司法行政體制改革的初步思考

陳瑞華

北京大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃特聘教授

司法行政體制改革的初步思考

陳瑞華

北京大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃特聘教授

我國司法行政機(jī)關(guān)屬于一種兼掌宏觀司法行政事務(wù)與政府法律事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。

未來指導(dǎo)司法行政體制改革的基本原則有以下四個(gè)方面：一是權(quán)力分離與制衡的原則；二是保證公、檢、法三機(jī)關(guān)職能中立性的原則；三是法律職業(yè)從業(yè)人員培養(yǎng)的專業(yè)化和精英化原則；四是法律服務(wù)體系的統(tǒng)一性原則。

自2014年新一輪司法體制改革啟動(dòng)以來，一系列司法改革措施相繼得到推行，并取得了良好效果。但是，這些旨在推動(dòng)司法“去地方化”和“去行政化”的改革措施，所針對的主要是法院和檢察機(jī)關(guān)的司法行政管理機(jī)制，而對公、檢、法三機(jī)關(guān)的法律關(guān)系并沒有作出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，對一系列困擾我國司法體制的問題，如看守所的歸屬問題、執(zhí)行體制的改革問題、司法審查機(jī)制的構(gòu)建問題等，都沒有提供有針對性的“頂層設(shè)計(jì)”。［參見陳瑞華：《司法改革的理論反思》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期。］而按照法學(xué)界的普遍看法，未來司法體制改革的深入進(jìn)行，取決于對公、檢、法三機(jī)關(guān)法律關(guān)系的重新認(rèn)識，也取決于對司法行政機(jī)關(guān)的職能作出重新定位。要真正維護(hù)司法的公平正義和優(yōu)質(zhì)高效，就應(yīng)高度重視司法行政機(jī)關(guān)的作用，對其權(quán)力分配和機(jī)構(gòu)設(shè)置作出全新的制度安排。一言以蔽之，我們既應(yīng)當(dāng)站在司法改革的全局看待司法行政體制的改革問題，也應(yīng)當(dāng)通過司法行政體制的改革來全面推動(dòng)司法體制的整體變革。

本文從全面推動(dòng)司法體制改革的立場出發(fā)，對司法行政體制改革問題作出初步的考察。筆者將對我國司法行政機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行理論上的定位，將其確定為司法行政與政府法律事務(wù)的統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)。在此基礎(chǔ)上，筆者將根據(jù)司法行政體制改革的歷史演變情況，結(jié)合我國司法體制改革的宏觀目標(biāo)，來確定推動(dòng)司法行政體制改革的若干基本原則。最后，在歷史考察和理論分析的前提下，本文對司法行政體制改革提出幾項(xiàng)宏觀的改革思路。

一、我國司法行政機(jī)關(guān)的職能定位

從世界范圍來看，司法行政機(jī)關(guān)的職能存在兩種模式：一是英美法國家的“司法行政領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式”；二是大陸法國家的“大司法行政模式”。根據(jù)前一模式，司法行政機(jī)關(guān)在管理政府法律事務(wù)的同時(shí)，還行使檢察職能，也就是代表政府對犯罪案件行使刑事追訴的職能。例如，美國聯(lián)邦司法部，作為聯(lián)邦檢察官的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對于那些“聯(lián)邦罪案件”刑事追訴權(quán)，包括領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦調(diào)查局行使偵查權(quán)，代表政府提起公訴。1參見［美］愛倫·豪切斯泰勒·斯黛麗等：《美國刑事法院訴訟程序》，陳衛(wèi)東等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第189頁以下。但與此同時(shí)，司法部還負(fù)有對移民、反壟斷、煙酒槍炮爆炸物、緝毒、判決執(zhí)行等項(xiàng)法律事務(wù)的管理權(quán)。而根據(jù)后一種模式，司法行政機(jī)關(guān)作為政府組成部分，負(fù)有對法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力，舉凡法院、檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置、預(yù)算、后勤保障、財(cái)政經(jīng)費(fèi)，法官、檢察官的編制、入職、晉升、獎(jiǎng)懲，以及司法考試和法官、檢察官的教育培訓(xùn)等事項(xiàng)，司法行政機(jī)關(guān)都負(fù)有作出規(guī)劃、提出建議甚至進(jìn)行決策的權(quán)力。2參見［德］克勞思·羅科信：《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版。這兩種模式的相同之處在于：司法行政機(jī)關(guān)都屬于政府行政分支的組成部分，司法部長甚至屬于內(nèi)閣成員；司法行政機(jī)關(guān)都負(fù)有對監(jiān)獄、未決羈押場所加以管理的職責(zé)。但兩者的主要區(qū)別在于：前一模式下的司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)檢察工作，對于追訴犯罪負(fù)有全面責(zé)任，而后一模式下的司法行政機(jī)關(guān)則對法院、檢察機(jī)關(guān)的全部司法行政事務(wù)負(fù)有管理責(zé)任。前一模式下的司法行政機(jī)關(guān)可以被稱為總檢察院或者政府法律事務(wù)部，后一模式下的司法行政機(jī)關(guān)則屬于法院、檢察機(jī)關(guān)的“司法行政事務(wù)管理部門”。

新中國成立初期，我國司法行政機(jī)關(guān)的職能是參照大陸法系的模式建立起來的。所謂“大司法行政模式”，其實(shí)在一定程度上就是大陸法系國家司法行政機(jī)關(guān)的縮影。這可能是新中國成立初期全面參照借鑒和移植前蘇聯(lián)的司法體制的一種結(jié)果。但隨著一輪又一輪的司法體制改革，特別是在1979年恢復(fù)法制建設(shè)以來，我國司法行政體制與大陸法系的模式漸行漸遠(yuǎn)，終于在1982年以后走上了一條獨(dú)立發(fā)展的道路。3參見郝赤勇：《優(yōu)化司法職權(quán)配置，完善司法行政制度》，載《中國司法》2014年第12期。但是，這種司法行政體制從來就沒有倒向英美法系的模式，未來也幾乎沒有領(lǐng)導(dǎo)檢察工作的可能。這是因?yàn)椋凑瘴覈舜箢I(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院制”，檢察機(jī)關(guān)與法院都是司法機(jī)關(guān)，與同級政府一起，由同級人大及其常委會(huì)產(chǎn)生，并向其報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。而司法行政機(jī)關(guān)作為政府領(lǐng)導(dǎo)的行政部門，所行使的是行政職能，與作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)是不可同日而語的。

在筆者看來，我國司法行政機(jī)關(guān)屬于一種兼掌宏觀司法行政事務(wù)與政府法律事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。所謂“宏觀司法行政事務(wù)”，是與“專門性司法行政事務(wù)”相對而言的，是指那些不屬于法院、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人財(cái)物管理的宏觀層面的司法行政事務(wù)，如律師、公證、法律職業(yè)資格考試、司法鑒定、刑罰執(zhí)行等事務(wù)，這些事務(wù)或者在新中國成立初期就屬于司法行政機(jī)關(guān)的“專屬法律職能”，或者在1982年以后隨著司法改革的推進(jìn)逐漸被納入司法行政機(jī)關(guān)的管理之下。而所謂“政府法律事務(wù)”，則是指由各級政府承擔(dān)的法律法規(guī)編纂、國際司法協(xié)助、人民調(diào)解、基層政權(quán)司法行政事務(wù)等法律事項(xiàng)。這些政府法律事務(wù)在新中國成立初期曾被納入司法行政機(jī)關(guān)的管理之下，后在1982以后出現(xiàn)了一定程度的萎縮，但在2001以后又開始出現(xiàn)了職能的逐漸回歸。4參見徐漢明：《論司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)的分離》，載《中國法學(xué)》2015年第4期。下面從兩個(gè)角度對此作一分析。

