論憲法實(shí)施機(jī)制的“雙核化”
——以民族區(qū)域自治法制為例*

鄭 毅

論憲法實(shí)施機(jī)制的“雙核化”
——以民族區(qū)域自治法制為例*

鄭 毅**

憲法實(shí)施是全面依法治國的重要抓手。傳統(tǒng)研究聚焦普適性憲法實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建，卻面臨違憲審查、憲法的司法適用等與現(xiàn)行法制框架契合度不足的困局。當(dāng)前，除繼續(xù)致力于統(tǒng)一實(shí)施機(jī)制的探討，還應(yīng)關(guān)注具體憲法制度的類型化實(shí)施，即通過整合傳統(tǒng)的“一攬子”實(shí)施制度的基礎(chǔ)性價值和“化整為零”單項(xiàng)實(shí)施進(jìn)路的實(shí)踐優(yōu)勢，促成憲法實(shí)施從“單核模式”向“雙核模式”的轉(zhuǎn)變。民族區(qū)域自治法制作為我國憲法制度的重要組成部分，如何使其擺脫長久以來的“泛政治化”色彩，真正回歸憲法文本的規(guī)范化實(shí)施并全面回應(yīng)法制發(fā)展的時代需求，將在雙核模式的實(shí)現(xiàn)過程中扮演重要的示范性角色。

憲法實(shí)施 具體憲法制度類型化實(shí)施 雙核模式 民族區(qū)域自治

規(guī)范文本

目 次

一、問題的提出：憲法實(shí)施及其路徑反思

二、政與法的“探戈”：民族事務(wù)法制化

三、探尋規(guī)范坐標(biāo)：民族法制憲法化

四、第二次“飛躍”：憲法規(guī)范實(shí)施化

五、余論：邁向“雙核化”的憲法實(shí)施

一、問題的提出：憲法實(shí)施及其路徑反思

對現(xiàn)代立憲主義（constitutionalism）國家而言，憲法實(shí)施無疑是繼憲法生效之后最為重要的“憲法時刻”（constitutional moments），1參見［美］勞倫斯·卻伯：《看不見的憲法》，田雷譯，法律出版社2011年版，第7頁。關(guān)乎一部已經(jīng)由“心上”走到“紙上”的憲法文本如何進(jìn)一步走到“地上”并真正進(jìn)入國家日常。在我國現(xiàn)行《憲法》施行正式邁入第35個年頭的今天，“憲法實(shí)施”業(yè)已成為國家全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的核心要求之一。

早在2012年12月4日，習(xí)近平同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上即指出：“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。我們要堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個新水平”。2014年10月，黨的十八屆四中全會為新時期憲法實(shí)施大計(jì)確定了基本方針和要求——會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”的科學(xué)論斷；同時指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。”習(xí)近平同志在2014年10月28日所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中則進(jìn)一步提出：“憲法是國家的根本法。法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威。必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項(xiàng)抓緊抓好，切實(shí)在憲法實(shí)施和監(jiān)督上下功夫?！?/p>

長期以來，我國學(xué)界針對“憲法實(shí)施”這個重要議題展開了卓有成效的研究，取得了一系列豐富的成果，不論是從抽象層面上對憲法實(shí)施價值和意義的論證，還是從微觀層面上對契合我國國情的憲法實(shí)施具體制度的建構(gòu)，中國特色社會主義憲法實(shí)施機(jī)制的理論探求已然初具規(guī)模。然而，與國家頂層設(shè)計(jì)的重視與憲法學(xué)界的研究熱情形成鮮明對比的是：我國憲法實(shí)施機(jī)制在實(shí)然建構(gòu)的層面不僅遲遲未能呈現(xiàn)重大、實(shí)質(zhì)性的突破，反而與之休戚相關(guān)的“憲法的司法適用”等制度嘗試還曾在特定歷史時期的法治實(shí)踐中遭遇挫折與反復(fù)。雖然個中原因異常復(fù)雜，但總的來說，與我國尚處于中國特色社會主義法治建設(shè)的初級階段密切相關(guān)。于是當(dāng)前擺在面前的重要問題就在于：制度層面的憲法實(shí)施究竟如何破局？

