看守所：處在十字路口的改革觀察

樊崇義

北京師范大學(xué)“首席專家”，刑事法律科學(xué)研究院特聘教授

看守所：處在十字路口的改革觀察

樊崇義

北京師范大學(xué)“首席專家”，刑事法律科學(xué)研究院特聘教授

在管理體制得以理順、核心職能得以歸位、羈偵分離得以落實的前提下，看守所改革及其立法的重點應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到建立健全人權(quán)保障體系。其主要包括：一是人身權(quán)利保障制度, 應(yīng)當(dāng)至少包括義務(wù)告知制度，體檢制度，財物管理制度，主管、協(xié)管民警直接管理在押人員制度，男性、女性、未成年人等分押分管制度，心理干預(yù)制度，生活健康保障制度，視頻會見制度，規(guī)范在押人死亡處理制度等；二是訴訟權(quán)利保障制度，主要包括依法收押制度，防止刑訊逼供制度，保障在押人員辯護(hù)權(quán)制度，保障辯護(hù)律師會見制度，規(guī)范訊問在押人員和提解出所制度，在押人員投訴處理制度，對社會開放接受監(jiān)督制度等。

一、看守所的“前世”：法治運行的隱痛

看守所是一塊令法治國家愛恨交加的特殊領(lǐng)地。歷史經(jīng)驗證明，看守所是我國刑事司法體制中的重要一環(huán)，發(fā)揮顯著的法治作用。但是，看守所也背負(fù)沉重的法治“舊賬”“呆賬”，逐漸變成法治版圖的裂痕，成為法治運行的隱痛。

（一）看守所的“臉譜”

近些年，看守所在運行中遭遇一系列挑戰(zhàn)，成為各界高度關(guān)注的司法區(qū)域。

1．審前羈押率高位運行

在破案壓力之下，“以押代偵”已成為一條公開的“潛規(guī)則”。但是，審前羈押的初衷是“防止發(fā)生社會危險性”和“保證審判的順利進(jìn)行”，其主要功能是訴訟保障。然而，現(xiàn)實的情況是，在偵查過程中，對嫌疑人的羈押常常被人為異化成“為偵破案件”而關(guān)押。（本文寫作得到了北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院孫道萃博士后的協(xié)助。參見羅書平：《如何破解屢禁不止的超期羈押頑癥？》，載《民主與法制》2017 年第15期。）因而，看守所成為變相的羈押機關(guān)，而非真正的審前羈押場所。在此背景下，審前羈押率長期高位運行，成了人權(quán)保障的“馬蜂窩”。

2．刑訊逼供及非正常死亡事件

從2009年曝光的“躲貓貓”事件以來，一系列非正常死亡事件籠罩在看守所之下，如“洗澡死”“摔床死”“噩夢死”“發(fā)狂死”“鞋帶自縊死”“上廁所死”“睡覺死”“喝開水死”等現(xiàn)象接踵而至1參見劉瑜：《看守所改革：十年呼吁“偵羈分離”》，載《民主與法制》2017年第15期。，極大地挫傷了公眾對看守所的良好形象，也將看守所的一些尖銳問題公之于眾。在頻繁出現(xiàn)非正常死亡事件下，看守所作為變相的“偵查場所”，所發(fā)生的刑訊逼供與滋生的冤假錯案，成為近年來刑事司法體制改革與刑事訴訟法修改的“重頭戲”。

3．權(quán)利保障不盡如人意

《國家人權(quán)行動計劃（2009—2010年）》（2009年，國務(wù)院）在“公民權(quán)利與政治權(quán)利保障”部分，以前所未有的大篇幅闡述我國看守所和其他羈押場所內(nèi)保障在押人員權(quán)益的各種具體、務(wù)實的舉措。特別是公安部監(jiān)所管理局近年來對看守所進(jìn)行了大刀闊斧的改革，針對既有問題，采取了眾多富有成效的改革舉措。然而，在實踐中，會見權(quán)、申訴權(quán)等在押人員的基本權(quán)利及其相應(yīng)的救濟程序，在一定程度上仍處在相對不足的狀態(tài)，人權(quán)保障仍任重道遠(yuǎn)。

（二）困局的致因

“冰凍三尺，非一日之寒”?？词厮睦Ь质潜姸嘁蛩毓餐圃於傻?。只有梳理看守所治理中的內(nèi)憂外患，才能為其改革與立法提供清晰的指引。

1．深挖犯罪的寄托

從歷時性看，看守所從成立至今始終呈現(xiàn)單向度的功能發(fā)展態(tài)勢。除了對在押人員的看管外，改造甚至是深挖犯罪、配合懲治犯罪等任務(wù)一直占據(jù)首要位置，客觀上導(dǎo)致看守所的“看守（審前羈押）”功能在無形中被弱化，甚至虛化。2002 年，公安部發(fā)布《公安機關(guān)深挖犯罪工作規(guī)則》，要求看守所將深挖犯罪作為一項重要職能，無疑是最好的注腳?？词厮鳛閷徢傲b押場所，仍肩負(fù)重要的“深挖犯罪”這一偵查使命，這不僅嚴(yán)重背離了看守所的職能定位，也使看守所的人權(quán)保障任務(wù)黯然失色，甚至成為完成偵查活動的“犧牲品”。2參見程雷：《中國看守所六十年變遷》，載《中國改革》2010年第4期。