（一）宏觀司法行政事務(wù)的管理者

新中國成立以來，我國司法行政機(jī)關(guān)一直在行使一些基本的司法行政事務(wù)，如律師、公證、法制宣傳、人民調(diào)解等事務(wù)。1982年以來，司法行政機(jī)關(guān)逐步獲得對監(jiān)獄、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等事務(wù)的管理權(quán)。5參見王公義：《我國司法行政體制的歷史沿革》，載《中國司法》2004年第1期。這些事務(wù)都屬于“宏觀司法行政事務(wù)”，因?yàn)樗鼈儾粚儆诠?、檢、法三機(jī)關(guān)所獨(dú)有的司法行政事務(wù)，而獨(dú)立于這些機(jī)關(guān)的基本法律職能，具有明顯的普遍性和共同性。這些職能要么本來就歸由司法行政機(jī)關(guān)加以管理（如律師、公證、人民調(diào)解、法制宣傳等），要么是隨著司法體制改革的推進(jìn)而逐步被劃歸司法行政機(jī)關(guān)的（如刑罰執(zhí)行、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等）。當(dāng)然，對于哪些司法行政事務(wù)屬于這種“宏觀司法行政事務(wù)”的問題，并沒有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，而是由我國改革決策者通過長期的制度實(shí)踐和改革探索而逐漸確定的。經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)某一項(xiàng)司法行政事務(wù)交由公、檢、法三機(jī)關(guān)自行加以管理會(huì)出現(xiàn)諸如權(quán)力集中、職能沖突、權(quán)利保障不力等問題時(shí)，該項(xiàng)事務(wù)就應(yīng)從公、檢、法三機(jī)關(guān)獨(dú)立出來，被確定為“宏觀層面的司法行政事務(wù)”，并最終被劃入司法行政機(jī)關(guān)的管理職能。

至于法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)對本系統(tǒng)人、財(cái)、物的管理事務(wù)，我們可以界定為“專門性司法行政事務(wù)”。例如，新中國成立初期司法行政機(jī)關(guān)對法院和檢察院的設(shè)置，對司法干部教育、訓(xùn)練，對司法干部登記、分配、任免，對全國訴訟案件種類、數(shù)量及社會(huì)原因之統(tǒng)計(jì)，對司法經(jīng)費(fèi)之厘定等事項(xiàng)，就都屬于這種“專門性司法行政事務(wù)”。6參見郝赤勇：《我國司法行政制度及其改革發(fā)展》，載《中國司法》2011年第9期。經(jīng)驗(yàn)表明，由法院、檢察院對這些專門性司法行政事務(wù)進(jìn)行自行管理，有助于實(shí)現(xiàn)法院、檢察院內(nèi)部司法行政事務(wù)的專門化，有利于對法院、檢察院人、財(cái)、物有效管理，也符合我國現(xiàn)行的司法體制。2014年以來，為實(shí)現(xiàn)法院、檢察院“去地方化”的改革目標(biāo)，改革決策者推行了法院、檢察院人、財(cái)、物收歸省級統(tǒng)一管理的舉措，一方面強(qiáng)化法院、檢察院的財(cái)政預(yù)算和基本建設(shè)由省級財(cái)政加以保障，另一方面也強(qiáng)調(diào)入額法官、檢察官的遴選和懲戒要由省級專門委員會(huì)加以決定。這顯然說明，法院、檢察院甚至公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的“專門性司法行政事務(wù)”，是不可能被納入司法行政機(jī)關(guān)的管理體系的。

在“宏觀司法行政事務(wù)”與“專門性司法行政事務(wù)”發(fā)生分離的情況下，司法行政機(jī)關(guān)究竟還要承擔(dān)哪些新的司法行政事務(wù)呢？在筆者看來，公、檢、法三機(jī)關(guān)目前承擔(dān)的一些專門性司法行政事務(wù)可以轉(zhuǎn)化為“宏觀司法行政事務(wù)”。迄今為止，由公、檢、法三機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的一些司法行政事務(wù)，由于涉及本部門的多重利益，也由于與本部門的核心職能存在一定程度的沖突，因此存在專業(yè)化水平不高、管理效率低下等方面的問題。例如，法院、檢察院對在職法官、檢察官的教育培訓(xùn)，公安機(jī)關(guān)、法院對部分刑事處罰承擔(dān)執(zhí)行職能，法院對民事和行政裁判承擔(dān)全部的執(zhí)行職能，公安機(jī)關(guān)對于犯罪嫌疑人、被告人的未決羈押，就都屬于由公、檢、法三機(jī)關(guān)不當(dāng)行使司法行政管理權(quán)的領(lǐng)域。未來，有必要將這些“專門性司法行政事務(wù)”轉(zhuǎn)化為“宏觀司法行政事務(wù)”，并最終將其劃歸司法行政機(jī)關(guān)行使。

（二）政府法律事務(wù)的統(tǒng)一管理者

在任何國家，司法行政機(jī)關(guān)都不只是一個(gè)純粹的“司法行政事務(wù)機(jī)關(guān)”，而多多少少享有對政府法律事務(wù)的管理權(quán)。新中國成立初期，司法部既是司法機(jī)關(guān)的“組織部、宣傳部、教育部和后勤部”，也是政府法律事務(wù)的綜合管理部門。可以說，司法部在管理法院、檢察機(jī)關(guān)的全部司法行政事務(wù)的同時(shí)，還同時(shí)承擔(dān)政府“法務(wù)部”的職能。直到1982年5月，原來由司法部負(fù)責(zé)的法律起草和編纂工作，才被劃歸新成立的國務(wù)院法制局。但是，政府法律事務(wù)的管理職能并沒有完全被轉(zhuǎn)交給這個(gè)法制部門。1987年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)司法部成立司法協(xié)助局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理我國與其他國家司法協(xié)助工作。這種國際司法協(xié)助事務(wù)，其實(shí)就屬于政府對外法律事務(wù)的一部分。