筆者認(rèn)為路徑拓展的問題誠值思考。時至今日，不論具體制度設(shè)計(jì)為何，學(xué)界開出的憲法實(shí)施的“藥方”往往都是“單核”的，即構(gòu)建一個統(tǒng)一的憲法實(shí)施機(jī)制以涵攝所有具體的憲法制度類型，從而為整部憲法的全面實(shí)施提供“一攬子”的解決方案。這種進(jìn)路的理論和制度價值當(dāng)然是毋庸置疑的。綜觀世界上憲法實(shí)施良好的國家，不論是由國會、憲法委員會抑或是憲法法院、普通法院實(shí)際擔(dān)綱，但無一不是在一個統(tǒng)一、明確的基礎(chǔ)制度模式和框架之上建構(gòu)具體實(shí)施機(jī)制，這實(shí)際上決定了一國憲法實(shí)施制度的基本屬性、基本道路和基本品格。不過在我國，這種“單核進(jìn)路”恐怕至少應(yīng)作如下兩個方面的反思：一是在理論上，社會主義初級階段的探索性決定了我國多樣的具體憲法制度尚未完全定型，僅僅聚焦一個統(tǒng)一實(shí)施制度的構(gòu)建不僅會放大這種不穩(wěn)定制度的張力，而且難以全面回應(yīng)諸多具體憲法制度實(shí)施需求的“眾口難調(diào)”；二是在實(shí)踐中，經(jīng)過一個相對較長時期的理論推動和制度實(shí)驗(yàn)，統(tǒng)一的憲法實(shí)施基本制度并未成功建立，反而在一些具體憲法制度領(lǐng)域有所突破，這是否意味著“化整為零”“逐個突破”的方式更有利于憲法實(shí)施的具象推動？如2016年12月19日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》，其實(shí)就意味著通過監(jiān)察制度的重大變革實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督進(jìn)而促進(jìn)憲法實(shí)施的單項(xiàng)突破。綜合傳統(tǒng)的“一攬子”實(shí)施制度的基礎(chǔ)價值和“化整為零”單項(xiàng)實(shí)施進(jìn)路的實(shí)踐優(yōu)勢，筆者認(rèn)為，應(yīng)對憲法實(shí)施從“單核模式”向“雙核模式”的時代轉(zhuǎn)變給予充分重視，且具體憲法制度的實(shí)施探索在現(xiàn)階段無疑更具現(xiàn)實(shí)可操作性。

由上，本文以民族區(qū)域自治法制為例管窺具體憲法制度的實(shí)施問題，依據(jù)有三：一是作為我國基本政治制度之一，民族區(qū)域自治具有較高的制度地位和充沛的中國特色；二是作為政治和法律重要交匯點(diǎn)并在傳統(tǒng)上為政治所主導(dǎo)的問題域，民族區(qū)域自治法制的實(shí)施情況在相當(dāng)程度上投映了具有較強(qiáng)政治性的憲法的實(shí)施境遇；三是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《民族區(qū)域自治法》）這一核心規(guī)范及相應(yīng)的配套性立法為從法律層面探討該憲法制度的實(shí)施問題提供了相對充實(shí)的文本抓手。因此，本文謹(jǐn)將民族區(qū)域自治法制的實(shí)施和發(fā)展歸納為“三化”。

二、政與法的“探戈”：民族事務(wù)法制化

傳統(tǒng)上，由于“‘民族’這個概念更多地與‘國家’聯(lián)系在一起，即所謂的‘民族—國家’（nation-state）的觀點(diǎn)，與政治的聯(lián)系非常密切”，2關(guān)凱：《族群政治》，中央民族大學(xué)出版社2007年版，第5頁。我國的民族問題一直被“升格”為政治問題對待，在理解上被賦予了過多的政治敏感性。雖然在形式上，隨著1984年《民族區(qū)域自治法》的出臺，民族區(qū)域自治法制和傳統(tǒng)的民族區(qū)域自治制度開始呈現(xiàn)初步分野，3很多民族理論和民族政策學(xué)者認(rèn)為關(guān)注的對象究竟是“法制”抑或是“制度”直接關(guān)乎其與法學(xué)學(xué)者在研究旨趣和范疇上的基本劃界。但由于該法在產(chǎn)生之初即具有較為濃重的政治性背景，4這些政治背景如：否定與“以階級斗爭為綱”的聯(lián)系；糾正“民族問題實(shí)際是階級問題”的“左”的錯誤；肯定“現(xiàn)在我國的民族關(guān)系基本上是各族勞動人民之間的關(guān)系”；全面恢復(fù)和落實(shí)被十年“文化大革命”和之前“左”的錯誤破壞的包括民族區(qū)域自治政策在內(nèi)的各項(xiàng)民族政策；平反大批冤假錯案并妥善處理歷史遺留問題；等等。參見敖俊德：《中華人民共和國民族區(qū)域自治法釋義》，民族出版社2001年版，第8頁。加之相關(guān)條文在表述的規(guī)范性和實(shí)施方面差強(qiáng)人意，這種“分野”的實(shí)際成效并不突出。而隨著20世紀(jì)90年代民族區(qū)域自治制度被提升為我國的基本政治制度，政治視角的擴(kuò)張與民族區(qū)域法制發(fā)展在特定制度條件下渴求政治背書的現(xiàn)實(shí)需要相契合，“民族事務(wù)法制化”質(zhì)的突破實(shí)際又被進(jìn)一步延遲。