2．偵查方便的作祟

看守所不僅履行審前收押的基本職責(zé)，而且還承載方便偵查訊問以及偵破余罪等諸多“額外”的重任。長期以來，“重口供，輕證據(jù)”的偵查思路“左右逢源”，卻貽害無窮。為了盡快獲得口供，訊問犯罪嫌疑人成為最佳捷徑。看守所作為審前羈押場所，受公安機關(guān)管轄，偵查機關(guān)往往濫用對看守所的天然便利條件，將其變成訊問和獲取口供的“自留地”，甚至異化為有罪推定的最后領(lǐng)地?？词厮鳛閭刹闄C關(guān)獲取口供的重要途徑，可謂“口供依賴癥”的始作俑者。

3．權(quán)力監(jiān)督流于形式

在流水線的訴訟運行模式下，偵查機關(guān)的地位和作用在實踐中容易被無限放大，偵查的成敗更具有“定終身”的作用，審判權(quán)的“終局裁判”地位受挫，強公訴權(quán)而弱監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)往往“順?biāo)浦邸?，默許“偵查中心”的隱性模式蔓延。從權(quán)力限制的憲法原則看，看守所作為審判羈押場所，應(yīng)當(dāng)接受司法權(quán)的監(jiān)督以及檢察權(quán)的監(jiān)督。但公安機關(guān)管轄看守所的管理體制橫亙其中，不僅無法對看守所進(jìn)行有效監(jiān)督，也無法對偵查機關(guān)變通濫用看守所職能的現(xiàn)象進(jìn)行徹底糾正。

4．立法修改的擱淺

現(xiàn)行有效的《中華人民共和國看守所條例》（以下簡稱《看守所條例》）是以1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）為基礎(chǔ)制定的，但是，《刑事訴訟法》分別在1996年和2012年被修改兩次，《看守所條例》的歷史局限性不斷被放大3參見王斗斗：《看守所條例 23 年未修部分內(nèi)容悖于刑訴法》，載《法制日報》2013 年3 月16 日。。同時，《中華人民共和國立法法》（2000年）順利通過施行，其中第8條第4、5項規(guī)定，涉及犯罪和刑罰以及對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰的，應(yīng)當(dāng)制定法律。這使《看守所條例》的合法性與有效性問題“腹背受敵”。既然看守所的基本制度應(yīng)當(dāng)屬于司法制度，則不應(yīng)當(dāng)僅由行政法規(guī)加以規(guī)范。為維護(hù)法制統(tǒng)一、保護(hù)人權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡快制定看守所法。實際上，2008 年的中央第二輪司法改革中,就已明確提出“完善看守所相關(guān)立法”的戰(zhàn)略部署。4參見王聃：《期待看守所被裝進(jìn)法律的籠子》，載《新華每日電訊》2014 年5 月15 日。當(dāng)前，看守所法的立法正在穩(wěn)步推進(jìn)，雖不可避免面臨譬如公安權(quán)力與司法權(quán)力的職權(quán)配置博弈、部門立法主義等挑戰(zhàn)5參見王?。骸犊词厮ㄆ鸩萸昂蟆?，載《民主與法制》2017年第15期。，但深遠(yuǎn)的法治意義更值得期待。

二、看守所的“今生”：法治改革的圖景

看守所應(yīng)當(dāng)融入全面依法治國的版圖。備受關(guān)注的看守所立法也應(yīng)著力解決看守所的制度困局，擺正看守所的機構(gòu)歸屬、職能定位、權(quán)責(zé)邊界，讓其在法治軌道內(nèi)運行，破除看守所背后的不良體制因素，促使其成為人權(quán)保障的燈塔。

（一）機構(gòu)定位與管理體制的變動

刑事司法體制改革牽一發(fā)而動全身。要敢于正視現(xiàn)存體制的消極面，以全面深化改革的決心和勇氣，依照全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略安排與具體部署，穩(wěn)妥解決看守所的機構(gòu)定位與管理體制問題，讓看守所成為獨立前行的法治“會員”。