從未來司法行政體職能發(fā)展的角度來看，究竟哪些職能應(yīng)被納入“政府法律事務(wù)”之中呢？在筆者看來，根據(jù)所要達(dá)到的法律目標(biāo)的不同，政府法律事務(wù)應(yīng)分為三個(gè)層面：一是與立法有關(guān)的法律事務(wù)，二是與政府法律顧問有關(guān)的法律事務(wù)，三是與國際司法協(xié)助有關(guān)的對外法律事務(wù)。所謂“與立法有關(guān)的法律事務(wù)”，主要是指法律法規(guī)的起草和編纂事務(wù)，包括對行政法律法規(guī)的起草，對行政法律法規(guī)草案的提交和修改，對各行政機(jī)關(guān)所提交的行政規(guī)章和部門規(guī)則的審核和修改，等等。在這一方面，司法行政機(jī)關(guān)可以充當(dāng)中央政府、省級政府以及具有地方立法權(quán)政府的立法編纂部門。而所謂“與政府法律顧問有關(guān)的法律事務(wù)”，是指司法行政機(jī)關(guān)為各級政府充當(dāng)法律顧問的角色，為其依法行政起到保障作用。在一定意義上，司法部長就是中央政府的總法律顧問，對于政府的所有行政管理活動(dòng)負(fù)有法律保障責(zé)任。在任何行政決策作出之前，司法行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮法律把關(guān)作用，對其法律風(fēng)險(xiǎn)作出審查和評估；在一項(xiàng)行政決策或行政行為受到法律質(zhì)疑或法律訴訟之后，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)派員代表政府進(jìn)行應(yīng)對或者應(yīng)訴。不僅如此，所謂“與國際司法協(xié)助有關(guān)的對外法律事務(wù)”，則是指在與外國政府發(fā)生的國際司法協(xié)助領(lǐng)域，基于互惠原則、雙邊司法協(xié)助條約或者根據(jù)共同參加的國際公約，司法行政機(jī)關(guān)代表中央政府與外國政府進(jìn)行各種相互間的司法協(xié)助工作。

二、司法行政體制改革的基本原則

既然將司法行政機(jī)關(guān)定位為管理宏觀司法行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，那么，這種宏觀司法行政事務(wù)的確定究竟應(yīng)遵循哪些基本原則呢？在這一方面，我們應(yīng)當(dāng)充分考慮我國司法行政職能的歷史變遷情況，從中發(fā)現(xiàn)司法行政體制改革的若干規(guī)律。那種無視我國司法行政體制改革的歷史演變情況，而只根據(jù)國外司法改革經(jīng)驗(yàn)或者根據(jù)純粹理性思辨所提煉出來的基本原則，是不具有生命力的。與此同時(shí)，我們在對司法行政體制改革的基本原則進(jìn)行總結(jié)時(shí)，也不能故步自封，完全著眼于歷史的經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)將視野投向我國司法體制改革的總體目標(biāo)，也就是將司法行政體制改革納入整個(gè)司法體制改革的框架之中進(jìn)行綜合考慮，由此才能確定一種與時(shí)俱進(jìn)、具有前瞻性的改革原則。7參見王平：《評價(jià)〈司法行政權(quán)的歷史現(xiàn)實(shí)與未來〉》，載《中國司法》2005年第3期。

有鑒于此，未來指導(dǎo)司法行政體制改革的基本原則有以下四個(gè)方面：一是權(quán)力分離與制衡的原則；二是保證公、檢、法三機(jī)關(guān)職能中立性的原則；三是法律職業(yè)從業(yè)人員培養(yǎng)的專業(yè)化和精英化原則；四是法律服務(wù)體系的統(tǒng)一性原則。下面依次對這些基本原則作一分析。

（一）權(quán)力分離與制衡的原則

1982年以來，司法行政機(jī)關(guān)的職能一直處于不斷變化之中，司法行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也在持續(xù)增加。在這種機(jī)構(gòu)變化現(xiàn)象的背后，存在一種值得關(guān)注的制約因素，那就是改革決策者為避免司法機(jī)關(guān)權(quán)力的過分集中，而將一些原由公、檢、法三機(jī)關(guān)分別行使的職權(quán)劃歸司法行政機(jī)關(guān)加以行使。這一制約因素的核心就是司法機(jī)關(guān)權(quán)力分離與制衡的原則。根據(jù)這一原則，公、檢、法三機(jī)關(guān)所享有的各項(xiàng)權(quán)力，包括偵查權(quán)、批捕權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)等在內(nèi)，都應(yīng)發(fā)生適度的分離，避免由同一機(jī)關(guān)因?yàn)樾惺苟囗?xiàng)權(quán)力而發(fā)生集權(quán)現(xiàn)象，也防止同一國家機(jī)關(guān)因?yàn)樾惺共煌殭?quán)而發(fā)生職能上的沖突，從而實(shí)現(xiàn)公、檢、法三機(jī)關(guān)在行使職權(quán)上的相互制約，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的均衡行使。

1982年以來，“勞改”部門和“勞教”部門被從公安機(jī)關(guān)劃歸司法行政機(jī)關(guān)，最終促成了監(jiān)獄機(jī)構(gòu)和強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)的改革完善，使得司法行政機(jī)關(guān)成為專門行使獄政管理和司法戒毒管理的專門機(jī)構(gòu)。不僅如此，諸如國家統(tǒng)一司法考試制度的建立、司法鑒定體制的改革以及社區(qū)矯正制度的改革等，也都意味著原來由法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)行使的部分權(quán)力，被劃歸司法行政機(jī)關(guān)，使得審判權(quán)、檢察權(quán)與司法人員資格考試管理權(quán)、司法鑒定管理權(quán)等發(fā)生職能上的分離，使得偵查權(quán)與非監(jiān)禁刑執(zhí)行權(quán)也發(fā)生職能上的分離。這些改革所帶來的職能分離，避免了公、檢、法三機(jī)關(guān)權(quán)力的過分集中，防止了不同性質(zhì)的國家權(quán)力由同一機(jī)構(gòu)行使所帶來的職能沖突，有助于實(shí)現(xiàn)不同國家權(quán)力相互間的制約和平衡。

1982年以來司法行政職能的適度擴(kuò)張，既然貫徹了國家權(quán)力分離與制衡的原理，那么今后司法行政體制的改革，要不要繼續(xù)貫徹這一原則呢？答案是肯定的。迄今為止，在公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互制約、相互配合的法律關(guān)系中，仍然存在一些權(quán)力過分集中、職能相互沖突的問題。例如，公安機(jī)關(guān)作為主要刑事偵查機(jī)關(guān)，仍然行使對拘役、管制以及部分附加刑的執(zhí)行權(quán)，并利用其對看守所的管理權(quán)，將被判處短期自由刑的罪犯放置在看守所進(jìn)行執(zhí)行。這種由公安機(jī)關(guān)行使部分刑罰執(zhí)行權(quán)的情況，破壞了國家刑罰執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一行使，仍然造成刑事偵查權(quán)與刑罰執(zhí)行權(quán)的高度集中和職能沖突。8參見陳瑞華：《論偵查中心主義》，載《政法論壇》2017年第2期。

