農(nóng)業(yè)巨災風險分散的國際經(jīng)驗及啟示

鄧國取+位秋亞+閆文收

摘 要：農(nóng)業(yè)巨災是全球共同面對的長期性難題，世界各國都在探索農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理。以法律為基礎(chǔ)，厘定政府的責任，選擇適合國情的農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式，積極探索農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具，政府參與農(nóng)業(yè)巨災風險的途徑和方式正在發(fā)生著變化。這些為我國農(nóng)業(yè)巨災風險分散政策制定、模式選擇、實施措施和工具運用等提供了有益的啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災；風險分散；國際經(jīng)驗；農(nóng)業(yè)保險

中圖分類號：F840.64 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）04-0128-08

巨災給人類社會造成了巨大的損失和嚴重的人員傷亡，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失尤為突出，因此，世界各國無不積極探索農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理機制，嘗試建立適合本國國情的農(nóng)業(yè)巨災風險分散政策、模式和工具，這些也給我國農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理提供了有益啟示。

一、相關(guān)政策和法律

農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理在不同的國家、在任何時候都是非常困難的，因此，世界各國都試圖制定相關(guān)的政策進行有效的管理。

（一）政策界定

各國在農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理的實踐中，首先對其進行政策界定，因為只有明確了農(nóng)業(yè)巨災風險，才能夠?qū)Ψ稚⒇熑芜M行厘定，劃分不同的分散主體（包括受災農(nóng)戶、政府、保險公司、社會救助組織、銀行和其他金融等機構(gòu)），特別是明確政府需要承擔的責任對農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理具有重要意義。

全球各國對農(nóng)業(yè)巨災風險政策界定的差異比較大（見表1），美國是以受災農(nóng)戶當年的損失比例進行劃分，加拿大以農(nóng)業(yè)巨災發(fā)生的概率和頻率進行界定，而澳大利亞則以農(nóng)戶的直接經(jīng)濟損失來進行衡量，當然也有些國家（比如荷蘭）界定標準比較模糊，這就需要在實際操作過程中進一步明確。

（二）政府責任厘定

盡管農(nóng)業(yè)巨災風險分散的社會化是總體發(fā)展趨勢，各國政府在巨災風險分散方面都承擔著重要責任，但不同的國家其責任大小有所差異，這些在其各國的管理政策中均進行了明確的厘定。

美國政府實施的農(nóng)業(yè)巨災保險級別只有一個，即50%的保險級別，也就是說政府只承擔農(nóng)業(yè)巨災超過50%以上的保費損失，美國政府還通過農(nóng)作物保險的財政補貼辦法和《農(nóng)民家庭緊急貸款計劃》等明確政府在農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理中應該承擔的責任[1]。在加拿大，農(nóng)業(yè)巨災風險是指年均發(fā)生概率不超過7%，發(fā)生頻率在15年/次以上的風險，政府承擔其保險支出，其中地方政府和聯(lián)邦政府分別承擔保費的40%和60%[2]。在澳大利亞，因相關(guān)災害事件導致的損失一旦超過23萬澳元，澳大利亞聯(lián)邦、州和市三級政府就會自動啟動農(nóng)業(yè)巨災援助計劃，把農(nóng)業(yè)巨災劃分為A、B、C、D四種類型，分別給予50%～75%不同比例的報銷。

（三）相關(guān)法律規(guī)定

完善的立法是風險分散管理的基礎(chǔ)，依據(jù)各國這方面的管理實踐，都是從農(nóng)業(yè)巨災風險分散的法律規(guī)定著手的[3]。以美國為例，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》和《農(nóng)業(yè)保險法》等為農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理提供了基本依據(jù)。20世紀80年代出臺了《特別災害救助計劃》，到了20世紀90年代，針對《特別災害救助計劃》實施后存在的問題，美國國會進行了較長時期的爭論，通過了新修訂的《1994年農(nóng)作物保險改革法》。根據(jù)《1994年農(nóng)作物保險改革法》法案，“巨大災害救助計劃”被取消，開始執(zhí)行“巨災風險保障機制”[4]。在日本，農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理的法律依據(jù)是1929年的《家畜保險法》和1938 年的《農(nóng)業(yè)保險法》，第二次世界大戰(zhàn)后日本制定了《農(nóng)業(yè)災害補償法》，該法對日本的農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理作了非常詳細的規(guī)定。20世紀70年代末，菲律賓頒布了《農(nóng)作物保險法》，以立法的形式確認了農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理的運作框架。歐盟的成員國中，除了歐盟有統(tǒng)一的相關(guān)農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理法規(guī)（如《歐盟運行條約》等）外，依照成員國國內(nèi)農(nóng)業(yè)巨災的實際，他們各自制定了農(nóng)業(yè)巨災風險分散的相關(guān)法律[5]。