一般來說，民族事務(wù)政治主導(dǎo)性的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)大致有三：第一，在思維定式上，民族問題屬于政治問題，甚至只要牽涉民族因素，則在各級實(shí)踐中就被人為賦予了過度的敏感性。5如2014年，中央民族干部學(xué)院舉辦了一期針對地（市、州、盟）民委主任（民宗局長）的培訓(xùn)班。在小組討論環(huán)節(jié)，一位來自中部某省的民委主任講述了這樣一例案件：一個來自西北某省的某族包工隊(duì)在未和當(dāng)?shù)卣炇鹑魏魏贤那闆r下，打著政府的旗號私自到農(nóng)村修建水泥路。老百姓聽說政府來為他們修路，還一分錢不收，當(dāng)然十分支持。問題是，工程結(jié)束后，包工隊(duì)來到政府索賬，金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場報(bào)價。面對這種“強(qiáng)買強(qiáng)賣”的不合理做法，地方政府當(dāng)然不能同意，縣域內(nèi)工程建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用都需經(jīng)過財(cái)政的嚴(yán)格審批。無果，包工隊(duì)負(fù)責(zé)人召集大批老鄉(xiāng)，在政府門前靜坐示威。后來，政府懼于事態(tài)擴(kuò)大，不得不答應(yīng)包工隊(duì)負(fù)責(zé)人的無理要求。張國欣：《把團(tuán)結(jié)的砝碼放在法律的天平上》，載《中國民族報(bào)》2015年1月16日。在政治紅線的高壓下，對于相關(guān)民族問題的具體處理就難免走形，為遷就所謂“政治訴求”而犧牲相關(guān)法律規(guī)范適用的嚴(yán)謹(jǐn)性就成為必然選擇。第二，在民族關(guān)系調(diào)整路徑上，政策手段依然具有相對于法律手段的優(yōu)先性。這與我國當(dāng)前民族事務(wù)處理和民族關(guān)系調(diào)整的制度現(xiàn)狀有關(guān)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，尤其是隨著1982年現(xiàn)行憲法和1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布，我國民族事務(wù)法制建構(gòu)雖然已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某删停环矫?，重大民族法制進(jìn)程仍需依賴頂層政策設(shè)計(jì)的啟動與引領(lǐng)；6如曾分別于1992年、1999年、2005年和2014年舉行過四次并已形成制度慣例的中央民族工作會議。另一方面，在最基層的民族事務(wù)實(shí)踐中，由于當(dāng)前民族法制建構(gòu)的周延性缺憾，往往也要大量依靠黨和國家的民族政策具體補(bǔ)足。由此，在某種程度上就形成了民族事務(wù)處理路徑層面“政策頂天立地，法制站中間”的懸浮式格局，“民族事務(wù)法制化”在“有法難依”甚至“無法可依”的困窘面前節(jié)節(jié)潰縮。第三，在民族法制的研究方面，雖然相關(guān)成果汗牛充棟，但仍基本籠罩在泛政治話語之下，熱衷于將黨和國家政策的重言和背書簡單等同于對民族法律條款的內(nèi)涵詮釋，法教義學(xué)的實(shí)質(zhì)缺席沖淡了當(dāng)前民族法制研究的“法學(xué)味道”，放大了相關(guān)民族法律規(guī)范的適用困境，更削弱了法制對新時期全面推進(jìn)依法治國背景下民族事務(wù)解決方案建構(gòu)的決定性效果。