又如，法院作為國家審判機(jī)關(guān)，目前仍然在行使刑罰執(zhí)行權(quán)和民事、行政裁判執(zhí)行權(quán)，造成事實(shí)上的審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的高度集中和職能混亂。在刑事執(zhí)行領(lǐng)域，包括死刑、罰金刑、沒收財(cái)產(chǎn)刑在內(nèi)的刑罰，都是由法院自行加以執(zhí)行的。而那些涉及違法所得的追繳，盡管還不算是一種獨(dú)立的刑罰，但也是由法院自行執(zhí)行的。這顯然說明，對公民生命權(quán)的剝奪以及對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，都存在法院“自審自執(zhí)”的問題，既破壞了國家刑罰執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一行使，又帶來了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互沖突。而在民事、行政裁判的執(zhí)行領(lǐng)域，法院既行使審判權(quán)，又行使對生效裁判的執(zhí)行權(quán)；既負(fù)責(zé)行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)，又負(fù)責(zé)對執(zhí)行過程中執(zhí)行標(biāo)的等的變更問題行使裁判權(quán)，這種將審判權(quán)與執(zhí)行高度集中行使的體制，既造成法官自由裁量權(quán)的濫用，甚至釀成結(jié)構(gòu)性的司法腐敗問題，又由于法院自身政治權(quán)威和資源的局限而帶來制度性的“執(zhí)行難”問題。2014年以來司法決策者本來已經(jīng)提出了“審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離”的改革目標(biāo)，但這一改革遲遲沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)，法院只是在內(nèi)部建立了一些保證執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)相對分離的技術(shù)性應(yīng)對措施。為貫徹權(quán)力分離與制衡的原則，有必要將執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)進(jìn)行完全分離，也就是將刑罰執(zhí)行權(quán)和民事、行政裁判執(zhí)行權(quán)從法院剝離出來，劃歸司法行政機(jī)關(guān)行使，這才屬于實(shí)質(zhì)性的司法改革措施。

（二）保障公、檢、法三機(jī)關(guān)職能中立性的原則

作為國家司法體制的有機(jī)組成部分，司法行政機(jī)關(guān)在職能配置上要保證公、檢、法三機(jī)關(guān)的中立性和超然性，避免這些國家機(jī)關(guān)與案件發(fā)生直接或間接的利害關(guān)系。為此，公、檢、法三機(jī)關(guān)本來行使的一些法律職能，實(shí)際造成其與案件發(fā)生利益牽連，以至于嚴(yán)重影響案件公正處理的，都應(yīng)被移交給司法行政機(jī)關(guān)。這種法律職能的脫離和移交，并不只是一種國家權(quán)力的再分配，也不意味著司法行政機(jī)關(guān)成為司法體制改革的“受益者”，而應(yīng)致力于公、檢、法三機(jī)關(guān)的職能中立和利益無涉。

自1982年以來，司法行政體制的一些改革都體現(xiàn)了上述基本價(jià)值取向，也就是保障公、檢、法三機(jī)關(guān)在行使基本法律職能上的中立性，避免這些機(jī)關(guān)與案件發(fā)生某種利害關(guān)系。例如，通過司法鑒定體制的全面改革，司法鑒定機(jī)構(gòu)從法院脫離出來，變成由司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的社會(huì)鑒定服務(wù)機(jī)構(gòu)，這有助于維護(hù)司法鑒定的科學(xué)性和權(quán)威性，也確保了法院審判的中立性和超然性。9參見陳如超：《司法鑒定管理體制改革的方向與邏輯》，載《法學(xué)研究》2016年第1期。對于那些由中立鑒定機(jī)構(gòu)所提供的鑒定意見，法官或合議庭無論是加以采納還是不予采信，都不再存在法院“自審自鑒”的問題，防止出現(xiàn)“瓜田李下”“自我審查”的尷尬處境。

但是，這種司法鑒定體制改革進(jìn)行得并不徹底，當(dāng)時(shí)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都保留了服務(wù)于本部門偵查活動(dòng)的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員，只不過這些機(jī)構(gòu)和人員被禁止從事面向社會(huì)提供鑒定服務(wù)的活動(dòng)。未來隨著檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)逐步移交國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的司法鑒定機(jī)構(gòu)也有可能被隨之移交監(jiān)察機(jī)關(guān)。但無論如何，這種由偵查機(jī)關(guān)自行設(shè)置司法鑒定機(jī)構(gòu)的制度安排，仍然會(huì)帶來“自偵自鑒”的問題，使得司法鑒定成為偵查活動(dòng)的“附庸”，而失去基本的中立性和超然性，甚至喪失司法鑒定之作為“法庭科學(xué)”的基本品質(zhì)。從維護(hù)司法鑒定中立性的角度出發(fā)，未來那些設(shè)置在偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法鑒定部門，應(yīng)逐步被移交司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。

從公、檢、法三機(jī)關(guān)保持職能中立的角度出發(fā)，目前需要研究兩個(gè)涉及司法行政職能擴(kuò)張的問題：一是看守所的隸屬權(quán)問題；二是公、檢、法三機(jī)關(guān)對涉案財(cái)物的強(qiáng)制處分和追繳問題。

在看守所的隸屬問題上，目前的最大問題是未決羈押權(quán)與偵查權(quán)存在沖突。本來，未決羈押職能主要是為了實(shí)現(xiàn)對未決犯的有效控制，避免其發(fā)生進(jìn)一步的社會(huì)危害行為，同時(shí)也有助于對其人身安全的有效保護(hù)。但在看守所歸由公安機(jī)關(guān)控制的體制下，公安機(jī)關(guān)同時(shí)行使未決羈押權(quán)和刑事偵查權(quán)，這就造成未決羈押權(quán)無法保持基本的中立性，而不得不服務(wù)于刑事偵查的需要。例如，目前公安機(jī)關(guān)高度依賴于看守所內(nèi)的“獄偵機(jī)制”，使得高達(dá)三分之一以上的刑事案件通過看守所內(nèi)部的“深挖機(jī)制”得以破獲。這種偵查模式一方面容易使看守所內(nèi)的“獄偵活動(dòng)”發(fā)生失控現(xiàn)象，造成一些“特情人員”濫用調(diào)查權(quán)，發(fā)生事實(shí)上的威脅、引誘、欺騙甚至暴力取證等現(xiàn)象，甚至釀成冤假錯(cuò)案；另一方面也造成嫌疑人、被告人的“超罪犯化”，使其受到較之罪犯更為不利的待遇，使其辯護(hù)權(quán)利乃至人格尊嚴(yán)都受到不合理的剝奪。10參見高一飛等：《我國看守所中立化改革》，載《中國刑事法雜志》2012年第9期。

在看守所管理體制之外，公、檢、法三機(jī)關(guān)對涉案財(cái)物的強(qiáng)制處分和追繳機(jī)制，也會(huì)造成這些機(jī)關(guān)對案件發(fā)生不適當(dāng)?shù)睦﹃P(guān)系，以至于影響它們的中立性和超然性。目前，在涉案財(cái)物的查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等問題的處置上，我國普遍實(shí)行由偵查機(jī)關(guān)自行處置的工作方式，結(jié)果造成偵查權(quán)與涉案財(cái)物處置權(quán)的高度集中，造成偵查機(jī)關(guān)與案件結(jié)局發(fā)生直接的利害關(guān)系，影響了司法活動(dòng)的公正性。不僅如此，部分法院對由其負(fù)責(zé)審理的案件，竟然不經(jīng)過法庭審理程序就直接作出追繳違法犯罪所得的決定，并自行負(fù)責(zé)進(jìn)行執(zhí)行。這也影響了追繳涉案財(cái)物活動(dòng)的公正性。