二、農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式

世界各國在農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理過程中，結(jié)合本國自然環(huán)境、社會政治條件、經(jīng)濟發(fā)展狀況和市場化程度等具體國情，積極探索農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理特色模式，形成了當今5種具備代表性的農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式。

（一）政府主導模式

政府主導的農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式是以菲律賓、印度等發(fā)展中國家為代表。這些國家受制于農(nóng)業(yè)巨災風險分散“需求”和“供給”的“雙冷”現(xiàn)實，導致農(nóng)業(yè)巨災風險分散市場失靈，市場機制難以發(fā)揮作用，其更現(xiàn)實的選擇是在國家財政資金支持下，直接主導本國的農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理，通過直接參與或委托代理兩種形式開展農(nóng)業(yè)巨災風險的分散，有的會給農(nóng)業(yè)巨災風險分散參與者大量補貼。印度和菲律賓都是通過選擇委托代理人（也就是國有保險公司）進行農(nóng)業(yè)巨災風險保險業(yè)務(wù)，同時，為風險分散參與者提供補貼和設(shè)立準備金等支出[6]。

（二）市場主導模式

市場主導的農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式是以英國和法國等國家為代表。這類模式的主要特點是風險分散由市場行為來完成，政府主要承擔防災基礎(chǔ)工程建設(shè)、災前預警和災害評估等工作。以英國為代表的市場主導分散模式采取了完全化的市場運作機制，風險全部由商業(yè)保險和再保險公司承擔，通過市場化的運作進行，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)由政府承擔，并提供農(nóng)業(yè)巨災氣象資料、風險評估與區(qū)劃、災害預警、災害評估等相關(guān)資料[7]。

（三）混合模式

混合農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式是以加拿大、墨西哥和美國等為代表。這類模式的主要特點是有機地把市場機制和政府行政機制結(jié)合起來，兩者相互作用，彼此補充和完善，形成了一個完整的運作模式。加拿大農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理是建立在本國發(fā)達的農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)之上的。加拿大從20世紀20年代開始探索農(nóng)作物保險商業(yè)化運作模式，經(jīng)歷了不斷地反復，效果并不好，直到1959年加拿大通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，聯(lián)邦政府與省政府簽訂再保險協(xié)議，聯(lián)邦政府為省政府提供再保險，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》中明確規(guī)定了聯(lián)邦政府的再保險賠償責任[8]。墨西哥農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制屬于典型的混合模式，由公司合作與個人參與組成。風險分散是通過三個不同的層次進行，包括國家農(nóng)業(yè)保險公司、商業(yè)保險公司和保險基金。

（四）互助模式

互助農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式以日本和法國為代表。這類模式的特點是在政府的支持下，分級成立互助社，按照農(nóng)業(yè)災害級別和損失不同，每個級別承擔相應的風險損失。在每個級別的互助社內(nèi)部其成員互保。此外，政府還需要承擔特殊的農(nóng)業(yè)巨災風險。日本的農(nóng)業(yè)巨災風險分散體系由三個部分組成：第一部分是市、町和村農(nóng)業(yè)共濟組合經(jīng)營原保險，其承擔10%～20%保險責任；第二部分是都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會承擔共濟組合的分保，承擔比例為20%～30%；第三部分是政府領(lǐng)導的農(nóng)業(yè)保險機關(guān)承擔共濟組合份額以外的全部再保險，比例為50%～70%，遇到特大災害，政府承擔80%～100%的保險賠額[9]。