不過，在2014年十八屆四中全會之后，前述問題至少在頂層設(shè)計(jì)的層面已經(jīng)有所突破?！稕Q定》明確提出：“高舉民族大團(tuán)結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧?！睂τ谶@句看似平淡無奇且頗有些“口號”意味的表述，2014年12月配套出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下民族工作的意見》則更加鮮明地闡釋了個中深意：“要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結(jié)為民族問題?！睋?jù)此，傳統(tǒng)意義上一概敏感的“民族問題”被進(jìn)一步解構(gòu)為民族政治問題和民族法律問題（即所謂“涉及民族因素的法律問題”）。對于前者，無疑仍應(yīng)保持高度的政治敏感性，仍須主要通過政策手段加以應(yīng)對和解決；而對于后者，由于其本質(zhì)上屬于法律問題，民族性因素在其中僅扮演非結(jié)構(gòu)性的附加角色，因此必須強(qiáng)調(diào)以法律為解決策略的核心路徑。這種內(nèi)涵上的畛域界分最直接的目的在于，為通過法律手段解決民族問題營造充分的制度空間，以從本質(zhì)上回應(yīng)“全面推進(jìn)依法治國”的核心戰(zhàn)略在民族事務(wù)這一傳統(tǒng)政治領(lǐng)地的“落地問題”，為新時期全面實(shí)現(xiàn)“民族事務(wù)法制化”的目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)和相對明確的實(shí)施指引。

然而，這一看似近年來國家在民族事務(wù)法制宏觀方針層面的重大改革，在理論和實(shí)踐中卻遭遇“冰火兩重天”。一方面，在學(xué)術(shù)界，真正認(rèn)識到該問題重要性的學(xué)者尚不多見，十八屆四中全會召開兩年多來真正抓住該問題作集中理論發(fā)力的成果寥寥，民族法制研究在整體格局上并未適時出現(xiàn)因應(yīng)性的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化；另一方面，在實(shí)踐中，“依法妥善處理涉及民族因素的法律問題”的案例卻已如雨后春筍般涌現(xiàn)。7如2015年3月，山東萊蕪發(fā)生一起機(jī)動車與切糕販賣車相撞導(dǎo)致一整車切糕損毀的事故。有關(guān)部門克服切糕價格不透明、與維族當(dāng)事人語言交流不暢等困難，最終確定“切糕”損失重量為400斤，每斤價值為150元，加上摩托車實(shí)際損失，總鑒定價值為61264元，保險(xiǎn)公司在一周內(nèi)完成了理賠工作。萊蕪切糕事件僅是涉及民族因素的民事問題，而萊蕪有關(guān)部門在依法妥善解決事件的過程中秉承了中央頂層設(shè)計(jì)的精神，并未簡單認(rèn)定為政治敏感的“民族問題”，而是嚴(yán)格依照《道路交通安全法》第76條的規(guī)定做出妥善處理。參見鄭毅：《切勿“談切糕而色變”》，載《中國民族報(bào)》2015年5月5日。這種理論與現(xiàn)實(shí)的張力雖然彰顯了相關(guān)學(xué)術(shù)研究的滯后與差距，但從另一個層面也恰恰反證了當(dāng)前繼續(xù)大力提倡“民族事務(wù)法制化”的重要性。

當(dāng)然，對法制手段的強(qiáng)調(diào)并不意味著對政策手段的忽視甚至否定。一方面，這種強(qiáng)調(diào)基于法律對政策必要的支撐作用，主要包括對制度立場的確認(rèn)、對責(zé)任機(jī)制的強(qiáng)化、對規(guī)范位階的升華等；另一方面，政策對于法律的塑成作用亦同樣不容忽視，包括政策引領(lǐng)法律、政策配合法律、政策發(fā)展法律等。8如十八屆四中全會《決定》和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下民族工作的意見》在內(nèi)涵上區(qū)分政治性民族問題和涉及民族因素的法律問題，本身就體現(xiàn)了民族政策對民族法制的引領(lǐng)、配合與發(fā)展?？傊?，對于民族事務(wù)治理而言，法律和政策作為制度實(shí)施路徑均必不可少——畢竟“探戈需要兩個人來跳”。9參見［美］戈登：《美國生活中的同化》，馬戎譯，譯林出版社2015年版，第101頁。如今對于法制貌似“矯枉過正”的強(qiáng)調(diào)，實(shí)為一種促進(jìn)傳統(tǒng)“政策單核主義”發(fā)展為“法律—政策雙核主義”的肯定性糾偏，而非基于零和博弈的“二選一”思維對政策路徑的簡單揚(yáng)棄。

