政府職能配置的合理化與法律化

宋華琳

南開大學法學院教授

政府職能配置的合理化與法律化

宋華琳

南開大學法學院教授

應以行政任務為導向，在政府職能配置中體現(xiàn)事務的“同質性分工”原理。適當考慮政府職能的綜合性，探索引入大部門體制的可能性，在相對專業(yè)的政府監(jiān)管領域，或應更加強調政府監(jiān)管機構的專業(yè)化與獨立性。應依法配置政府職能，并為在行政體系中調整政府職能留有法律空間，合理配置行政機關內設機構的職能，健全與完善改革政府職能的方略。

從公共管理學的角度，政府職能配置更多聚焦于“政府該管什么、不該管什么”的問題，涉及政府的職責與功能，涉及政府部門管什么、誰來管、怎么管等問題。（參見陳天祥等：《政府職能轉變研究——廣東經驗》，社會科學文獻出版社2017年版，第1—2頁。）從行政法學的視角，政府職能配置更多關注行政主體管理特定行政事務的權力與義務，如何根據事務的類型來確定行政主體的權限，聚焦于政府組織內部各部門、各層級之間的權限配置，關注如何將行政事務有秩序地分配給各個行政機關。（參見［日］鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第18頁。）

在我國，行政組織法制始終是行政法制建設中較為薄弱的環(huán)節(jié)，政府職能配置的合理化與法律化程度也相對較低，其體現(xiàn)為：第一，我國長期以來將對行政組織和政府職能加以規(guī)范的法律法規(guī)視為“內部法”，或認為“不是法”，忽略其法律屬性；（參見陳愛娥：《國家角色變遷下的行政組織法》，載《月旦法學教室》2002年第1期。）第二，缺少對政府職能的科學配置與合理定位，職能交叉、職能分工不清晰等現(xiàn)象客觀存在；第三，政府職能法律化程度較低，存在以“三定”方案（即關于機構主要職責、內設機構和人員編制的方案。）界定政府職能，以規(guī)范性文件增設政府權力的現(xiàn)象。

為此，應探索以行政任務為導向，配置政府職能；探索政府職能的分立與集中，探求政府職能的綜合性與專業(yè)化；對政府部門的內部職能加以合理配置；并探求政府職能確定與依法行政原則的關系，探究法律對政府職能配置的調整密度，使政府職能配置逐步趨于合理化與法律化。

一、依法合理配置政府職能的意義

在我國，各級政府的管理體現(xiàn)了整體性治理和一體化行政的特征。例如根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第85條和第89條的規(guī)定，國務院是最高國家行政機關，“規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領導各部和各委員會的工作”；根據《憲法》第108條的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府領導所屬各工作部門的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的決定。各級政府可以相對更權威的地位、更綜合的立場，來配置本級政府部門職能，對所屬各部門工作進行領導，有效推動政策的形成與實施。

但履行著紛繁復雜的行政職能的各級政府，并非“鐵板一塊”，而是由多部門松散結合起來的組織集合體。例如，《憲法》第107條第1款規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府“管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”，即對應了其所屬的若干政府部門。每個政府部門都在履行自己的職能，職能有來自法律法規(guī)的授權，也有來自“三定”方案的規(guī)定。

我國各級政府都組織復雜，其所屬部門多有著自己的歷史源流和組織文化，承擔著相應的行政任務，具有相對獨立的組織架構、信息搜集渠道、政策體系。每個部門都試圖圍繞自己的機構名稱和主要職責，來捍衛(wèi)自己的核心職能，努力抵御其他機構的入侵；并且努力在職能交叉、職能缺漏的空白地帶，擴張和維護自己的權力，開拓自己的行政疆域。1［美］安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，中國人民大學出版社2006年版，第229頁。

“每一個大型組織都會與那些同它打交道的其他社會機構產生或多或少的沖突?！?［美］安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，中國人民大學出版社2006年版，第230頁。例如，近年來，財政部同國家發(fā)展和改革委員會圍繞政府與社會資本合作（Public-Private Partnership,PPP）項目的主導權，展開了激烈的角逐，直至2016年7月7日國務院常務會議上，才“厘清了有關部門職責”，3《李克強主持召開國務院常務會議》（2016年7月7日），載http://www.gov.cn/guowuyuan/2016-07/08/content_ 5089 638.htm，2017年5月30日訪問。即由財政部主導公共服務領域的PPP工作，由國家發(fā)展和改革委員會主導傳統(tǒng)基礎設施領域的PPP工作。類似地，圍繞醫(yī)院藥師和執(zhí)業(yè)藥師的管理，國家衛(wèi)生與計劃生育委員會和國家食品藥品監(jiān)督管理總局存在分歧；圍繞醫(yī)療器械國家標準的制定權，國家食品藥品監(jiān)督管理總局與國家標準化管理委員會之間存在博弈。政府職能的交叉、重復、疏漏與沖突，導致政府職能配置的“碎片化”，不利于行政以綜合化、整體化的方式進行運作，也增加了行政相對人的守法成本，且無法有效捍衛(wèi)公眾的福祉。