1．公安機關(guān)管理體制的濫觴

《中華人民共和國勞動改造條例》（政務(wù)院，1954年）第8條規(guī)定，看守所是勞動改造機關(guān)，主要羈押未決犯。第11條規(guī)定，看守所以中央、省、市、專區(qū)、縣為單位設(shè)置，由各級人民公安機關(guān)管轄。由此，確立新中國成立后的看守所及其管理體制?！犊词厮鶙l例》（國務(wù)院，1990年）第1條規(guī)定，看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的“人犯”6按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，看守所的羈押對象是“犯罪嫌疑人”，下同。的機關(guān)。第5條規(guī)定，看守所以縣級以上的行政區(qū)域為單位設(shè)置，由本級公安機關(guān)管轄。省、自治區(qū)、直轄市國家安全廳（局）根據(jù)需要，可以設(shè)置看守所。鐵道、交通、林業(yè)、民航等系統(tǒng)相當(dāng)于縣級以上的公安機關(guān)，可以設(shè)置看守所。此外，《中華人民共和國看守所條例實施辦法》（公安部，1991年）進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

至此，基于長期的歷史傳統(tǒng)與思維定勢，看守所自產(chǎn)生之日起，隸屬于承擔(dān)偵查職能的公安機關(guān)，實行由縣以上人民政府設(shè)置公安機關(guān)管轄的體制。這一由不斷探索調(diào)整逐步形成的做法，也被中國特色社會主義法律體系確認(rèn)。公安部監(jiān)所管理局局長趙春光指出，看守所是人民政府設(shè)置由公安機關(guān)管理的，依法羈押管理犯罪嫌疑人、被告人和短期留所服刑罪犯的刑事羈押機關(guān)，是重要的執(zhí)法管理部門。7參見趙春光：《以黨的十八大精神為指導(dǎo)加快建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義看守所管理體制》，載《法制日報》2012 年11月14 日。相比于設(shè)立之初，目前的看守所已經(jīng)納入12個部委負(fù)責(zé)的綜合治理格局，處在具有開放性的管理體制。簡單地認(rèn)為看守所是“公安機關(guān)的看守所”并不符合實際情況，是應(yīng)當(dāng)澄清的老看法。8參見李治：《看守所管理理念有了重大轉(zhuǎn)變》，載《人民公安報》2013 年7 月11 日。

2．公安機關(guān)管理體制的取舍

《看守所法》（修訂草案送審稿）第6條規(guī)定，國務(wù)院公安部門主管全國看守所工作，地方縣級以上人民政府公安機關(guān)主管區(qū)域看守所工作。該送審稿將看守所仍劃歸公安機關(guān)管轄的規(guī)定，引發(fā)各界的爭辯；“應(yīng)將看守所從公安機關(guān)剝離出來，劃歸司法行政部門主管，實現(xiàn)偵押分離，避免刑訊”的呼聲再次高漲?？词厮茌牶稳ズ螐模蔀闋幾h的焦點。

一方面，有觀點認(rèn)為，看守所是以縣為單位進(jìn)行設(shè)置的，基層司法行政部門的力量、經(jīng)驗?zāi)芊癯袚?dān)其比監(jiān)獄管理更繁重、復(fù)雜的任務(wù)令人擔(dān)憂。在現(xiàn)有體制下：一是考慮由公安機關(guān)繼續(xù)代管，立法設(shè)置最嚴(yán)格的偵羈分離制度，確保羈押中立于偵查、起訴與審判；二是設(shè)立相對獨立的羈押管理總局，實現(xiàn)編制與體制上的相對獨立。9參見陳衛(wèi)東：《刑事訴訟法修改后應(yīng)盡快制定看守所法》，載《法制日報》2012 年2 月15 日。這里的問題是，只要留存公安機關(guān)繼續(xù)代管體制，羈偵分離的效果必然有所折損；而且，重設(shè)獨立的羈押管理總局，等于新增管理部門，改革成本并不低，羈押管理總局的管理體制頭緒尚不清晰，其與公安司法機關(guān)的關(guān)系理順亦是難題10參見白俊華：《看守所論——以刑事訴訟為視角》，中國政法大學(xué)出版社2015年版。。誠然，近五年來看守所改革的經(jīng)驗表明，看守所存在的諸多問題與管理失控密切相關(guān)。在后“躲貓貓”時代，看守所長期存在的偵押不分、封閉陰暗、在押人員權(quán)益保障欠佳等問題，隨著管理機制的大變革已被逐漸消除或遏制。強力的管理機制創(chuàng)新可以解決現(xiàn)有困局，無需進(jìn)行體制變動，變革體制是成本過高且前景難以準(zhǔn)確把握的改革建議，也仍難以擺脫地方保護(hù)主義的外部干擾。11參見陳衛(wèi)東：《偵押分離不是看守所立法的現(xiàn)實需要》，載《法制日報》2014年5月17日。如此看來，看守所的機構(gòu)隸屬無關(guān)大礙，依法管理才是重點?？陀^而言，從司法體制改革的政治成本、司法成本看，切除看守所與公安機關(guān)的直接隸屬關(guān)系，確實牽涉到人、才、物以及地方司法管理體制等問題，難度可想而知。