三、探尋規(guī)范坐標(biāo)：民族法制憲法化

提出“民族事務(wù)法制化”的一個必然追問在于：如何將民族法制于國家法制譜系中實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)定位”？筆者認(rèn)為，中國民族法制主要應(yīng)定位于憲法部門。

第一，在規(guī)范上，憲法文本中存在大量的民族關(guān)系條款，構(gòu)成了我國民族法制框架的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法共有一段序言和25個條文涉及民族（趨近于ethnic group）問題的規(guī)定（不含“中華民族”，即nationality），這不僅對民族問題的法制化給予周延性覆蓋，其本身也構(gòu)成了憲法文本的重要組成部分，民族條款占到正文總篇幅18.1%，這在新中國成立以來的四部憲法及曾作為臨時憲法的《共同綱領(lǐng)》中占比是最高的。相關(guān)占比統(tǒng)計(jì)如下表所示：

文本 序言條文占比總計(jì)序言條文內(nèi)容1949年《共同綱領(lǐng)》第1段第1、9、13、50—53條1/1 7/60 1954年憲法第5段第3、23、34、49、53、54、56、57、58、60、61、67—72、77、86條1/6 19/106 1975年憲法無第4、24條0/8 2/30 1978年憲法第6段第4、33、36、38—40、56條1/8 7/60 1982年憲法第11段第4、30、34、52、59、65、70、89、95、97、99、102、107、112—122、134條1/13 25/138

第二，在邏輯上，憲法中的民族問題規(guī)范實(shí)際構(gòu)成了我國民族法制的總綱。如序言第11段對民族關(guān)系的歷史性描述、第4條對民族問題（尤其是民族區(qū)域自治制度）的總則性規(guī)定、第112—122條對民族區(qū)域自治制度的根本性規(guī)制等。而現(xiàn)行民族法制則在結(jié)構(gòu)上對憲法民族條款結(jié)構(gòu)的細(xì)化和衍伸：《憲法》第4條發(fā)展為國家民族法制體系總綱，由諸多法律、法規(guī)和地方立法所承接；《憲法》序言第11段豐富化為《民族區(qū)域自治法》的六段序言；第112—122條細(xì)化為《民族區(qū)域自治法》的共73個條文的正式規(guī)范；其他憲法民族條款亦被大量下位立法所發(fā)展、貫徹和落實(shí)。

第三，在體系上，中國民族法制的核心規(guī)范——《民族區(qū)域自治法》本身亦屬于憲法類規(guī)范。在傳統(tǒng)法理學(xué)和立法學(xué)上，其被表述為“憲法性法律”；而在2011年的《中國特色社會主義法律體系白皮書》中，《民族區(qū)域自治法》則被明確定性為“憲法相關(guān)法”，即“與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范，調(diào)整國家政治關(guān)系，主要包括國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作原則方面的法律，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、國家安全、國家標(biāo)志象征方面的法律，保障公民基本政治權(quán)利方面的法律”。在《白皮書》闡釋憲法相關(guān)法的五段篇幅中，《民族區(qū)域自治法》更是唯一被整段論述的法律。有學(xué)者亦指出：“民族區(qū)域自治法是其名稱由憲法規(guī)定的唯一的基本法，也是除憲法外寫有序言的第一個基本法，還是援引憲法條文最多的基本法?！?0許元憲：《論憲法對民族區(qū)域自治立法的指導(dǎo)作用》，載《當(dāng)代法學(xué)》2006年第4期。該法與憲法的緊密聯(lián)系可見一斑。