（三）法律職業(yè)從業(yè)人員培養(yǎng)的專業(yè)化和精英化原則

1982年以來，司法行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)建律師制度的基礎(chǔ)上，推行了全國統(tǒng)一律師資格考試制度。2000年以后，隨著全國統(tǒng)一司法考試制度的建立，司法行政機(jī)關(guān)獲得了組織和管理司法考試的權(quán)力。這是法官、檢察官、律師遴選制度發(fā)生的重大變化，標(biāo)志著我國法律職業(yè)從業(yè)人員的培養(yǎng)方式朝著專業(yè)化和精英化方向邁進(jìn)了一大步。11參見李紅海：《統(tǒng)一司法考試與合格法律人才的培養(yǎng)與選拔》，載《中國法學(xué)》2012年第4期。在總結(jié)司法考試制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，司法改革決策者構(gòu)建了全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，使得更多從事法律職業(yè)的人員，包括立法人員、偵查人員、公證人、仲裁人員等都要通過國家統(tǒng)一考試，才具有相應(yīng)的法律職業(yè)從業(yè)資格?？梢哉f，從律師資格考試制度的建立，直到全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行，我國司法行政機(jī)關(guān)為法律職業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化和精英化做出了較大貢獻(xiàn)。

但是，要實(shí)現(xiàn)法律職業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化和精英化，僅靠統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這種考試制度所保障的僅僅是較高的法律職業(yè)入門條件和較為嚴(yán)格的遴選程序而已。自國家統(tǒng)一司法考試制度推行以來，由于這一考試難度極大，通過率非常低，因此被稱為國內(nèi)“第一考”。盡管國家統(tǒng)一司法考試起到了嚴(yán)格把關(guān)、提高司法人員從業(yè)水平的作用，但是，由于全日制法學(xué)教育本身存在制度性的缺陷，也由于司法人員的在職教育培訓(xùn)機(jī)制存在一些漏洞，更由于那些通過國家統(tǒng)一司法考試的人士處于放任自流的狀態(tài)，而根本沒有建立相應(yīng)的國家統(tǒng)一司法研修制度，因此，法官、檢察官和律師的職業(yè)水平仍然存在一些難以盡如人意之處。

我國司法行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，對于法官、檢察官、律師以及其他從事法律職業(yè)的人員，唯有建立統(tǒng)一的教育、培養(yǎng)、遴選、研修、在職培訓(xùn)等職業(yè)養(yǎng)成體系，才有可能確保從事法律職業(yè)人員的專業(yè)化和精英化。而根據(jù)2014年以來司法體制改革的目標(biāo)，唯有確保那些具有較高素質(zhì)和豐富經(jīng)驗(yàn)的司法精英人士進(jìn)入法官、檢察官的員額，并保證法官、檢察官獨(dú)立自主地行使職權(quán)，才有可能維護(hù)司法的公平正義，并優(yōu)質(zhì)高效地完成司法工作。有鑒于此，未來的司法行政體制改革應(yīng)當(dāng)在培養(yǎng)專業(yè)化和精英化的法律職業(yè)從業(yè)人員方面發(fā)揮積極的作用，并將此類管理事務(wù)納入司法行政的重要職能之中。

（四）法律服務(wù)體系的統(tǒng)一性原則

從1982年以來，伴隨著政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，司法行政機(jī)關(guān)對于法律服務(wù)的管理方式也在發(fā)生根本的變化。這種變化的基本軌跡是，行政控制的色彩逐漸減弱，行業(yè)指導(dǎo)的特征逐漸加強(qiáng)。12參見程滔：《從自律走向自治——兼談律師法對律師協(xié)會(huì)職責(zé)的修改》，載《政法論壇》2010年第4期。法律服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸從司法行政機(jī)關(guān)控制下的“準(zhǔn)公務(wù)員”，變成獨(dú)立自主從事法律服務(wù)的專業(yè)人員；法律服務(wù)機(jī)構(gòu)也從司法行政機(jī)關(guān)控制下的事業(yè)單位，變成獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)；多種法律職業(yè)協(xié)會(huì)作為獨(dú)立注冊的社團(tuán)法人，承擔(dān)起對本法律職業(yè)從業(yè)人員的監(jiān)督管理職責(zé)。

隨著司法行政體制改革的逐步深入，律師協(xié)會(huì)對律師職業(yè)的管理力度逐步加強(qiáng)，包括律師在職培訓(xùn)、維護(hù)權(quán)益、紀(jì)律懲戒在內(nèi)的一系列律師事務(wù)，逐步由律師協(xié)會(huì)進(jìn)行自主性管理。13參見葛曉陽：《司法部出臺〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見〉》，載《法制日報(bào)》2016年12月2日。甚至越來越多的律師協(xié)會(huì)在會(huì)長選舉和理事任免等方面，顯示出越來越強(qiáng)烈的獨(dú)立自主性。與此同時(shí)，作為公證員工作機(jī)構(gòu)的公證處，盡管是由司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的，但在公證事務(wù)的辦理上越來越具有獨(dú)立自主性，公證員協(xié)會(huì)在教育培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、業(yè)務(wù)交流、紀(jì)律懲戒等方面，也越來越按照公證業(yè)務(wù)的規(guī)律進(jìn)行管理。不僅如此，隨著2005年司法鑒定體制改革的初步完成，司法行政機(jī)關(guān)對司法鑒定的管理，從原來的行政控制方式徹底轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的行業(yè)指導(dǎo)方式。無論是對司法鑒定機(jī)構(gòu)，還是對司法鑒定人，司法行政機(jī)關(guān)的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)控主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：頒布司法鑒定執(zhí)業(yè)證書，劃定司法鑒定活動(dòng)范圍，登記司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人名冊，制定和維護(hù)司法鑒定職業(yè)倫理規(guī)范，進(jìn)行司法鑒定人誠信等級評估，對司法鑒定人進(jìn)行教育培訓(xùn)，對違規(guī)鑒定人進(jìn)行調(diào)查懲戒，等等。

司法行政機(jī)關(guān)對法律服務(wù)業(yè)從行政控制走向行業(yè)調(diào)控，所涉及的領(lǐng)域并不僅僅限于律師、公證和司法鑒定，還可以擴(kuò)展到法律援助、人民調(diào)解等方面。司法行政機(jī)關(guān)有必要推動(dòng)統(tǒng)一法律服務(wù)體系的建立，并允許法律服務(wù)機(jī)構(gòu)按照自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的原則從事法律服務(wù)活動(dòng)，通過全面建立和完善律師協(xié)會(huì)、公證員協(xié)會(huì)、司法鑒定協(xié)會(huì)、法律援助協(xié)會(huì)、人民調(diào)解員協(xié)會(huì)、司法社會(huì)工作者協(xié)會(huì)等法律職業(yè)協(xié)會(huì)，對法律服務(wù)行業(yè)進(jìn)行全新的管理。司法行政機(jī)關(guān)管理的重心應(yīng)當(dāng)是確立法律服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入資格、頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書、確定服務(wù)范圍、進(jìn)行名冊登記、制定并維護(hù)職業(yè)倫理規(guī)范、進(jìn)行教育培訓(xùn)、組織紀(jì)律懲戒等方式。