（五）國際合作模式

借助國際再保險市場和資本市場進行農(nóng)業(yè)巨災風險分散已經(jīng)不再是新鮮話題。20世紀90年代以前，農(nóng)業(yè)巨災風險分散主要依靠本國保險、再保險和資本市場，但到了20世紀90年代以后，農(nóng)業(yè)巨災風險分散就開始嘗試通過國際再保險市場和資本市場進行。2009年，墨西哥發(fā)行了29億美元巨災債券，主要提供地震、太平洋颶風（兩個地區(qū)）和大西洋颶風三類特定風險，保險期三年。巨災債券吸引了眾多投資者的關(guān)注，起到了擴大投資者隊伍規(guī)模和降低保險費率等作用，此外，墨西哥發(fā)行全球巨債為其他發(fā)展中國家提供了示范作用，打破了發(fā)展中國家本國市場的約束和限制，可以向國際保險市場和資本市場分散風險[10]。借助政府間的專業(yè)合作組織開展農(nóng)業(yè)巨災風險分散也有先例，其中比較成功的代表就是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，簡稱經(jīng)合組織（OECD）[11]。先后為其成員國提供了1 450多次共計近500億美元的援助，對OECD成員國巨災風險分散起到了一定的作用。另一個成功的案例就是加勒比災難風險基金（the caribbean catastrophe risk Insurance facility，簡稱CCRIF）。2007年6月成立的CCRIF共吸收了17個成員國，基金規(guī)模達到495億美元，同時，CCRIF與世界銀行簽訂了一份3 000萬美元保額的掉期協(xié)約，也與慕尼黑再保險簽訂了一份同樣的掉期協(xié)約，抵消了世界銀行掉期協(xié)約的風險。通過上述方式，CCRIF有效地實現(xiàn)了巨災風險的國際資本市場分散，降低了本地區(qū)巨災風險帶來的損失，為農(nóng)業(yè)巨災風險分散國際合作提供了一個很好的范式[13]。

三、風險分散的政府措施

盡管世界各國在農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式上存在一定差異，但都在風險分散過程中扮演著重要的角色，這些國家往往通過各類計劃、方案等措施影響甚至主導本國的農(nóng)業(yè)巨災風險分散活動（見表2）。

由于農(nóng)業(yè)巨災風險的特殊性，完全市場化的運作不太現(xiàn)實，因此，世界各國政府都不同程度地參與了農(nóng)業(yè)巨災風險分散，問題是怎樣有效地參與？從各國的實踐措施來看具有以下特點：

（一）實施措施發(fā)生了變化

20世紀90年代以前，政府主導了農(nóng)業(yè)巨災風險分散活動，為此承擔巨額的農(nóng)業(yè)巨災損失，也背負了巨額的財政負擔。進入21世紀以來，隨著市場不斷發(fā)展、管理機制不斷完善和人們風險意識不斷提高，市場機制的作用越來越重要，政府的作用越來越低。盡管如此，政府的作用仍然不可忽視，由原來的農(nóng)業(yè)巨災風險損失直接承擔者轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)巨災風險的事前防范者，其主要承擔了農(nóng)田、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護費用。

（二）參與的方式和手段針對性強

歷史經(jīng)驗告訴我們，適當?shù)膮⑴c方式和手段至關(guān)重要，直接決定風險分散的效率。澳大利亞面對國內(nèi)自然災害和動植物疫病兩大農(nóng)業(yè)巨災風險，有針對性地制定了自然災害救助及災后重建計劃、國家干旱管理政策和生物安全伙伴計劃三項政策措施，有效地解決了澳大利亞的農(nóng)業(yè)巨災問題。加拿大政府對旱災、瘋牛病和禽流感等主要農(nóng)業(yè)巨災，出臺了《農(nóng)業(yè)恢復計劃》等，有效地解決了本國農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理問題。

（三）適時完善和調(diào)整措施

以美國為例，20世紀80年代開始實施《特別災害救助計劃》，美國國會討論了幾年的時間，直到1994年通過了《1994年農(nóng)作物保險改革法》，該法案取消了“巨大災害救助計劃”，建立了新的“巨災風險保障機制”，是出于“不交保費的保險”對農(nóng)作物保險的替代作用考慮的。另外，針對區(qū)域特殊巨災，出臺了農(nóng)民家庭緊急貸款計劃和互助儲備計劃等政策措施，有效地緩解了區(qū)域特殊農(nóng)業(yè)巨災的影響。后來美國政府發(fā)現(xiàn)洪災的特殊性，以前的政策措施對解決洪災效果并不理想，特別是缺乏對居民和小企業(yè)的保障，根據(jù)1968年通過的《國家洪水保險法》，出臺了《國家洪水保險計劃》，1973年和1994年根據(jù)相關(guān)法律作了進一步的擴大和修改。