另一方面，2015年“兩會”期間，有政協(xié)委員再次建議將看守所劃歸司法行政機關(guān)管理，保持審前羈押場所的中立地位，并真正實現(xiàn)“偵押分離”。繼而，一旦看守所不歸公安機關(guān)管轄，偵查機關(guān)的預(yù)審活動需要經(jīng)過司法行政機關(guān)的審查過濾，可以有效避免公安因破案率等績效考核的壓力，對嫌犯進(jìn)行刑訊逼供并制造冤假錯案。應(yīng)當(dāng)肯定，公安部監(jiān)所管理局為了防止偵查機關(guān)濫用看守所權(quán)力搞疲勞審訊等問題，采取了一系列卓有成效的改革措施，如規(guī)定分管偵查的局長不能分管看守所等12參見趙春光：《中國特色社會主義看守所管理之創(chuàng)新發(fā)展》，載《法制日報》2013 年3 月13 日。。但公安機關(guān)內(nèi)部“上命下從”“左右協(xié)作”的一體化管理模式，使偵查和監(jiān)所管理相互配合、相互協(xié)作的制度空間仍很大。因此，將看守所由公安機關(guān)劃歸司法行政機關(guān)管理的意見，已被視為徹底革除看守所多年累積弊端的唯一出路，是解決偵押分離與看守所體制變革的主流方向。13參見程雷：《看守所立法問題探討》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2015年第5期。

從看守所身處羈押率高位運行、刑訊逼供問題突出等困局的致因看，看守所與公安偵查機關(guān)的職能混同是首要原因，看守所在一定程度上已經(jīng)異化為協(xié)助公安機關(guān)偵查破案的“偵查機關(guān)”。這既導(dǎo)致看守所在很大程度上成為偵查機關(guān)的“御用工具”，也使偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)之間的職權(quán)配置陷入一定的無序狀態(tài)。唯有從本源上切除看守所從屬于公安偵查機關(guān)的體制紐帶，才能抑制權(quán)力濫用的投機性，并理順看守所與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)的關(guān)系。

3．司法部管理體制的復(fù)位

值得一提的是，在新中國成立初期，看守所原本是交由司法部管理；只是后來為了打擊反革命、鞏固新生政權(quán)，公安部才將監(jiān)管場所全部納入麾下。在客觀總結(jié)看守所的得失與利弊之際，尤其是看守所隸屬于公安偵查機關(guān)被廣泛認(rèn)為是制度陳弊的共識下，建議重新由主要承擔(dān)司法行政管理職責(zé)的司法部掌管看守所的看法日漸獲得相應(yīng)的共識，從而解決未決羈押與刑事偵查職能混用問題。14參見陳瑞華：《看守所制度的基本缺陷與改革思路》，載《民主與法制》2017年第15期。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，健全司法權(quán)力運行機制，優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制。從權(quán)責(zé)明確、各司其職的刑事司法改革目標(biāo)看，看守所作為審前羈押和保障訴訟順利進(jìn)行的場所，并非偵查機關(guān)的辦案場所。破除看守所受制于公安偵查機關(guān)的制度束縛，就必須脫離現(xiàn)行管理體系，還看守所一個中立的司法地位。公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)，三者分別負(fù)責(zé)偵查、審查起訴與審判，都與刑事訴訟存在利害關(guān)系，難以真正中立地對待看守所的審前羈押場所這一制度定位。司法部作為司法行政管理部門，與刑事訴訟活動相互獨立，并具有管理監(jiān)獄等豐富的“看管”經(jīng)驗，在對接看守所的人事變動時更順暢。司法部管理看守所的改革舉措，有助于重新布局我國司法職權(quán)配置體系；在體制上由獨立于刑事訴訟的司法部掌管，可以幫助肩負(fù)保障訴訟進(jìn)程與人權(quán)重任的看守所隔離諸多外部干擾因素，確?？词厮貧w到職能本位，中立地協(xié)助刑事訴訟活動，能對偵查權(quán)進(jìn)行相應(yīng)制約，保障在押人員的人權(quán)；將看守所移交給司法行政機關(guān)管轄，也切實完善了我國的刑罰執(zhí)行權(quán)的運行體系，改變多頭管理的分散格局，提高法制統(tǒng)一性。

因而，看守所的立法應(yīng)著重考慮將看守所從公安機關(guān)主管變?yōu)樗痉ㄐ姓C關(guān)主管，可以實現(xiàn)看守所與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)相互獨立、相互協(xié)作的關(guān)系，對強化司法審查、律師有效辯護(hù)以及人權(quán)保障具有積極作用。15參見姚炎中：《實行偵查和羈押分離可有效避免公安機關(guān)違法——專訪全國政協(xié)委員、天津財經(jīng)大學(xué)近現(xiàn)代法研究中心主任侯欣一》，載《人民法治》2017年第4期。而且，基于監(jiān)獄系統(tǒng)整體從公安機關(guān)轉(zhuǎn)由司法行政機關(guān)管理的既有改革經(jīng)驗，看守所回到司法部的管理下仍處在改革的可控范圍內(nèi)。

