城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目PPP模式問題的分析

（青島工學(xué)院）

【摘要】隨著我國城市化發(fā)展，政府支出能力逐漸下降，PPP模式作為一種鼓勵(lì)私人企業(yè)參與我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效減緩政府壓力的融資模式，正在逐步大眾化。本文主要介紹PPP模式的定義、特點(diǎn)、產(chǎn)生背景、發(fā)展現(xiàn)狀以及過程中面臨的困難和需要解決的問題、以及提供解決方案。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 公私合營 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1相關(guān)概念

1.1 PPP模式的概念

PPP模式即Public—Private—Partnership（公共私營合作制）的簡稱。是指政府部門與民營公司或私人組織之間，通過特許權(quán)協(xié)議合作形式，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等公共產(chǎn)品和服務(wù)提供，以優(yōu)化項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。

1.2 PPP模式的特點(diǎn)

第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為重要的特征。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。

第二個(gè)特征是利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤。共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得長期相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)。

第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)，這可以讓雙方合作產(chǎn)生一加一大于二的協(xié)同效應(yīng)。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

2.2地域發(fā)展不平衡

PPP項(xiàng)目在地域分布上發(fā)展不平衡。由已簽約PPP項(xiàng)目數(shù)量分析，和PPP項(xiàng)目需求來看，貴州、河南、山東等省市的成績均名列前茅，發(fā)展迅速。而某些省份對(duì)發(fā)展PPP模式的熱情并不高。

2.2行業(yè)發(fā)展不平衡

我國PPP項(xiàng)目行業(yè)分布不均衡。從數(shù)據(jù)來看，高投入，盈利模式清晰的市政交通建設(shè)、房產(chǎn)開發(fā)、醫(yī)療養(yǎng)老還是目前PPP項(xiàng)目的熱點(diǎn)所在。而社會(huì)保障、林業(yè)、科技等盈利模式不清晰，項(xiàng)目建成后，特許經(jīng)營期難以獲利的PPP項(xiàng)目熱度并不高。

3 PPP模式存在的問題

3.1思想認(rèn)識(shí)不到位。PPP項(xiàng)目實(shí)施中，由于對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)政策、規(guī)定學(xué)習(xí)不夠，研究不深，不少人對(duì)PPP缺乏了解，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。認(rèn)為PPP是政府財(cái)政危機(jī)下的權(quán)宜之計(jì)，僅僅是為了融資，出現(xiàn)了兩個(gè)極端：一方面過分讓利，把風(fēng)險(xiǎn)幾乎完全留給政府，承諾固定回報(bào)率等，無法實(shí)現(xiàn)物有所值；另一方面當(dāng)社會(huì)資本大量盈利時(shí)又想方設(shè)法分一杯羹，沒有樹立起政府與社會(huì)資本的平等關(guān)系，影響項(xiàng)目的推進(jìn)。

3.2 項(xiàng)目收益測算存在問題。項(xiàng)目收益測算中存在問題一是有經(jīng)營收入的項(xiàng)目，咨詢機(jī)構(gòu)在測算上較為隨意，簡單估計(jì)，未能取得及參照同地區(qū)同類的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行測算。二是折現(xiàn)率的確定。在實(shí)際PPP項(xiàng)目測算中折現(xiàn)率選擇標(biāo)準(zhǔn)不一，不同的折現(xiàn)率的選擇，其計(jì)算結(jié)果將直接影響項(xiàng)目政府運(yùn)營補(bǔ)貼金額大小。三是稅收的確定。目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)稅收政策尚未出臺(tái)，項(xiàng)目稅收政策不明確。

3.3項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題

從已有的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本往往處于弱勢地位，風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等的現(xiàn)象也是經(jīng)常發(fā)生，而且在發(fā)生糾紛后，利益無法得到保障，這也是社會(huì)資本最顧慮的地方。目前在PPP建設(shè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制尚不成熟，缺乏合理定價(jià)機(jī)制以及存在利益輸送的現(xiàn)象，已經(jīng)開展的 PPP項(xiàng)目中，各方的利益訴求、風(fēng)險(xiǎn)偏好以及能力、責(zé)任不同是 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。