四、農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具

考察世界各國農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具發(fā)展的歷史進程，不難看出，其風險分散工具隨著市場的發(fā)展，特別是保險市場、再保險市場、金融市場和資本市場的發(fā)展日益多元化和豐富化，在傳統(tǒng)分散工具的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新和開發(fā)了新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具。各國風險分散工具可以分為農(nóng)戶自救工具、社會捐贈工具、政府政策工具、傳統(tǒng)市場工具和現(xiàn)代市場工具5類23種具體工具?；仡櫤捅容^農(nóng)業(yè)巨災風險分散各類工具在各國的使用情況，不難發(fā)現(xiàn)以下特點：

（一）農(nóng)戶自救作用顯著

受災農(nóng)戶自救工具主要有儲蓄、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等3種類型。研究表明，在農(nóng)業(yè)巨災風險越大的地區(qū)，農(nóng)戶的風險意識越強，他們往往會以犧牲一部分消費用于儲蓄、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強風險抵抗能力。需要特別指出的是，在大部分發(fā)展中國家，受災農(nóng)戶自救工具在農(nóng)業(yè)巨災風險分散中扮演著主導作用，往往承擔到農(nóng)業(yè)巨災風險80%以上，因為這類國家政府財力有限，保險市場、再保險市場、金融市場和資本市場不發(fā)達，可供選擇的農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具有限，所以農(nóng)戶承擔了絕大部分風險。即使在發(fā)達國家（比如美國），農(nóng)戶也要承擔20%左右的巨災風險。

（二）社會捐贈影響不可忽視

社會捐贈工具主要分為國內(nèi)捐贈和國際捐贈兩種類型。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們公益意識的加強，農(nóng)業(yè)巨災風險分散中的社會捐贈也扮演著越來越重要的角色，通常所占比例為該國農(nóng)業(yè)巨災風險損失的1%～10%，個別情況下，社會捐贈所占比例更高，成為不可忽視的主要農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具之一。

以2008年“汶川地震”和2010的“海地地震”為例，“汶川地震”造成的直接經(jīng)濟損失達到8 542億元，接收社會捐贈594.08億元（2008年9月25日12時為止），其中國際社會捐贈17.11億元，占到“汶川地震”直接經(jīng)濟損失的6.95%?！昂５氐卣稹痹斐芍苯咏?jīng)濟損失為78億美元，震后半個月內(nèi)，來自95個國家、13個國際組織、101個非政府組織、270個私營機構(gòu)分別給予了價值13.8億美元的物質(zhì)和資金援助，占到其直接經(jīng)濟損失的17.69%，對海地地震震后恢復重建和經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用[13]。

（三）政府政策最為穩(wěn)定和可靠

政府政策農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具包括政府財政撥款、政府財政救災、政府財政補貼、稅收優(yōu)惠和減免、政府緊急貸款等。政府政策工具在世界各國普遍使用，成為最穩(wěn)定和可靠的農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具，其所承擔風險的大小和該國的財政實力基本一致。世界各國的政府政策工具往往扮演著農(nóng)業(yè)巨災風險最后“兜底人”的角色，特別是在市場工具不發(fā)達的國家，政府政策工具往往是使用較為頻繁的工具之一。另外，政府政策工具使用也在逐步發(fā)生著變化，以前使用較為頻繁的是政府財政救災、政府財政補貼和政府緊急貸款等工具，以抗災和救災為主，強調(diào)應急管理，伴隨風險分散管理理念的變化以及市場工具的發(fā)展，許多國家更多的是強調(diào)事前的防災和災前預警管理，所以，政府財政資金更多地用于本國農(nóng)田、水利、灌溉、交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時做好農(nóng)業(yè)巨災風險評估和風險區(qū)劃等工作，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對本國農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理起到了很好的作用。