2014年中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，指出要“依法全面履行政府職能”，完善行政組織法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。為此應以行政任務為導向，結合公共管理、行政組織的經驗和知識，結合行政組織法的原理，合理配置政府職能，設計行政組織，以適應社會的發(fā)展與變化，這是法治國家下對行政可問責性的要求，也兼顧了對民主正當性和行政效率的考量。4Eberhard Schmidt-Aβmann：《行政法總論作為秩序理念——行政法體系建構的基礎與任務》，林明鏘等譯，元照出版有限公司2009年版，第262頁。

二、以行政任務為導向配置政府職能

“行政任務”這一概念是大陸法系行政法學界所建構的學理概念，它具有一定抽象性與模糊性，是對行政機關承擔權力和職責的一種抽象化描繪，是行政機關完成的國家任務，其任務往往來自法律法規(guī)的規(guī)定。5黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書出版有限公司2005年版，第25頁。行政任務的發(fā)展與變遷，是國家發(fā)展的一部分，也與政府職能的配置密不可分。

在政府職能建構的過程中，借鑒了私營或企業(yè)組織的原則，即統(tǒng)一指揮、科層制權威及勞動分工。有學術論說認為，整合行政體系中的不同政府職能和活動，讓任務類似和工作關系緊密的群體組合在一起，有助于精簡和整合機構，減少管轄權的沖突，提高政府效率，即“將不同部門中具有相同普遍功能的機構整合在一起”。6［美］羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項龍、劉俊生譯，華夏出版社2002年版，第62—63頁。與之類似，在2013年全國人大通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，提出：“減少部門職責交叉和分散。最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責，理順部門職責關系?！边@體現(xiàn)了行政組織事務分工的原理，防止由多個機關來重復處理相對人的一件事情，通俗的表述或許是體現(xiàn)了“一事進一門”的精神。

但如何看待“相同或相似的職責”？如何進行功能專業(yè)的分工？如何在政府職能配置中體現(xiàn)事務的“同質性分工”？美國管理學家古利克（Gulick）曾提出，可以根據機構所采用的主要工作程序、共同的業(yè)務相對人、服務對象的地理位置等，來確定部門的分工。7彭文賢：《組織原理》，三民書局1983年版，第64—65頁。但或許相對較為妥當的，是根據行政的目標與任務，來設定行政組織的職能，這有助于統(tǒng)一事權、明確職責，減少協(xié)調成本。

或可結合相關組織規(guī)范和行為規(guī)范的規(guī)定，來確定某個行政組織的行政任務。在我國相當多的實體行政法律中，第一章多為“總則”，常在第1條規(guī)定立法目的，并在相關條文中規(guī)定了行政部門的職責。結合立法目的與職責的規(guī)定，或能解讀出相應行政任務所系。例如《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）第1條規(guī)定該法立法目的是“加強藥品監(jiān)督管理，保證藥品質量，保障人體用藥安全，維護人民身體健康和用藥的合法權益”，而《藥品管理法》第5條則規(guī)定了各級藥品監(jiān)督管理部門負責本行政區(qū)域內的藥品監(jiān)督管理工作。從中可以推演出，藥品監(jiān)管部門負責藥品監(jiān)管工作，其任務在于保證藥品安全、有效和質量可控。通過對行政任務的分析，可得出的相關結論包括，應由藥品監(jiān)管部門負責包括醫(yī)院用藥安全在內的藥品全生命周期監(jiān)管，而不應由作為醫(yī)院管理者的衛(wèi)生行政部門，來進行醫(yī)院用藥安全管理。

