農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營中的問題及對策研究

呂勤惜

摘要：黨的十一屆三中全會以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度改革賦予了農(nóng)民自主決策權(quán)和收益權(quán)，提高了勞動生產(chǎn)率，為隨后進(jìn)行的各項改革奠定了基礎(chǔ)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種分散經(jīng)營模式暴露出諸多弊端，因此，倡導(dǎo)適度規(guī)模化經(jīng)營無疑成為推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的現(xiàn)實選擇，同時也將成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定增長并由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；規(guī)?；?jīng)營；原因與對策

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-01

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)戶將自己家庭承包的土地通過合法的形式，在堅持土地承包權(quán)不變和土地使用性質(zhì)不變的情況下，把土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織，從而實行規(guī)?；?jīng)營、專業(yè)化生產(chǎn)和一體化管理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這樣有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和農(nóng)業(yè)綜合收益的增加，是提高農(nóng)業(yè)競爭力的引擎和增加農(nóng)民收入的重要抓手。①黨的十八屆三中全會明確提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，切實維護(hù)農(nóng)民利益，積極幫扶增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的抗風(fēng)險能力。

一、靜寧縣土地流轉(zhuǎn)的基本情況

靜寧縣地處甘肅省東部，六盤山以西，化家?guī)X以東，屬六盤山集中連片特困地區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加上受國家建設(shè)小城鎮(zhèn)政策的影響，大量的農(nóng)民由農(nóng)村進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)城務(wù)工人員，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積呈逐年增加趨勢。截至2015年底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積28028畝，占耕地總面積1.9%。其中：轉(zhuǎn)包14738畝，占52.5%；出租2108畝，占7.5%；互換4756畝，占16.97；轉(zhuǎn)讓4413畝，占15.6%；代耕代種等形式2013畝，占7.2%。從流轉(zhuǎn)的區(qū)域和規(guī)模來看，一是縣城附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積較大，這部分流轉(zhuǎn)主要是有償流轉(zhuǎn)，并簽有比較規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，這類流轉(zhuǎn)面積共12666畝，占全縣總流轉(zhuǎn)面積的45.2%，其中規(guī)模流轉(zhuǎn)905畝，涉及城關(guān)、城川、司橋、曹務(wù)、古城、威戎、靈芝等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是該縣西北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)以無償流轉(zhuǎn)形式為主。具體表現(xiàn)為受讓方與承包方之間口頭協(xié)議，沒有簽訂正式的流書面轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)雙方一般都是兄弟姊妹、親戚好友等關(guān)系，這類流轉(zhuǎn)面積共12291畝，占流轉(zhuǎn)總面積的43.8%，涉及原安、三合、界石鋪、細(xì)巷等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；三是南部10鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)面積較小，僅3071畝，占總流轉(zhuǎn)面積的11.0%。②

二、靜寧縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題及原因分析

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，靜寧縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)范圍也隨之增大，但和其他發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況相比，靜寧縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于探索階段，仍然存在著許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.流轉(zhuǎn)的形式不規(guī)范，未訂立正式書面合同

從現(xiàn)有情況看，大部分已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地沒有簽訂書面合同或訂立的合同不規(guī)范，主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)口頭化、短期化和隨意化，導(dǎo)致的結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)不確定性強(qiáng)，容易引發(fā)基層社會矛盾和不穩(wěn)定性因素，一旦發(fā)生糾紛，土地維權(quán)很難進(jìn)行。主要原因是農(nóng)村的熟人社會和農(nóng)民法律意識薄弱，土地流轉(zhuǎn)大多是在熟人或親戚朋友間發(fā)生。

2.農(nóng)民積極性不高，規(guī)模化程度較低

靜寧屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，許多農(nóng)民尚處于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營階段，土地是農(nóng)民最基本的生活資料，他們擔(dān)心一旦土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，就會失去生活的最低保障，因此寧愿撂荒或者交給親朋好友種也不愿流轉(zhuǎn)土地，這種思想客觀上制約了土地的流轉(zhuǎn)。另外，在包產(chǎn)到戶的過程中，大塊土地被村集體分給農(nóng)戶分別經(jīng)營，在實施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時，以往的分散經(jīng)營成為規(guī)模化經(jīng)營的障礙，實踐中往往因為一戶或幾戶承包戶不能談妥，從而導(dǎo)致土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難以實施。

3.土地流轉(zhuǎn)缺乏管理，矛盾糾紛時有發(fā)生

由于基層組織在土地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)土地檔案的管理等方面缺乏必要的指導(dǎo)和服務(wù)，農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督不到位，加上基層政府對農(nóng)民的行政干預(yù)較多，導(dǎo)致涉及土地流轉(zhuǎn)的矛盾糾紛經(jīng)常發(fā)生，有的承包人改變了土地用途，違背了相關(guān)政策規(guī)定，還有一些農(nóng)村因為土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范引起了訴訟。這些事件的發(fā)生嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。

三、新形勢下推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，習(xí)近平總書記做過專門批示，要求各地區(qū)原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策，既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮。要注意完善土地承包法律法規(guī)、落實支持糧食生產(chǎn)政策、健全監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。③

1.加大政策宣傳力度。實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村改革的基本方向，通過土地流轉(zhuǎn)，可以在農(nóng)村開展規(guī)?；F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。因此，要通過媒體宣傳、舉辦講座、組織參觀考察等多種形式來加大土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，切實解決基層各級干部和農(nóng)民的思想認(rèn)識問題，特別要做好土地流轉(zhuǎn)示范工作。

2.加強(qiáng)引導(dǎo)和管理力度。土地問題涉及到農(nóng)民的核心利益，正確引導(dǎo)和規(guī)范管理是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的關(guān)鍵。推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，最根本的是要充分尊重群眾意愿，切實保障農(nóng)民權(quán)益。要按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依法保障農(nóng)民充分行使對自家承包土地的占有、使用、收益的權(quán)利。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要合理確定土地流轉(zhuǎn)期限，不得改變土地的性質(zhì)和用途，要健全土地流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同備案和檔案管理工作。

3.做好土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作?？h農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)要在吃透中央文件精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，逐步建立覆蓋全縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，要在提高土地流轉(zhuǎn)信息化上下功夫，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供法律和政策咨詢，指導(dǎo)農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。同時，要依法建立健全農(nóng)村土地承包仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等多種渠道調(diào)解處理因土地流轉(zhuǎn)而發(fā)生的矛盾糾紛，暢通農(nóng)戶訴求渠道，化解社會糾紛。

總而言之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)?；?jīng)營的必由之路，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必然要求。土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，有利于形成優(yōu)質(zhì)特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域，有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，提升其市場競爭地位，推動全面建成小康社會的發(fā)展進(jìn)程。

注釋：

①杜青林.論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高[J].改革，2010（8）：5-11.

②以上數(shù)據(jù)均來自于甘肅省靜寧縣經(jīng)營管理站。

③習(xí)近平就做好耕地保護(hù)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡 規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 李克強(qiáng)作出批示，中國政府網(wǎng)，2015年05月27日。