（四）傳統(tǒng)市場依然占據(jù)主導地位

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)巨災風險分散市場工具主要包括保險、相互保險、再保險和巨災基金等。保險是最早用于農(nóng)業(yè)巨災風險分散的市場工具，也是當前發(fā)達國家最主要的風險分散途徑。依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)巨災風險中保險覆蓋率可達到30%左右，但是在中國等發(fā)展中國家平均只能達到1%左右。

農(nóng)業(yè)巨災再保險是與保險一起發(fā)展起來的市場工具，20世紀70年代得到了很好的發(fā)展，到20世紀80年代和90年代，巨災再保險供給快速下滑，這個時期內(nèi)，轉(zhuǎn)移的風險數(shù)量減少得也很快。直至21世紀開始，全球巨災再保險市場才開始有所好轉(zhuǎn)[14]。另外，國際農(nóng)業(yè)巨災再保險市場的快速發(fā)展值得關(guān)注，許多國家在國內(nèi)保險和再保險的基礎(chǔ)上，通過國際再保險市場把本國農(nóng)業(yè)巨災風險分散到國際市場，取得了很好的效果。

農(nóng)業(yè)巨災風險基金是一個很好的農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具，鼓勵保險公司參與承保巨災保險、有效彌補巨災市場風險承擔能力不足的問題是成立農(nóng)業(yè)巨災基金的主要目的所在。如土耳其巨災保險基金、美國國家洪水保險基金、新西蘭巨災風險基金和挪威巨災風險基金都是國家成立的巨災基金，用其來分擔巨災風險。從基金成立主體來看，巨災基金可以劃分為政府巨災基金、商業(yè)巨災基金和多方合作基金（包括國際合作巨災基金）等類型，其可以歸納為農(nóng)業(yè)保險型基金、農(nóng)業(yè)再保險型基金和補貼融資型輔助基金三類。

（五）現(xiàn)代市場工具發(fā)展迅猛

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災風險分散市場工具主要是利用巨災風險證券化分散農(nóng)業(yè)巨災風險，這些工具主要有巨災債券、巨災期權(quán)、巨災期貨和巨災互換等傳統(tǒng)工具和或有資本票據(jù)、巨災權(quán)益賣權(quán)、行業(yè)損失擔保和“側(cè)掛車”等現(xiàn)代創(chuàng)新工具。20世紀90年代以來保險業(yè)的巨災承保風險愈加明顯，這些風險僅僅只用傳統(tǒng)的方法進行轉(zhuǎn)移和管理，難免會使保險業(yè)的保障能力與所承擔的風險責任之間的差距愈加加大。面對此種情況，金融學家提出依靠巨災保險衍生品將風險轉(zhuǎn)移到資本市場，通過保險市場與資本市場相結(jié)合的方式解決保險市場承保能力不足的問題。作為不斷創(chuàng)新的風險管理工具和技術(shù)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災風險證券化利用發(fā)達的再保險市場與資本市場分散農(nóng)業(yè)巨災風險，得到了迅速的發(fā)展[14]。

五、啟 示

綜觀世界各國農(nóng)業(yè)巨災風險分散實踐，可以給我國農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理提供一些啟示。

（一）以法律為基礎(chǔ)，厘定政府在風險分散管理中的責任

要做好一國的農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理，制定和完善相關(guān)的法律是基礎(chǔ)。實踐證明，各國政府要想做好農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理工作，首先要從法律著手，因為法律可以明確農(nóng)業(yè)巨災風險分散主體的法律地位，明確哪些主體可以參與風險分散活動，賦予其相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。其次，通過相關(guān)的法律，厘定政府的責任。什么樣的情況下，政府應該參與農(nóng)業(yè)巨災風險分散活動，明確規(guī)定只有達到一定的條件，政府部門才可以介入農(nóng)業(yè)巨災風險分散活動，否則只能夠通過受災農(nóng)戶自救和市場工具解決農(nóng)業(yè)巨災風險分散問題。再次，通過法律的形式明確政府參與農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理的程度，也就是在農(nóng)業(yè)巨災風險分散活動中，政府應該承擔責任的大小、多少。最后，還要通過法律的形式明確政府財政補貼政策和稅收政策，使政府財政補貼政策和稅收政策更加公開、透明和公平。2012年我國出臺了《農(nóng)業(yè)保險法》，2016年出臺了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，此外，各級政府（如江蘇省、浙江省和深圳市等）陸續(xù)出臺了一批巨災保險方面的相關(guān)法律法規(guī)?？梢姡覈诓粩嘟⒑屯晟妻r(nóng)業(yè)巨災方面的法律法規(guī)，政府責任正在逐步厘清。