因此，在看守所立法中，應(yīng)明確看守所“是國家設(shè)立的依法獨立執(zhí)行刑事羈押的專門機關(guān)”，依法獨立行使職權(quán)而不受制于辦案機關(guān)，為其回歸司法部管理提供必要的規(guī)范基礎(chǔ)。

（二）職能定位與中立化命運

要想打破看守所的制度困局，關(guān)鍵在于：看守所如何堅守自己的陣地，如何妥善地實現(xiàn)“看守”任務(wù)，而不再過多地承擔(dān)其他公安司法機關(guān)的任務(wù)，更不被其他公安司法機關(guān)所綁架，其中，職能定位與中立化改革是出路。

1．負(fù)荷前行的看守所

根據(jù)《看守所條例》第3條的規(guī)定，看守所的任務(wù)是依據(jù)國家法律對被羈押的“人犯”實行武裝警戒看守，保障安全；對“人犯”進(jìn)行教育；管理“人犯”的生活和衛(wèi)生；保障偵查、起訴和審判工作的順利進(jìn)行。由此，看守所作為國家刑事羈押機關(guān)，承擔(dān)對依法被羈押人員的羈押監(jiān)管、保證安全、保障人權(quán)和保障刑事訴訟活動順利進(jìn)行等諸多重要職能，在整個刑事司法工作中處于重要的基礎(chǔ)地位。

現(xiàn)實的問題是，看守所實際上承擔(dān)過多、過重且不適宜的任務(wù)：一是看守所承擔(dān)改造、教育等功能是過多的，這部分應(yīng)當(dāng)由刑事執(zhí)行機關(guān)負(fù)責(zé)；二是看守所承擔(dān)協(xié)助偵查與發(fā)現(xiàn)余罪等功能是過重的，直接導(dǎo)致看守所“不倫不類”；三是看守所對已決人員的羈押并執(zhí)行刑罰是不適宜的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)獄這一刑罰執(zhí)行部門承擔(dān)。如此繁重的任務(wù)設(shè)定使看守所負(fù)重前行，難以專注于審前羈押且容易偏離保障訴訟活動順利進(jìn)行的基本任務(wù)；反而成為偵查機關(guān)的附屬機關(guān)，更遑論作為獨立機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制約監(jiān)督辦案機關(guān)的訴訟行為、特別是偵查行為16參見顧永忠：《論看守所職能的重新定位——以新〈刑事訴訟法〉相關(guān)規(guī)定為分析背景》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期。。

2．看守所職能的理性減負(fù)

實際上，公安部在起草看守所法時也認(rèn)識到，看守所職能定位隨著我國刑事訴訟法的修改進(jìn)步應(yīng)發(fā)生重大變化，其作為國家專門的刑事羈押場所，絕無偵查功能。而且，應(yīng)由以往服務(wù)辦案轉(zhuǎn)型為平等服務(wù)訴訟。17參見汪紅：《公安部起草首部看守所法》，載《民主與法制時報》2014 年5 月8 日。公安部監(jiān)所管理局副局長郭振久認(rèn)為，看守所的功能定位應(yīng)集中于保障安全、保障訴訟、保障人權(quán)，三者是辯證統(tǒng)一關(guān)系，缺一不可。18參見孫皓：《新刑訴法實施在即看守所條例修法勢在必行》，載《法制日報》2012 年12 月26 日。這其實已經(jīng)對看守所的職能作出更理性的定位，使看守所從服務(wù)偵查、便于訊問、發(fā)現(xiàn)余罪等不妥當(dāng)?shù)穆毮馨才胖薪夥懦鰜?，使看守所釋放既有的改造教育功能，轉(zhuǎn)向服務(wù)訴訟活動順利進(jìn)行的準(zhǔn)確軌道。

為了更好地發(fā)揮看守所管理體制機制職能作用，公安部要求各級公安監(jiān)管部門要準(zhǔn)確把握其職能定位：一是牢固樹立為公、檢、法、司、安各訴訟主體提供優(yōu)質(zhì)高效訴訟服務(wù)的意識，實現(xiàn)從服務(wù)辦案到服務(wù)刑事訴訟的轉(zhuǎn)變；二是強調(diào)看守所要把充分保障在押人員訴訟權(quán)利特別是辯護(hù)權(quán)放在重要地位并著力保證其實現(xiàn)；三是看守所在羈押監(jiān)管中，要依法履行對辦案機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，維護(hù)在押人員的合法權(quán)利。19參見趙春光：《不斷深化看守所管理體制機制改革》，載《人民公安報》2013 年11 月17 日。這些改革舉措明顯稀釋看守所現(xiàn)有的繁重職能，通過“瘦身”減負(fù)的方式，有助于看守所在新形勢下，扮演好審前羈押場所的角色。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，這些改革仍未擺脫公安機關(guān)管理看守所的現(xiàn)有體制，公安偵查機關(guān)仍可能變相濫用“相互協(xié)作”的內(nèi)部管理機制；同時，看守所仍然承擔(dān)部分的刑罰執(zhí)行活動，導(dǎo)致看守所專有的未決羈押權(quán)與刑罰執(zhí)行權(quán)發(fā)生一定的沖突，客觀上導(dǎo)致我國刑罰執(zhí)行權(quán)處在分裂狀態(tài)，違背《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》關(guān)于建立健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制的基本精神。最終，舉棋不定的“夾生式”改革會使看守所始終游離于司法化、獨立化的應(yīng)然軌道。