在法制實(shí)踐中，也正是由于民族法制的憲法性定位，才使得相關(guān)重大問題的詮釋獲得了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。例如，從《民族區(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)上來看，決定民族區(qū)域自治實(shí)施成效的核心要素有二：一是該法第三章規(guī)定的自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，即內(nèi)涵式發(fā)展的角度；二是該法第六章規(guī)定的上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，即外部性匹配的角度。就法理而言，不論是自治權(quán)實(shí)施行為抑或是幫助照顧行為，相關(guān)條款真正落實(shí)的關(guān)鍵在于行為主體的明確性。這顯然須先回歸憲法文本尋求答案：一方面，《憲法》第112條將實(shí)施自治權(quán)的主體——自治機(jī)關(guān)定位為民族自治地方的人大和政府；另一方面，《憲法》第122條將幫助照顧民族自治地方的主體定位為“國家”。但隨之而來的追問是：作為自治機(jī)關(guān)的“人大”中是否包含人大常委會？作為幫助照顧主體的“國家”又究竟所指為何？其與《民族區(qū)域自治法》中的“上級國家機(jī)關(guān)”的邏輯關(guān)系又為何？對于第一個問題，從1954年憲法的“未明確”到1975年憲法的三元結(jié)構(gòu)再到1978年憲法的二元結(jié)構(gòu)，11再結(jié)合《民族區(qū)域自治法》第4條的相關(guān)規(guī)定，基本可得出肯定的回應(yīng)；12詳見鄭毅：《自治機(jī)關(guān)構(gòu)成與自治州地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯》，載《貴州民族研究》2015年第7期。對于后兩個問題，從1954年憲法的“上級人民政府”到1975年憲法、1978年憲法的“上級國家機(jī)關(guān)”再到現(xiàn)行憲法改稱的“國家”最后到《民族區(qū)域自治法》對“上級國家機(jī)關(guān)”的恢復(fù)，基本可得出立法、行政、司法“三位一體”的結(jié)構(gòu)以及“國家≥上級國家機(jī)關(guān)”的結(jié)論。13詳見鄭毅：《論〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉中的“上級國家機(jī)關(guān)”——一種規(guī)范主義進(jìn)路》，載《思想戰(zhàn)線》2016年第1期。又如，《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條分別規(guī)定了民族自治地方自治條例和單行條例的制定權(quán)以及對上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示的變通與停止執(zhí)行權(quán)，然則這兩類變通權(quán)限的關(guān)系何在？其與以《刑法》第90條為代表的近20部法律單獨(dú)授予的民族自治地方變通權(quán)力的關(guān)系又何在？如果不回歸憲法文本，對《憲法》第115條和第116條的外部解釋結(jié)構(gòu)詳加考察，是很難得出科學(xué)結(jié)論的。14詳見鄭毅：《論民族自治地方變通權(quán)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)——以〈憲法〉〈民族區(qū)域自治法〉〈立法法〉等的十六個條文為基礎(chǔ)》，載《政治與法律》2017年第1期。

總之，雖然民族法問題在科學(xué)研究層面屬于相對獨(dú)立的問題域，但這并不影響在法律部門層面對民族法制核心問題的憲法定性。正視這一判斷并在此基礎(chǔ)上展開充分的規(guī)范主義建構(gòu)，將在新時期民族法制的發(fā)展過程中扮演重要角色。

四、第二次“飛躍”：憲法規(guī)范實(shí)施化

如果說“民族法制憲法化”的核心價值在于解決民族法制的靜態(tài)定位及“有法可依”問題，那么隨之而來的動態(tài)實(shí)施的追問和“有法必依”的需求則顯然應(yīng)交由“憲法規(guī)范實(shí)施化”來實(shí)現(xiàn)。憲法中民族規(guī)范的實(shí)施在理論上又可分為直接實(shí)施和間接實(shí)施，而在目前憲法實(shí)施基本制度的“一攬子”方案尚未明晰的情況下，間接實(shí)施無疑將繼續(xù)扮演突破性的角色——“憲法不會直接發(fā)號施令，而是通過立法制度的運(yùn)作，或者司法制度的運(yùn)作，以及憲法保障制度的運(yùn)作，使問題獲得符合憲法規(guī)范要求的解決”。15任喜榮：《完善憲法文本，構(gòu)建和諧社會》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第6期。然而，即便是間接實(shí)施，目前憲法中民族規(guī)范條款的“落地”仍面臨諸多困境。