在確定各部門行政任務的基礎上，或可確立這樣的原理：首先，如能由一個部門承擔的職能，則不需由幾個部門共同承擔。例如，根據《中華人民共和國廣告法》的規(guī)定，工商行政管理部門負責廣告監(jiān)督管理，那么對于煙草廣告、醫(yī)療廣告等具體領域的廣告，也應由工商部門而非其他部門進行監(jiān)管。其次，如確需多個部門共同管理的職能，應明確牽頭部門和其他部門的主次責任，明確部門間的協(xié)調機制。8《中央和國家機關部門職責分工協(xié)調辦法》（中央編委2011年頒布），勒http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/fzgz/fzck/201 309/t20130930_241554.html，2017年5月30日訪問。一般而言，牽頭部門應是以承擔此項行政任務為主要職責的部門。例如，打擊生產銷售假藥部際聯(lián)席會議由食藥監(jiān)、工業(yè)和信息化、衛(wèi)生、海關、工商、郵政等12個部門組成，但牽頭單位仍為專司藥品監(jiān)管之責的國家食品藥品監(jiān)管總局。9《國務院關于同意調整打擊生產銷售假藥部際聯(lián)席會議制度的批復》（國函〔2014〕53號，2014年4月29日）。

三、理性審視政府職能的綜合性與專業(yè)性

政府部門職能的配置應努力做到職能明確、分工合理、機構精簡，這有利于提高行政效能。在我國，政府部門職能配置總體上還較為狹窄，缺乏總體性與全局性。在能源、交通運輸、環(huán)境保護、互聯(lián)網、電信等領域或行業(yè)，經常存在政府職能的交叉與重復。以能源監(jiān)管為例，目前國家能源局作為國家發(fā)展和改革委員會管理的國家局，負責推進能源體制改革，負責核電管理，監(jiān)管電力市場運行，但國家發(fā)改委對能源行業(yè)行使著重要管理權，國家安監(jiān)總局負責能源領域的常規(guī)安全生產，環(huán)境保護部負責能源環(huán)境與核電安全監(jiān)管。10參見文華維、陳儀方：《能源監(jiān)管體制何往：國家能源總局會是選項嗎？》，載“南方能源觀察”微信公眾號，2017年3月7日訪問。在環(huán)境保護領域，也存在“水里和陸地的不是一個部門，一氧化碳和二氧化碳不是一個部門管”11冉冉：《中國地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版，第58—59頁。的情形。這造成多個部門針對同一管理對象進行不同角度的多重管理，加大了行政管理成本，降低了行政效率，使監(jiān)管交叉與監(jiān)管真空并存，增加了行政相對人負擔，乃至令行政相對人無所適從。12參見楊志云、殷培紅、和夏冰：《政府部門職責分工及交叉的公眾感知：基于環(huán)境管理領域的分析》，載《中國行政管理》2015年第6期。

在此背景下，可以適當考慮政府職能的綜合性，在環(huán)境保護、能源、交通運輸、文化、互聯(lián)網、司法行政等領域，探索引入大部門體制的可能性，借此將相近或相同的政府職能整合到同一個部門來行使，或將職能相近、業(yè)務相近的部門進行合并，實現(xiàn)政府職能的整合和政府組織的結構變革。13王佃利、呂俊平：《整體性政府與大部門體制:行政改革的理念辨析》，載《中國行政管理》2010年第1期。在2013年的國務院機構改革中，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，整合生產、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責；組建國家新聞出版廣電總局，整合原國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責，以推進文化體制改革。這些都在某種程度上體現(xiàn)了大部門體制的思路，試圖變部門間協(xié)調為部門內協(xié)調，減少部門主義的影響和部門之間的摩擦，克服職能交叉、多頭執(zhí)法。

在2014年發(fā)布的《中共十八屆四中全會決定》中，指出“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則”，合理配置執(zhí)法力量，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍，推進綜合執(zhí)法。但應理性對待綜合機構的設置，如果大部門成了“超級大部”，內部處室林立，超過了上級能對下級實施的管理幅度，則有可能造成管理的無效率。

以近年地方市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革為例，盡管多地以食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質檢部門為基礎，組建了地方層面的市場監(jiān)管局，但食藥監(jiān)、工商、質檢部門的法律制度、執(zhí)法程序、執(zhí)法風格、組織文化各異，有的市場監(jiān)管局只是進行了“物理整合”，而沒有使各部門發(fā)生真正的“化學反應”。要把握政府職能的綜合性，則需實現(xiàn)大部門制改革的“形神兼?zhèn)洹保鸩綄崿F(xiàn)法律制度、執(zhí)法程序的整合，執(zhí)法風格和組織文化的融合。