3．職能中立化

看守所的困境主要包括：一是看守所在刑事訴訟程序中的定位不清晰，偵查和羈押一體化容易造成看守所功能的異化。進(jìn)言之，從《刑事訴訟法》的規(guī)定看，看守所不是刑事訴訟中的專門機關(guān)，在刑事訴訟中并不具有獨立的地位。盡管如此，看守所客觀上又承擔(dān)刑事訴訟的部分功能。目前，看守所在保障刑事訴訟順利進(jìn)行的功能時，承擔(dān)較多配合刑事偵查的功能，而后者正是導(dǎo)致看守所功能異化的根源所在。顯然，公安機關(guān)主管看守所的管理體制是最大的制度阻力。二是看守所的主管單位是擔(dān)負(fù)刑事偵查功能的公安機關(guān)，看守所并不具備獨立地位，容易成為刑事偵查的工具。賦予看守所“深挖犯罪”的職責(zé)并進(jìn)行嚴(yán)格的等級化考核、評定，是看守所的職能尚未中立化的極端產(chǎn)物，也是其中立化改革的重要阻力。這不僅使看守所無法獨立運行，也埋下制度病根的種子。三是看守所仍承擔(dān)部分刑罰執(zhí)行任務(wù)，使其與監(jiān)獄的職能重疊。這既不利于刑罰執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一，也導(dǎo)致未決犯在實踐中往往被視為已決犯，在人權(quán)保障問題上遺留歷史舊賬。因此，把未決犯也移交到司法部看管，可以使我國的刑事審判權(quán)配置變得更合理。

從微觀層面看，為了遏制公安偵查機關(guān)對看守所的不當(dāng)干擾、不當(dāng)控制，在看守所隸屬于公安機關(guān)的管理體制發(fā)生變動的背景下，看守所職能的“減法”至關(guān)重要，甚至可以視為最直接、最基本的配套改革措施。為此，需要清理包括發(fā)現(xiàn)余罪、服務(wù)偵查以及刑罰執(zhí)行等異化職能，確立看守所職能中立化的改革目標(biāo)。對此，有觀點認(rèn)為，未來出路有兩種方案可供考慮：一是從中央到地方成立隸屬于各級人民政府的羈押總局主管看守所工作，職能為強制措施的執(zhí)行，獨立于各級公安機關(guān)；進(jìn)而，能比較妥善地避免基層司法行政機關(guān)編制、工作效能等方面的局限性。二是在省以下法院、檢察院人財物實行統(tǒng)一管理的改革前提下，縣市兩級看守所實行省級人民政府統(tǒng)一管理，為縣市兩級看守所中立行使羈押管理職權(quán)進(jìn)一步創(chuàng)造條件，以抵御地方公安機關(guān)對看守所施加偵查破案的壓力；同時解決司法地方化問題。20參見程雷：《看守所立法問題探討》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2015年第5期。這兩種方案將改革的主體責(zé)任引向各級人民政府，雖然在破除地方保護(hù)主義、解決司法改革成本問題上具有可行性，卻脫離看守所改革的法治訴求。如果看守所的職能改革無法切割過去并消除制度致因，無法為其量身定制一套專屬的管理體制、職能配置，那么在既有的體制下，仍然無法防止看守所繼續(xù)負(fù)重前行，改革最終仍可能流于形式。

（三）權(quán)力制約與羈偵分離

看守所在管理體制上的獨立性，直接作用于其功能的定位與發(fā)揮，客觀上也可以發(fā)揮對偵查活動的制約能力，進(jìn)而真正服務(wù)于刑事訴訟活動。

1．看守所的權(quán)力制約屬性

現(xiàn)行的看守所制度是多重因素相互扭曲后的產(chǎn)物?？词厮环矫婕缲?fù)不適宜的任務(wù)，在引發(fā)一系列法治隱痛后，成為權(quán)力制約的對象；另一方面，看守所雖然外表上是“武裝到牙齒”，但是，看守所卻無力抗擊外來的不當(dāng)干擾，只能順從，成為法治生態(tài)趨惡的“接盤俠”。究其內(nèi)因，看守所地位不獨立，以至于應(yīng)有的職能無法釋放。