第一，就基礎(chǔ)而言，現(xiàn)行憲法中的民族規(guī)范主要通過在轉(zhuǎn)化為具體的法律條款的明確、細(xì)化和豐富的過程中獲得實(shí)施。以民族區(qū)域自治法制為例，其直接的規(guī)范依據(jù)在于《民族區(qū)域自治法》第1條規(guī)定的“中華人民共和國民族區(qū)域自治法，根據(jù)中華人民共和國憲法制定”。申言之，《憲法》第三章第六節(jié)的11個條款中，有八個條文屬于具體自治權(quán)類型的列舉，其可進(jìn)一步分為“一條一權(quán)”（如第116條）和“一條數(shù)權(quán)”（如第119條）兩種模式。這8項(xiàng)（類）自治權(quán)直接構(gòu)成《民族區(qū)域自治法》第三章27項(xiàng)具體自治權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。其中，幾個“一條一權(quán)”的憲法條款尤值重視，因?yàn)樵诂F(xiàn)行憲法總共138個條文中為某個自治權(quán)專辟一條的“規(guī)范待遇”本身就彰顯了立憲者的重視程度。然而即便是這類“專寵”條款，其實(shí)施程度也差強(qiáng)人意。以現(xiàn)行憲法在1982年專門恢復(fù)的第120條民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)為例，一方面，《民族區(qū)域自治法》僅以第24條全文照抄，未作任何面向具體實(shí)施和操作的充實(shí)與細(xì)化；另一方面，實(shí)踐中155個民族自治地方亦并未真正組織一支此類公安部隊(duì)，規(guī)范和實(shí)踐的巨大落差進(jìn)一步凸顯了此類“睡美人條款”的實(shí)施困窘。16詳見《論民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)——以〈憲法〉第120條為核心》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。

第二，作為中國特色社會主義民族法制的核心規(guī)范，《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施在相當(dāng)程度上成為評估憲法中民族規(guī)范實(shí)施效果的風(fēng)向標(biāo)。長期以來，許多基層民族自治地方對該法曾廣為流傳“只有慰問信，沒有慰問金”的評價，隨著國家法治建設(shè)的不斷深化，如今該法的實(shí)施情況雖已有了相當(dāng)?shù)母纳?，但仍面臨諸多困境。全國人大常委會曾分別于2006年7月至9月和2016年7月至9月對《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施情況開展過兩次全國性的執(zhí)法檢查，而《民族區(qū)域自治法》重要條款的落實(shí)、配套法規(guī)建設(shè)以及相關(guān)部門的實(shí)施意識等則成為兩次評估結(jié)果的共性內(nèi)容17具體可參見司馬義·艾買提：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2006年12月27日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2007年第1期；向巴平措：《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2015年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2016年第1期?！嗉丛?006年至2016年的十年期間，前述問題并未得到根本性解決。此外，實(shí)踐中甚至還出現(xiàn)過某些部委的個別同志出于狹隘的部門利益考量將實(shí)施《民族區(qū)域自治法》全部諉責(zé)于民族事務(wù)部門的錯誤認(rèn)知。而前述實(shí)施困境基于“奶酪效應(yīng)”18參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第383頁。在向基層下滲的過程中被不斷放大，逐漸衍生出新的民族法制實(shí)施障礙。

第三，憲法中民族規(guī)范的實(shí)施不僅強(qiáng)調(diào)中央立法的配套落實(shí)，更要求民族自治地方立法的協(xié)同發(fā)展。在中央層面，自2005年《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》實(shí)施以來，國務(wù)院相關(guān)部門規(guī)章配套滯后的問題就顯得相對突出；在地方層面，作為級別最高的民族自治地方，自治區(qū)的“小憲法”——自治條例長期闕如的問題亦由此走到前臺。而無論從規(guī)范位階還是效力位階來看，后者無疑更值關(guān)注。19全國人大常委會在2006年年底總結(jié)第一次《民族區(qū)域自治法》執(zhí)法情況評估發(fā)現(xiàn)的問題時指出：“一是絕大多數(shù)的國務(wù)院相關(guān)部門至今沒有制定配套規(guī)章、措施和辦法；二是5個自治區(qū)的自治條例一直沒有出臺。這兩方面的配套立法工作進(jìn)展緩慢，不但影響了整個配套法規(guī)建設(shè)進(jìn)程，更直接影響了民族區(qū)域自治法和國務(wù)院若干規(guī)定的深入貫徹實(shí)施?！彼抉R義·艾買提：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2006年12月27日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2007年第1期。而長期以來，基于上位法規(guī)范的不明確、民族工作重心的轉(zhuǎn)移、作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的全國人大常委會過于謹(jǐn)慎的態(tài)度等多方面復(fù)雜因素的影響，五大自治區(qū)在出臺自治條例的問題上推動乏力，學(xué)術(shù)界甚至出現(xiàn)了“放棄自治區(qū)自治條例而代以集群化的單純性條例”的“曲線救國”策略，20詳見闕成平：《論以自治區(qū)單行條例替代自治條例的法理》，載《廣西民族研究》2013年第4期。雖然新意紛呈，但卻難逃回避主要矛盾乃至飲鴆止渴的詰問，實(shí)際上并不利于相關(guān)問題的徹底解決。21詳見鄭毅：《駁“以自治區(qū)單行條例替代自治條例”論——兼議自治區(qū)自治條例的困境與對策》，載《廣西民族研究》2014年第3期。

