的組織使命、戰(zhàn)略目標(biāo)、各維度的績效目標(biāo)以及反饋的改進(jìn)措施在整個(gè)部門中得到共享，從而實(shí)現(xiàn)公共部門的績效評(píng)價(jià)并促進(jìn)績效信息的溝通。

平衡記分卡是公共部門學(xué)習(xí)提高的工具，“明確使命——制定戰(zhàn)略——分解目標(biāo)——設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)”這一設(shè)計(jì)平衡記分卡考評(píng)體系的過程本身就是這個(gè)組織學(xué)習(xí)的過程，通過這個(gè)過程，可以使組織管理者和參與者明確組織的使命，充分地挖掘組織的各項(xiàng)功能要素，加深對組織戰(zhàn)略目標(biāo)的理解，從而在組織內(nèi)部形成一個(gè)共同的愿景，從而使組織內(nèi)各部門的工作更加協(xié)調(diào)，運(yùn)行更加順暢，以此為提高績效創(chuàng)造良好的條件，而且組織成員在一起可以通過交流與溝通積累經(jīng)驗(yàn)，久而久之便能形成組織文化。

平衡記分卡是公共部門協(xié)調(diào)組織內(nèi)部關(guān)系的工具。幾乎每個(gè)公共部門都存在上下級(jí)之間或內(nèi)部成員之間不同程度的矛盾，平衡記分卡可以采用多種方法來緩和這些矛盾，在日常運(yùn)行中起著潤滑劑的作用，有助于協(xié)調(diào)上下級(jí)和各內(nèi)設(shè)部門之間的關(guān)系。比如，通過連接組織、部門和個(gè)人三個(gè)層面的績效目標(biāo)，可以使組織內(nèi)各成員的心往一處想、勁往一處使，有效地減少各成員之間的分歧，通過優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，明確職能分工，可以加強(qiáng)各部門之間的溝通和交流，在不同部門之間建立相互關(guān)聯(lián)、相互支持的目標(biāo)，以便協(xié)調(diào)組織內(nèi)部的關(guān)系。