三、司法行政體制改革的宏觀構(gòu)想

根據(jù)司法行政機(jī)關(guān)的職能定位，結(jié)合司法行政體制改革的基本原則，本文嘗試對未來司法行政體制改革提出宏觀的構(gòu)想。

（一）看守所制度的改革

為實(shí)現(xiàn)未決羈押權(quán)與偵查權(quán)的分離，避免偵查機(jī)關(guān)利用羈押未決犯的便利展開任意偵查活動(dòng)，有效保障在押未決犯的人身權(quán)利和辯護(hù)權(quán)利，有必要對看守所制度進(jìn)行全面改革，將看守所成建制地從公安機(jī)關(guān)剝離出來，轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)管理。這一改革如能實(shí)現(xiàn)，將意味著我國司法行政機(jī)關(guān)對未決犯的羈押行使管理權(quán)，也將是我國司法行政體制的一項(xiàng)重大變革。14參見顧永忠：《論看守所職能的重新定位——以新〈刑事訴訟法〉相關(guān)規(guī)定為分析背景》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期。

為了順利將看守所成建制地轉(zhuǎn)交司法行政機(jī)關(guān)管理，看守所制度的改革需要有進(jìn)行一系列配套措施加以保障。首先，現(xiàn)行的“獄偵”制度應(yīng)當(dāng)全面取消，司法行政機(jī)關(guān)未來行使對看守所的管理權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)全面廢除“深挖余罪”機(jī)制，不得在監(jiān)號內(nèi)設(shè)置“特情人員”或者“耳目”，也不得協(xié)助偵查機(jī)關(guān)將“深挖余罪”或“深挖同伙”的數(shù)量作為確定看守所行政等級的標(biāo)準(zhǔn)。其次，看守所不應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)刑罰執(zhí)行職能，任何被生效判處自由刑的罪犯，都應(yīng)被轉(zhuǎn)往監(jiān)獄執(zhí)行刑罰，接受專業(yè)化的教育矯正。未來的看守所應(yīng)變成一種專門羈押未決犯的場所，并按照無罪推定的原則，對在押的犯罪嫌疑人、被告人給予有尊嚴(yán)的對待，除了足額保障在押人員的福利待遇以外，還應(yīng)為其有效行使辯護(hù)權(quán)提供基本的便利。最后，未來由司法行政機(jī)關(guān)管理下的看守所，既要保障偵查機(jī)關(guān)在看守所內(nèi)進(jìn)行訊問的便利，也要給予辯護(hù)律師及時(shí)會(huì)見的機(jī)會(huì)，使辯護(hù)律師與在押的未決犯的會(huì)面交流得到無障礙的實(shí)現(xiàn)。

（二）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體系的構(gòu)建

為了建立統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制，保障刑罰執(zhí)行權(quán)被統(tǒng)一掌握在中立國家機(jī)關(guān)手中，避免執(zhí)行權(quán)與偵查權(quán)的沖突，也避免執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的矛盾，有必要將刑罰執(zhí)行權(quán)全部收歸司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。15參見焦占營：《統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制保障刑罰執(zhí)行公正》，載《法制日報(bào)》2014年12月3日。

首先，那些由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的刑事處罰，包括拘役、管制以及包括剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境在內(nèi)的部分附加刑，都應(yīng)轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。未來可以考慮對被判處拘役的罪犯，放置在監(jiān)獄內(nèi)單獨(dú)執(zhí)行刑罰；對于被判處管制的罪犯，可以將其納入社區(qū)矯正的執(zhí)行體系之中；對被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯，可以由司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)絡(luò)其所在的村莊、街道或者社區(qū)，以保證這一刑事處罰的有效執(zhí)行。而對于那些被判處驅(qū)逐出境的外國人或無國籍人，可以由司法部司法協(xié)助部門根據(jù)國際條約或者根據(jù)互惠原則，有效執(zhí)行這類特殊的附加刑。

其次，那些由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的刑事處罰，包括死刑、罰金刑、沒收財(cái)產(chǎn)刑，都應(yīng)被轉(zhuǎn)交司法行政機(jī)關(guān)加以執(zhí)行。作為一種旨在剝奪罪犯生命權(quán)的極刑，死刑的執(zhí)行應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)下屬的監(jiān)獄負(fù)責(zé)執(zhí)行?？梢钥紤]在監(jiān)獄設(shè)置死刑執(zhí)行部門和執(zhí)行設(shè)施，在接到最高人民法院生效的死刑裁判文書和最高人民法院院長執(zhí)行死刑的命令之后，監(jiān)獄死刑執(zhí)行官員應(yīng)指揮法警執(zhí)行死刑，檢察機(jī)關(guān)可以派員臨場監(jiān)督。與此同時(shí)，對于法院生效判處的罰金刑和沒收財(cái)產(chǎn)刑，也應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)下設(shè)的執(zhí)行部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，必要時(shí)可以采取諸如查封、扣押、劃撥、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等財(cái)產(chǎn)性執(zhí)行措施。對于所執(zhí)行來的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)一律上繳財(cái)政部門設(shè)置的國庫賬戶。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)派員全程監(jiān)督司法行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)性執(zhí)行活動(dòng)。

再次，在統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系建立之后，司法行政機(jī)關(guān)除了繼續(xù)設(shè)置和完善監(jiān)獄、社會(huì)矯正機(jī)構(gòu)以外，還可以考慮組建新的刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)。未來的監(jiān)獄可以繼續(xù)對所有被判處有期徒刑、無期徒刑和死刑的罪犯行使執(zhí)行權(quán)，還可以對被判處拘役的罪犯進(jìn)行單獨(dú)關(guān)押，執(zhí)行特殊的教育矯正措施。未來的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對那些被判處管制、緩刑、假釋的罪犯，執(zhí)行非監(jiān)禁性刑罰措施，包括監(jiān)督勞動(dòng)、教育、治療、考察、評估等各項(xiàng)矯正措施，同時(shí)對那些被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯，社區(qū)矯正部門也負(fù)責(zé)進(jìn)行執(zhí)行。16參見賈曉文：《完善監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正銜接配合的相關(guān)機(jī)制》，載《中國司法》2016年第1期。那些被判處驅(qū)逐出境的罪犯，未來可以由司法部下設(shè)的司法協(xié)助局負(fù)責(zé)執(zhí)行。

至于那些被判處罰金刑、沒收財(cái)產(chǎn)刑的罪犯，司法行政機(jī)關(guān)可以考慮設(shè)置專門的財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。同時(shí)，我國法律建立了違法犯罪所得的追繳制度，但并沒有將其納入刑事處罰的范圍，也沒有對其執(zhí)行建立較為完善的程序保障機(jī)制。為避免罪犯的合法財(cái)產(chǎn)受到任意剝奪，也為了防止其他個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)受到無理侵犯，有必要在將追繳環(huán)節(jié)納入正當(dāng)程序的前提下，將追繳違法犯罪所得的執(zhí)行權(quán)納入刑罰執(zhí)行體系之中。