（二）選擇適合本國國情的風險分散模式

目前每一種風險分散模式的形成和發(fā)展都是與該國自然環(huán)境狀況、社會發(fā)展現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展條件和技術(shù)水平等的完美結(jié)合，較好地解決了農(nóng)業(yè)巨災風險分散難題，這些都值得我們很好地學習和借鑒。但基于世界各國的國情差異，在探索本國農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式的時候，切忌照搬照抄。另外，農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式并非一成不變，隨著自然條件的變化、社會的發(fā)展和進步以及經(jīng)濟的發(fā)展，特別是金融市場和資本市場的快速發(fā)展，技術(shù)的不斷成熟，農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式是不斷發(fā)生變化的，甚至可以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式。在我國農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式探索的過程中各種爭論不斷，政府主導農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式似乎成為主流，但另一方面，隨著農(nóng)業(yè)巨災保險、再保險、互助保險和農(nóng)業(yè)巨災基金等農(nóng)業(yè)巨災風險分散管理工具不斷發(fā)展，這種觀點日益受到挑戰(zhàn)。同時，隨著我國金融市場和資本市場的快速發(fā)展，國際和區(qū)域合作的不斷增長，創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)巨災風險分散模式勢在必然。

（三）政府財政投入方式轉(zhuǎn)變規(guī)律值得思考

從世界各國特別是發(fā)達國家農(nóng)業(yè)巨災風險分散的財政投入規(guī)律來看，早期以財政救濟、財政補貼為主，強調(diào)救災的應急管理。隨著農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具的多元化，一方面，政府救災財政壓力減小，財政救濟、財政補貼部分被農(nóng)業(yè)巨災風險分散的市場工具所替代；另一方面，政府農(nóng)業(yè)巨災風險分散財政投入中，財政救濟、財政補貼所占比重也在逐步減少，財政專項撥款用于防災的農(nóng)田、水利、灌溉、交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用逐步增加，也就是說政府財政投入更多地用于防災管理。此外，政府的財政投入也增加了農(nóng)業(yè)巨災風險預警和災害評估?？傊?，政府農(nóng)業(yè)巨災風險分散財政投入方式轉(zhuǎn)變規(guī)律值得思考和借鑒。目前政府財政救助在我國政府農(nóng)業(yè)巨災風險分散扮演著重要的作用，今后在弱化政府財政救助職能的同時，逐步轉(zhuǎn)變政府財政救助投入方式和領(lǐng)域。

（四）積極探索工具的最優(yōu)組合

農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具在各國的使用情況存在很大的差異，總體來看，發(fā)展中國家主要使用農(nóng)戶自救工具、社會捐贈工具、政府政策工具，發(fā)達國家在此基礎(chǔ)上，較多地使用農(nóng)業(yè)巨災風險分散的市場工具，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)巨災風險分散市場工具為主，積極創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災風險市場工具。一國農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具要與該國社會發(fā)展、經(jīng)濟條件等國情基本一致，我國今后要在充分利用好傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具的同時，積極開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具。

此外，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具往往不止一類，更多的情況是多種工具組合使用，這就給我們提出了一個問題，什么樣的農(nóng)業(yè)巨災風險分散工具組合是最優(yōu)的或者說效益最大？這就需要我們進行最優(yōu)擬合分析，尋求在一國資源既定的情況下，如何使農(nóng)業(yè)巨災風險分散效用最大化。

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Abstract： Agricultural catastrophe is a long-term global problem， and many countries in the world are exploring the decentralized management of agricultural catastrophe risk. Determining the governments responsibility on the basis of law， choosing agricultural catastrophe risk dispersion model in accordance with each ones own national conditions， actively exploring the agricultural catastrophe risk diversification tool， all these show that the ways and means of governments participation in agricultural catastrophe risk control are changing. These provide a useful inspiration in policy development， mode selection， and implementation measures and tools application to China s agricultural catastrophe risk diversification.

Key words：agricultural catastrophe； risk diversification； international experience；agriculture insurance

（責任編輯：董應才）