其中，需要明確的是，看守所的本質(zhì)是審前羈押場所，其目的是服務(wù)和保障訴訟活動的正常進(jìn)行，并確保被羈押人員的基本人權(quán)。因而，看守所應(yīng)撐起保障訴訟和保障人權(quán)的雙重?fù)?dān)當(dāng)，激活內(nèi)在的監(jiān)督制約作用，對偵查權(quán)保持審慎的制約狀態(tài)，與檢察權(quán)、審判權(quán)保持理性的配合關(guān)系，并與刑罰執(zhí)行權(quán)相互分離，使其自如地穿梭于刑事訴訟活動的內(nèi)外網(wǎng)格。任何違背看守所基本職能的外部要求或干預(yù)，看守所都可以基于其相對獨立的地位予以自動排斥或形成有效的外部制約效應(yīng)。對此，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的戰(zhàn)略安排與具體部署，當(dāng)前的刑事司法體制改革首先是要建立有效的司法權(quán)力制約格局，優(yōu)化司法權(quán)力配置，將權(quán)力套進(jìn)鐵籠，使其規(guī)范運行。對于看守所立法與改革而言，應(yīng)當(dāng)置于刑事訴訟活動與司法改革的語境下進(jìn)行分析，確定其本質(zhì)是審前羈押場所，確保其成為刑事訴訟順利進(jìn)行的獨立空間，確保審前羈押不違背人權(quán)保障旨趣。

2．羈偵分離的推行

從現(xiàn)行《刑事訴訟法》第37條、第83條、第91條、第116條、第253條、第254條、第255條、第257條來看，關(guān)于看守所的角色定位，主要包括“看守所主要是承擔(dān)未決羈押的場所”“看守所是獨立的羈押場所，不依附于其他辦案單位”“看守所是預(yù)防刑訊逼供等侵犯人權(quán)現(xiàn)象的重要場所”等內(nèi)容。在刑事訴訟視野下，看守所不是偵查機關(guān)，不是公安偵查部門的附屬機構(gòu)，而是獨立的審前羈押場所；同時，它也是刑事訴訟制度的組成部分，并不依附于公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)。

但是，應(yīng)當(dāng)看到的是，由于目前看守所和偵查機關(guān)在管理體制上具有相當(dāng)密切的關(guān)系，形成偵查和羈押的一體化現(xiàn)象，導(dǎo)致羈押為偵查服務(wù)的運行狀態(tài)，刑訊逼供、超期羈押以及“口供依賴癥”主要由此而來。因此，應(yīng)徹底分離偵查活動和審前羈押功能，破除羈押為偵查服務(wù)或主要作為偵查活動的手段這一做法。應(yīng)將審前羈押活動與偵查、起訴、審判同等化，確?？词厮粚儆趥刹?、起訴、審判三個階段的組成部分，而是三個階段的輔助部分，既密切聯(lián)系，又不依附于任一訴訟階段，具有獨自的功能。唯此，看守所功能的中立化、正?；拍軐崿F(xiàn)。21參見趙震：《看守所功能之應(yīng)然定位》，載《法制日報》2011年6月8日。

相對而言，看守所的管理體制及其歸屬是宏觀問題，偵羈分離是具體調(diào)整。從域外經(jīng)驗看，看守所隸屬于警察部門為數(shù)不多，多數(shù)交由司法部或者法務(wù)部進(jìn)行管理。之所以如此，主要是撇清審前羈押與偵查行為的關(guān)系，前后兩者并不能整合在一起，審前羈押與偵查行為的融合，不但容易不當(dāng)提升偵查機關(guān)的能力，也使審前羈押的應(yīng)然功能難以付諸于實效。因此，羈偵分離勢在必行，也使看守所作為刑事訴訟的保障制度之一，對強大的偵查權(quán)形成一定的制約態(tài)勢，是解決“超期羈押”“會見難”這兩大難題的關(guān)鍵，也有助于與國際司法準(zhǔn)則接軌。

需要說明的是，解決看守所的困局，不完全在于簡單加強看守所的獨立地位、中立職能，盡可能減少審前羈押也是“治本之策”。這需要將看守所制度置于刑事訴訟活動的進(jìn)程中加以全盤考量，通過必要的非羈押化、羈押必要性審查等方式，合理地控制審前羈押流量，進(jìn)而直接減輕看守所治理的外部壓力。

三、看守所的未來：建立健全人權(quán)保障體系

固然，看守所一旦脫離刑事訴訟活動，其存在意義將銳減。但是，看守所一旦被刑事訴訟活動過度“捆綁”，甚至成為偵查活動的工具或成為刑罰執(zhí)行的“邊角料”，其功能將極大受阻。在人權(quán)保障與程序正義的法治目標(biāo)下，看守所應(yīng)成為刑事訴訟法治進(jìn)程的公器而非“私器”?？词厮⒎☉?yīng)面向未來， 并作出長遠(yuǎn)安排。