（三）民事和行政執(zhí)行體制的全面變革

早在2014年，司法改革決策者就提出了“審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離”的改革設(shè)想，但最高人民法院提出的改革方案卻是在法院內(nèi)部分別設(shè)置執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)和執(zhí)行裁判機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)所謂的“內(nèi)部審執(zhí)分離”。但經(jīng)驗(yàn)表明，無論是審判業(yè)務(wù)庭與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離，還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)的分離，都存在一些難以克服的缺陷和弊端。這種內(nèi)部審執(zhí)分離既無法解決結(jié)構(gòu)性的“執(zhí)行難”問題，也無法解決由于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)集中在法院所帶來的自由裁量權(quán)濫用問題，甚至難以避免制度性的執(zhí)行腐敗問題。因此，民事和行政執(zhí)行體制改革的唯一出路還是推行全面的“外部審執(zhí)分離”，也就是將民事和行政裁判的執(zhí)行權(quán)全部交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使，法院專心致志地從事民事和行政裁判活動(dòng)。

具體來說，未來民事案件和行政訴訟案件的裁判活動(dòng)可分為兩個(gè)部分：一是實(shí)體性審判活動(dòng)，也就是對提起民事訴訟和行政訴訟的案件，為確定民事責(zé)任和行政處罰的合法性問題所進(jìn)行的所有審判活動(dòng)；二是執(zhí)行裁判活動(dòng)，也就是在執(zhí)行過程中遇有諸如訴訟標(biāo)的變更、執(zhí)行對象發(fā)生變化或者執(zhí)行案外人提出異議的情況，執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)中止執(zhí)行活動(dòng)，將前述事項(xiàng)交由法官予以裁決，后者經(jīng)過審查作出執(zhí)行裁定。上述兩項(xiàng)司法裁判權(quán)都應(yīng)由法院加以行使，但可以進(jìn)行必要的分離，也就是前一種裁判權(quán)由民事審判和行政審判部門行使，后一種裁判權(quán)則由專門的執(zhí)行裁判法官負(fù)責(zé)行使。

至于未來對民事和行政裁判的執(zhí)行實(shí)施權(quán)，則一律交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使?？梢钥紤]在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組建民事行政裁判執(zhí)行部門，由其負(fù)責(zé)對全部民事和行政裁判加以執(zhí)行。為保證民事和行政裁判執(zhí)行的順利實(shí)施，可以在該執(zhí)行部門配備必要的司法警察和執(zhí)行設(shè)備，對被執(zhí)行人采取包括查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等在內(nèi)的一系列執(zhí)行措施，必要時(shí)對于那些阻礙執(zhí)行活動(dòng)的被執(zhí)行人，也可以經(jīng)執(zhí)行裁判法官批準(zhǔn)，采取剝奪人身自由的強(qiáng)制措施。但無論如何，在執(zhí)行實(shí)施過程中，一旦發(fā)生諸如執(zhí)行標(biāo)的變更、執(zhí)行對象發(fā)生變化或者案外人提出異議等情形的，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)立即中止執(zhí)行活動(dòng)，將有關(guān)事項(xiàng)提交執(zhí)行法官負(fù)責(zé)裁決。一旦執(zhí)行法官作出裁決，司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門將恢復(fù)執(zhí)行活動(dòng)的進(jìn)行。

（四）統(tǒng)一法律服務(wù)體系的構(gòu)建

迄今為止，經(jīng)過多年的司法行政體制改革，我國已經(jīng)在律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解等領(lǐng)域初步形成了多元化的法律服務(wù)制度。在管理體制上，司法行政機(jī)關(guān)對這些法律服務(wù)業(yè)也從原來的行政控制向行業(yè)調(diào)控方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。未來，為保障法律服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)考慮建立統(tǒng)一的法律服務(wù)體系。

具體而言，在對律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解等法律服務(wù)業(yè)的管理過程中，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立一套統(tǒng)一的行業(yè)調(diào)控制度。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)允許所有這些領(lǐng)域的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)按照自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的原則從事法律服務(wù)活動(dòng)，將這些機(jī)構(gòu)中的法律服務(wù)人員按照專業(yè)法律服務(wù)人員來加以管理。無論是對法律服務(wù)機(jī)構(gòu)還是對法律服務(wù)人員，司法行政機(jī)關(guān)都應(yīng)采取行業(yè)調(diào)控的方式進(jìn)行管理，也就是通過確立法律服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入資格、頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書、確定服務(wù)范圍、進(jìn)行名冊登記、制定并維護(hù)職業(yè)倫理規(guī)范、進(jìn)行教育培訓(xùn)、組織紀(jì)律懲戒等方式，對法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。另一方面，應(yīng)當(dāng)全面推動(dòng)法律服務(wù)協(xié)會(huì)的建立和完善，將部分行業(yè)調(diào)控職能逐漸交付法律服務(wù)協(xié)會(huì)來行使。目前，律師、公證和司法鑒定已經(jīng)組建了相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)，未來的法律援助、人民調(diào)解甚至與社區(qū)矯正有關(guān)的司法社工領(lǐng)域，也應(yīng)組建相應(yīng)的法律援助協(xié)會(huì)、人民調(diào)解員協(xié)會(huì)以及司法社會(huì)工作者協(xié)會(huì)。在這些法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)組建完畢的前提下，逐漸由這些行業(yè)協(xié)會(huì)來組織從業(yè)人員教育培訓(xùn)，維護(hù)從業(yè)人員的合法權(quán)益，對違規(guī)違紀(jì)人員進(jìn)行必要的紀(jì)律懲戒。

考慮到未來的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)將承擔(dān)更多非監(jiān)禁刑的執(zhí)行職能，而單靠司法行政機(jī)關(guān)設(shè)在基層的社區(qū)矯正人員根本不足以完成這方面的使命，因此，可以考慮借鑒和推廣北京、上海等地的改革經(jīng)驗(yàn)，全面組建社會(huì)工作者服務(wù)機(jī)構(gòu)，并將其納入法律服務(wù)體系之中。目前，社會(huì)工作者的工作機(jī)構(gòu)一般設(shè)在共青團(tuán)、高校、非營利性組織等之中，可以協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提供多方面的服務(wù)工作。17參見許同祿：《深入推進(jìn)公共法律服務(wù)體系構(gòu)建》，載《中國司法》2013年第5期。未來，為有效地規(guī)范這些社工機(jī)構(gòu)的工作，司法行政機(jī)關(guān)有必要組建司法社會(huì)工作者協(xié)會(huì)，對司法社工的從業(yè)資格、從業(yè)范圍、名冊登錄、職業(yè)倫理維護(hù)、權(quán)益維護(hù)、紀(jì)律懲戒等加強(qiáng)管理和調(diào)控，使該項(xiàng)服務(wù)業(yè)得到健康發(fā)展。