由綜合機構來履行更多的政府職能，也并非放之四海而皆準的靈丹妙藥。例如，在相對專業(yè)的政府監(jiān)管領域，或應更加強調政府監(jiān)管機構的專業(yè)化與獨立性。實踐中，如果將政府監(jiān)管職能配置給以宏觀調控、行業(yè)管理、產業(yè)發(fā)展為導向的傳統(tǒng)行政部門，這些部門往往重發(fā)展輕監(jiān)管，更習慣于行業(yè)管理與微觀管控，其部門利益常與監(jiān)管職能相違。例如，農業(yè)部門更為關注農業(yè)發(fā)展，而將農產品質量安全放在相對次要的地位；衛(wèi)生行政部門更為關注醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，而將醫(yī)療服務監(jiān)管放在相對次要的地位。

在未來，應盡量強化專門監(jiān)管機構的專業(yè)性和獨立性，并從監(jiān)管基礎設施、監(jiān)管信息收集、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)管風格、監(jiān)管理念等方面，改進監(jiān)管機構的專業(yè)性。對于部門內的監(jiān)管職能，如國家衛(wèi)生和計劃生育委員會內的醫(yī)療服務監(jiān)管職能，農業(yè)部內的農產品安全監(jiān)管職能，可考慮在部門內設立相對具有獨立性和自主性的監(jiān)管機構，讓監(jiān)管職能與宏觀政策職能相對分離，這或有助于更好地實施監(jiān)管職能。

四、政府職能配置的法律化

（一）依法配置政府職能

在我國，政府職能的來源往往并非來自法律，而是來自規(guī)定機構主要職責、內設機構和人員編制的“三定”方案。例如，國務院各部門定職能、定機構、定編制的方案，往往由國務院部門或中央編制委員會辦公室（以下簡稱中編辦）擬定，報國務院批準，由國務院辦公廳以通知的形式發(fā)布。14馬英娟：《政府監(jiān)管機構研究》，北京大學出版社2007年版，第230頁。“三定”方案的形成，往往是“自下而上式”的集體決策，部門匯聚了司局處室的意見，形成部門共識，然后去和上級部門進行博弈?！叭ā狈桨赶鄬^多反映了部門的意愿，反映了行政體系內部的縱橫捭闔，而相對較少考慮組織架構和職能設置對市場和社會的影響，對行政相對人權益的影響。

正如中編辦原副主任顧家麒先生曾指出的，“三定”方案比起行政組織法來，屬性、效力都有很大差距。它“未經嚴格的立法程序，成文匆忙?！w例、語言技術遠不及法律推敲的細致入微，不嚴謹之處甚多”，而且只是“對職能、機構編制的靜態(tài)描述，并不能概括行政組織活動的全部內容”。15顧家麒：《從機構改革到行政體制改革的實踐與思考》，中國發(fā)展出版社1997年版，第277頁。而且“三定”方案的確定過程與立法機關的立法過程相分離，“三定”方案無論在表述上還是在范圍上，所確定的職能都和實體法律中明確規(guī)定的職能存在一定的錯位或疏離，造成相應機構的職能權限處于不確定的狀態(tài)；政府職能以“三定”方案為依據，使政府職能的確定與變化缺乏民主正當性，變成了行政體系內的閉門作業(yè)。16周漢華：《確立我國電信管制邊界的幾個問題》，載周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學出版社2007年版，第72頁。

因此，依法設置政府職能，特別是以法律來規(guī)定由哪個機關對哪項事務進行管理，如何管理，即將特定的行政任務分配給特定的行政組織，賦予其相應的事務管轄權意義重大。它有助于厘定不同行政組織的權限和責任，防止相互間出現(xiàn)權限爭議，并有助于更好地保護行政相對人權益。當法律無法順應政府職能的變化和快速發(fā)展的社會經濟現(xiàn)實時，可以進行框架立法，規(guī)定政府職能設置的原則與基本制度；對于能以法律條文規(guī)定的政府職能，盡量做出明確具體的規(guī)定；當政府職能因現(xiàn)實發(fā)展而需做出調整時，努力建立快速有效的法律修改機制，盡量令法律與政府職能調整相同步。17周漢華：《確立我國電信管制邊界的幾個問題》，載周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學出版社2007年版，第72頁。

依法設定政府部門職能，不能僅在法律的總則部分，以組織規(guī)范來概括性地規(guī)定政府部門職能；還應在具體的分則條款中，設定政府依法履行職能的實體行為規(guī)范。例如，在2015年修改的《中華人民共和國食品安全法》中，不僅在該法第5條第2款規(guī)定，“國務院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，對食品生產經營活動實施監(jiān)督管理”，還在該法的諸多實體條文中，規(guī)定了食品藥品監(jiān)管部門對食品生產、食品經營、標簽、說明書和廣告等的監(jiān)管。