3.4 PPP模式法律制度不健全問題

目前國家各部委頒行的規(guī)范文件多為原則性指導(dǎo)文件，并未專門就PPP模式出臺(tái)國家層面的立法文件。雖然有部分地方出臺(tái)了特許經(jīng)營的法規(guī)文件以及部門規(guī)章，但總體來說其法律位階較低，不能夠通用通行，現(xiàn)有規(guī)定以發(fā)改委和國務(wù)院其他部門制定的部門規(guī)章為主，而國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，缺乏全局性和系統(tǒng)性，可操作性差[2]。

4 PPP模式問題的對(duì)應(yīng)策略

4.1 提高思想認(rèn)識(shí)。建議加強(qiáng)實(shí)施機(jī)構(gòu)及相關(guān)工作人員的專門培訓(xùn)，抑或通過召開座談會(huì)、專題會(huì)議或研討等形式定期組織PPP文件、政策學(xué)習(xí)，宣傳解讀國家PPP相關(guān)政策，了解推廣PPP模式的背景，正確認(rèn)識(shí)PPP模式的本質(zhì)。PPP模式不是簡單的項(xiàng)目融資模式，更重要的目的是轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，利用市場的競爭機(jī)制提供質(zhì)量更好、效率更高的公共服務(wù)。

4.2做好定價(jià)策略、投資回報(bào)研究和稅收籌劃。一是咨詢機(jī)構(gòu)在前期測算時(shí)能及時(shí)、準(zhǔn)確搜集同地區(qū)同類項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行談判和公開招標(biāo)，即能保障項(xiàng)目的物有所值，又能給予投資方合理的收益和回報(bào)；二是關(guān)于折現(xiàn)率建議地方政府每年年初根據(jù)同期本地債券收益率合理確定統(tǒng)一的利率作為折現(xiàn)率，避免各項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)在測算選擇折現(xiàn)率隨意性較大，從而影響政府支出責(zé)任數(shù)據(jù)測算；三是國家盡快針對(duì)PPP項(xiàng)目出臺(tái)相關(guān)稅收政策，在PPP項(xiàng)目的前期階段就當(dāng)進(jìn)行稅務(wù)籌劃，一方面要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作方式在稅務(wù)操作上的合法合規(guī)性進(jìn)行評(píng)估，避免潛在的涉稅業(yè)務(wù)事項(xiàng)處理不規(guī)范。

4.3加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。PPP模式投資回收期長、風(fēng)險(xiǎn)較大，風(fēng)險(xiǎn)管控力度的強(qiáng)化，可以在一定程度上增加應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，在實(shí)施PPP模式時(shí)，建議政府與投資方構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從而減少各方的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)，當(dāng)PPP項(xiàng)目因?yàn)榭陀^原因引起投資者難以收回成本，政府可在合同約定中給予一定補(bǔ)償，如投資獲得較大收益時(shí)，政府可在合同約定中分享相關(guān)收益。

4.4建立規(guī)范的法律法規(guī)體系。PPP的立法的目的就是規(guī)范PPP推廣的進(jìn)程，要突破傳統(tǒng)的民事合同、行政合同的觀念，發(fā)揮政府的作用，將公法與私法融合到一起，因?yàn)樯婕暗讲煌姆申P(guān)系，需要調(diào)整不同的范圍，所以要建立一步專門的PPP法，與國家治理現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合，以共治的理念來推動(dòng)PPP立法創(chuàng)新，規(guī)范PPP進(jìn)程，保障PPP項(xiàng)目的推進(jìn)與實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財(cái)政研究，2009（10）：2-10.

[2]李璐.PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題與建議[J].工程技術(shù)：全文版，2016（12）：00286-00286.

作者簡介：郝爽，女，1994年10月出生，籍貫吉林，大學(xué)本科，青島工學(xué)院，2013級(jí)國際商務(wù)專業(yè)。