（五）法學(xué)教育管理體制的變革

對于那些已經(jīng)開辦法律院系的全日制高等學(xué)校，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用其管理國家統(tǒng)一法律執(zhí)業(yè)職格考試的便利，對于這些高校的法學(xué)教育水平、師資狀況、辦學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)、畢業(yè)生水平等進(jìn)行定期審查和評估。經(jīng)過這種定期的、動(dòng)態(tài)化的審查和評估，司法行政機(jī)關(guān)可以對各高校法學(xué)教育水平可以設(shè)置卓越、優(yōu)秀、良好、合格、不合格等若干級別。對于那些辦學(xué)水平持續(xù)下降的高校，司法行政機(jī)關(guān)可以公開進(jìn)行警示。司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序，對于那些法學(xué)教育水平不高、師資匱乏、課程設(shè)置不合理、人才培養(yǎng)等都無法達(dá)到合格級別的高校，可以暫停該學(xué)校畢業(yè)生參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的資格，并督促其限期整改。在整改期仍然無法達(dá)到司法行政機(jī)關(guān)所確定的法學(xué)教育最低標(biāo)準(zhǔn)的，建議永久性地剝奪其畢業(yè)生參加法律職業(yè)資格考試的資格。

（六）司法研修制度的確立

在國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度推行之后，有必要建立全國統(tǒng)一的司法研修制度。具體設(shè)想是在司法部組建國家司法官學(xué)院，在各省、直轄市、自治區(qū)組建國家司法官學(xué)院分院。未來的國家司法官學(xué)院同時(shí)負(fù)責(zé)兩項(xiàng)教育培訓(xùn)事務(wù)：一是對通過法律職業(yè)資格考試的人士，安排為期兩年的法律事務(wù)培訓(xùn)；二是對現(xiàn)任法官、檢察官、司法行政官員進(jìn)行定期的在職教育培訓(xùn)。

對于各省、直轄市、自治區(qū)每年通過法律職業(yè)資格考試的人士，國家司法官學(xué)院分院安排統(tǒng)一的司法研修。在為期兩年的研修期間，學(xué)院將為其安排一系列司法實(shí)務(wù)操作類課程，由經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官、檢察官、律師為其講授法律實(shí)務(wù)課程，同時(shí)安排其進(jìn)入法院、檢察院、律師事務(wù)所、公證處、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)等進(jìn)行實(shí)習(xí)，以便對法律運(yùn)作情況有全面的了解。在司法研修結(jié)束后，要舉行法律實(shí)務(wù)方面的考試，考試通過者方具有從事法律職業(yè)的資格。

（七）在職司法官教育培訓(xùn)體系的統(tǒng)一構(gòu)建

為確保法官、檢察官和司法行政官員獲得統(tǒng)一的教育培訓(xùn)，有必要組建統(tǒng)一的國家司法官學(xué)院，并在各省建立分院。未來的國家司法官學(xué)院直接隸屬于司法部，各省、直轄市和自治區(qū)所設(shè)立的分院，則隸屬于各省級司法行政機(jī)關(guān)，并受國家司法官學(xué)院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在對通過法律職業(yè)資格考試的人士提供司法研修課程的同時(shí)，這些司法官學(xué)院分院還要為現(xiàn)任法官、檢察官提供在職教育培訓(xùn)。與此同時(shí)，法院、檢察院和司法行政系統(tǒng)都有各自的司法警察，這些司法警察也應(yīng)受到不間斷的專業(yè)教育訓(xùn)練，未來應(yīng)由司法部重新組建國家司法警官學(xué)院，并在各省、直轄市、自治區(qū)開設(shè)分院，對上述三個(gè)機(jī)關(guān)的司法警察進(jìn)行統(tǒng)一的教育培訓(xùn)。

目前，法官、檢察官和司法行政官員幾乎都接受過系統(tǒng)的法學(xué)專業(yè)教育，這些人員的在職教育培訓(xùn)應(yīng)著眼于應(yīng)用性和前沿性，盡量由資深的專家型法官、檢察官、司法行政官員授課，并輔之以有效解決法律實(shí)務(wù)問題的課程安排。與此同時(shí)，考慮到在法院、檢察院和司法行政機(jī)關(guān)工作的司法警察，也都受到過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練，那種常規(guī)的、基礎(chǔ)性的教育培訓(xùn)顯然是多余的，對這些司法警察的培訓(xùn)也應(yīng)側(cè)重關(guān)于應(yīng)用性、實(shí)戰(zhàn)性和前沿性，以確保這些司法警察得到與時(shí)俱進(jìn)的在職培訓(xùn)，從而提高各自的技戰(zhàn)術(shù)水平。

（八）政府法律事務(wù)與司法行政事務(wù)的統(tǒng)一管理

根據(jù)司法行政事務(wù)與政府法律事務(wù)相統(tǒng)一的原則，未來的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)加大對政府法律事務(wù)的管理力度。為確保司法行政機(jī)關(guān)成為名副其實(shí)的政府法務(wù)部門，降低政府法律事務(wù)的管理成本，促進(jìn)司法行政事務(wù)與政府法律事務(wù)管理上的有機(jī)整合，有必要將政府下設(shè)的法制局（辦公室）予以取消，將其職能全部劃歸司法行政機(jī)關(guān)加以行使。

隨著國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行，無論是司法行政人員還是政府法制人員，都將經(jīng)由統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試產(chǎn)生，并都被要求具有法學(xué)本科以上的專業(yè)學(xué)歷。在這種統(tǒng)一法律學(xué)歷和統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的資格要求下，司法行政官員與政府法制人員就具有了同質(zhì)性，政府法制部門被整合進(jìn)入司法行政機(jī)關(guān)就具有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。未來，在司法部和各省級司法行政機(jī)關(guān)之下，可以設(shè)置政府法制部門，專門負(fù)責(zé)法律的起草和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的編纂，并對其他行政部門起草的行政規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的審查核實(shí)。如需要提交同級人大或其常委會(huì)加以審議的，該法制部門還應(yīng)從事相應(yīng)的工作。

與此同時(shí)，鑒于各級政府法制機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)對各級、各類仲裁機(jī)構(gòu)的管理工作，未來取消政府法制機(jī)構(gòu)之后，對仲裁機(jī)構(gòu)的管理權(quán)也應(yīng)被劃歸司法行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，這種對仲裁機(jī)構(gòu)的管理，也應(yīng)被納入統(tǒng)一的法律服務(wù)體系。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)仲裁機(jī)構(gòu)的組建、仲裁員資格的授予、仲裁員名冊的登錄、仲裁員權(quán)益的維護(hù)和仲裁員的紀(jì)律懲戒等事項(xiàng)，但對于仲裁委員會(huì)的仲裁活動(dòng)則不予干預(yù)，尊重其仲裁結(jié)論的獨(dú)立形成。

不僅如此，隨著信訪工作逐漸被納入法制的軌道，政府信訪部門接受群眾來信來訪的工作也應(yīng)逐步被劃歸司法行政機(jī)關(guān)。畢竟，目前的信訪案件大都屬于“涉法信訪案件”，也就是與公、檢、法三機(jī)關(guān)辦理的訴訟案件有著直接或間接的關(guān)系。由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使對信訪工作的管理職能，有助于及時(shí)為信訪人提供法律援助服務(wù)，及時(shí)組織對有關(guān)重大信訪案件的聽證，及時(shí)將案件轉(zhuǎn)交相關(guān)部門予以處置。司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使信訪管理職能，對于信訪人員的息訴罷訪、信訪案件的公正處理以及社會(huì)和諧穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)，都具有積極的意義。