（二）在行政體系中調整政府職能的法律空間

政府職能涉及行政相對人權利義務的部分，特別是有可能給行政相對人權益帶來侵害的部分，適于由法律來設定，這也是法律保留原則的體現(xiàn)。但行政組織的架構與政府職能的設定，也需要一定的彈性和靈活性，并非需要徹底的法律主義。18［日］鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，法律出版社2008年版，第9頁。有時會將政府職能的內部分工視為政府的內部事項，視為政府的組織形成權的一部分，政府可以通過行政體系內的規(guī)范，對內部職能加以調整和規(guī)范。在特定情形下，立法者只能做出原則性、框架性、準則性的規(guī)定，以免過度壓縮了行政機關的作為空間。19黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書出版有限公司2005年版，第79頁。在行政體系中對政府職能的調整，其法律規(guī)范的載體可以是行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件組成的金字塔型體系，通常下位規(guī)范具有將上位規(guī)范內容加以細化的作用。

在政府職能的設定和調整過程中，行政體系具有一定的自主性。但行政機關不得在法外設定權力?！吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第80條第2款規(guī)定，“沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責?！薄读⒎ǚā返?2條第6款規(guī)定，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。”《中共十八屆四中全會決定》也指出，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據不得作出減損公民、法人或者其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”

（三）合理配置行政機關內設機構的職能

行政機關內部可以進一步細分為更小的構成機構，如司、局、處、室等，很少有特別的行政組織法對行政機關內設機構的設置與分工加以導引。但內設機構的職能配置，也應以對行政機關職能的充分調研和科學分解為基礎，并符合組織學的原理，符合合理的組織層次和管理幅度的要求，讓內設機構有明確的目標、職責和相適應的工作負荷。20宋華琳：《行政機關》，載姜明安、余凌云主編：《行政法》，科學出版社2010年版，第124—125頁。

在我國的政府管理實踐中，行政機關的不同內設機構之間，也存在“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的現(xiàn)象，不同內設機構之間的矛盾，有時候不亞于不同部門之間的矛盾。因此在配置內設機構職能的過程中，應盡量將同一性質的事務分給一個內設機構，并針對跨子部門的行政事務，建立合作、協(xié)商和溝通的機制。

（四）健全與完善改革政府職能的方略

可以預計，在2018年，國務院將推出新一輪的機構改革與政府職能方案，重組與整合政府職能，解決不同機構存在重疊或相近職能的問題。改革政府職能的方式至少可以有以下三種途徑：

其一，取消某些行政組織，將政府職能交由事業(yè)單位、社會組織或企業(yè)來行使，或將相應政府職能并入其他行政組織，這可能帶來相應職能移轉和人員安置等難題。

其二，建立某些新的行政組織，將兩個或多個已有的組織合并為一個新的組織，這有利于職能整合，但問題是如何修改相應法律法規(guī)，實現(xiàn)職能整合的“化學反應”而非“物理反應”，如何讓新組織實現(xiàn)“1+1>2”的功用。疾風驟雨式的改革，或許可以直面沉疴宿疾，但也可能帶來組織機構的劇變，乃至引發(fā)組織的沖突與抵觸，甚至帶來事與愿違的效果。

其三，不建立新的行政組織，而是對現(xiàn)有不同組織間的政府職能予以適度調整和整合，例如，在2013年國務院機構改革和政府職能轉變方案中，按照同一件事由一個部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療的職責等，分別由一個部門承擔，即為實例。相對而言，第三種途徑帶來的震動可能最小。溫和穩(wěn)健式的改革，側重于職能的調整，而非機構的撤并，或能通過漸進式變遷，實現(xiàn)收益的遞增。

在現(xiàn)實中，身處高校的學者，對于行政組織的職能配置與日常運作，難以盡窺玄奧，也難以提出切中要矢的建議；政府部門內的政策研究者，往往已經有了先入為主的結論，再收集實證素材，形成其政府職能轉變與整合的建言，為自己的結論服務；而中國政府機構的撤并、職能的整合，更多的還是行政體系內的相互博弈，有正式的程序，也有非正式的規(guī)則，其透明度和公眾參與度甚低。中國行政組織的法制建設和學術研究，都可謂道阻且長。

在未來中國行政組織法制建設和政府職能改革的過程中，應當引入更多法治與民主的因素，依法設定行政組織法制框架，依法確定政府職能，并引入專家咨詢、公眾參與、合法性審查等制度，努力克服政府職能設定過程中爭權諉責的現(xiàn)象。努力實現(xiàn)立法與政府職能改革決策相銜接，使重大政府職能改革于法有據，讓立法能主動適應政府機構改革和職能轉變的需要。

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