應(yīng)當(dāng)明確的是，看守所屬于刑事訴訟范疇，是法定的審前羈押場所。刑事訴訟活動不僅是為了控制犯罪，更是為了保障人權(quán)22參見樊崇義：《刑事訴訟法哲理思維》，中國人民公安大學(xué)出版社2010年版，第373頁。?？词厮鳛榉ǘǖ膶徢傲b押場所，使犯罪嫌疑人處在相對封閉的空間，既保障了刑事訴訟的順利進(jìn)行，也有效地將犯罪嫌疑人與偵查機關(guān)加以物理隔絕。在物理隔離的前提下，看守所成為犯罪嫌疑人與偵查機關(guān)依法制約的“法治堡壘”，也成為與檢察機關(guān)、審判機關(guān)依法“博弈”的制度依托。就此而言，看守所是人權(quán)保障的重要場所，具體就是未決羈押人員的人權(quán)保障場所。而且，看守所之于刑事訴訟，其運行的好壞，不僅從首端決定刑事訴訟的流暢推進(jìn)，也對程序正義的實現(xiàn)具有積極作用。看守所的法治化程度，已然是刑事訴訟程序正義的標(biāo)桿之一?？词厮芾眢w制的變動、管理職能的回歸、權(quán)力制約背景下的羈偵分離等改革舉措，都共同使看守所處在更中立的地位。既屬于刑事訴訟范疇，但又不依附于公安偵查機關(guān)、檢察機關(guān)與審判機關(guān)。然而，看守所并非獨立的“小王國”，在司法部的管理體制下，看守所應(yīng)在促進(jìn)審前羈押合法性與實現(xiàn)刑事訴訟正義上有所作為。

在管理體制得以理順、核心職能得以歸位、羈偵分離得以落實的前提下，看守所改革及其立法的重點應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到建立健全人權(quán)保障體系。其主要包括：一是人身權(quán)利保障制度,應(yīng)當(dāng)至少包括義務(wù)告知制度，體檢制度，財物管理制度，主管、協(xié)管民警直接管理在押人員制度，男性、女性、未成年人等分押分管制度，心理干預(yù)制度，生活健康保障制度，視頻會見制度，規(guī)范在押人死亡處理制度等；二是訴訟權(quán)利保障制度，主要包括依法收押制度，防止刑訊逼供制度，保障在押人員辯護(hù)權(quán)制度，保障辯護(hù)律師會見制度，規(guī)范訊問在押人員和提解出所制度，在押人員投訴處理制度，對社會開放接受監(jiān)督制度等。23參見趙春光：《切實履行看守所人權(quán)司法保障職責(zé)》，載《人民公安報》2014年11月6日?？词厮⒎ㄊ秦瀼芈鋵崙椃ㄗ鹬睾捅Ｕ先藱?quán)原則、落實黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定精神的具體體現(xiàn)，在立法內(nèi)容上，依法建立收押制度、防止刑訴逼供、保障在押人員辯護(hù)權(quán)、保障辯護(hù)律師會見權(quán)、規(guī)范訊問在押人員和提解出所、在押人員投訴處理、對社會開放接受監(jiān)督等是重點。其中，為了凸顯看守所的人權(quán)保障功能，從立法技術(shù)看，應(yīng)以專章形式依法規(guī)定被羈押人的權(quán)利與義務(wù)24參見王涵：《中國法學(xué)會在京舉辦〈看守所法（送審稿）〉專家研討會》，載《民主與法制時報》2015年4 月7 日。。

新《刑事訴訟法》頒行后，看守所在貫徹保障律師會見權(quán)、訊問在看守所內(nèi)進(jìn)行等直接與看守所相關(guān)的條款等方面取得顯著成效，但在保障民事權(quán)利、法律援助、錄音錄像、非法取證的固定取證等問題上仍遺留諸多問題。25參見陳衛(wèi)東、程雷：《看守所實施新刑事訴訟法實證研究報告》，載《政法論叢》2014年第4期。因此，看守所如欲發(fā)揮人權(quán)保障作用，仍需要依靠《刑事訴訟法》等其他法律的有效貫徹落實，否則，看守所的人權(quán)保障功能“獨木難支”。比如，只有公安司法機關(guān)認(rèn)真履行羈押必要性審查職責(zé)，看守所才能切實協(xié)助保障逮捕后犯罪嫌疑人、被告人不被違法或者不合理羈押的權(quán)利。同時，看守所應(yīng)主動強化羈押期限監(jiān)督，推動久押不決案件的清理工作，切實維護(hù)在押人員合法權(quán)益；開展罪犯交付執(zhí)行和留所服刑專項檢查活動，減少看守所羈押量，改善看守所在押人員羈押條件。