當(dāng)然，近年來憲法中民族規(guī)范的實(shí)施亦并非乏善可陳。例如，2015年3月15日修改的《立法法》第72條和第82條參照設(shè)區(qū)的市立法權(quán)改革，分別賦予30個自治州人大及常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力、政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，不僅使自治州獲得了與五大自治區(qū)相一致的“一般地方立法權(quán)+自治立法權(quán)”的二元立法權(quán)結(jié)構(gòu)，更在相當(dāng)程度上對《憲法》第115條“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”的貫徹和落實(shí)。又如，同樣是基于2015年《立法法》的修改，市級立法權(quán)主體由原先49個“較大的市”擴(kuò)充至所有設(shè)區(qū)的市，雖然表面上看與民族法制關(guān)聯(lián)不大，但若結(jié)合我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化和少數(shù)民族散居化的合流趨勢就會發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市的散居少數(shù)民族權(quán)利保障正是借由《立法法》的這一修改被悄然拉進(jìn)了真正、完全意義上的法制化時代。這不僅緩解了因《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》長期闕如所導(dǎo)致的聚居少數(shù)民族和聚居少數(shù)民族在法制保障水平上的不平等，真正踐行了《憲法》第4條“中華人民共和國各民族一律平等”的精神內(nèi)核，更在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了憲法文本對散居少數(shù)民族法制的規(guī)范薄弱所誘發(fā)的民族法制內(nèi)在結(jié)構(gòu)失衡問題。22在1954年憲法起草時，就曾經(jīng)對憲法中是否要明確寫入“各散居少數(shù)民族的權(quán)利”問題有過爭論，但最終由于種種原因未能成功轉(zhuǎn)化為正式的憲法條文。參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（第二版），福建人民出版社2005年版，第186頁。1954年憲法的這一缺陷一直延續(xù)至今，在現(xiàn)行憲法中，除了針對全體少數(shù)民族的條款外，涉及散居少數(shù)民族問題的僅有第99條和第107條，而這兩個條款均是針對散居少數(shù)民族的特殊組織形式之一——民族鄉(xiāng)的，代表性和典型性均有限。

五、余論：邁向“雙核化”的憲法實(shí)施

綜上，目前憲法實(shí)施所面臨的問題其實(shí)可分為兩類：一是依靠具體憲法制度的個性化、間接性的實(shí)施機(jī)制，能夠自我完善的；二是純粹的自我完善難以實(shí)現(xiàn)，必須在具體制度實(shí)施機(jī)制之外輔以普適性的基礎(chǔ)實(shí)施機(jī)制或憲法規(guī)范自上而下的直接實(shí)施方能促成“質(zhì)的飛躍”。是故，雖然憲法的間接實(shí)施系目前我國立法理論和實(shí)務(wù)的主流，但由此引出所謂的“憲法停止論”卻顯然是有失偏頗甚至是相當(dāng)危險(xiǎn)的。域外經(jīng)驗(yàn)和我國法制實(shí)踐卻表明，憲法的實(shí)施需要直接和間接兩種方式的妥善配合，下位法的制定應(yīng)更多體現(xiàn)為對憲法的豐富、發(fā)展而非簡單替代。因此，針對前文提出的種種實(shí)施困境，除了在延續(xù)間接實(shí)施的基礎(chǔ)上完善配套規(guī)范的建設(shè)并提升其實(shí)施效果的立場，更重要的還在于通過繼續(xù)探索具有普適性的基礎(chǔ)實(shí)施制度促進(jìn)相關(guān)規(guī)范的直接實(shí)現(xiàn)，這在理論路徑上主要寄望于憲法的解釋和修改。23參見任喜榮：《中國特色社會主義憲法學(xué)理論研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第6期。鑒于憲法的權(quán)威和剛性同修憲之間的內(nèi)在張力，尤其是近年來對《憲法解釋程序法（專家建議稿）》的討論日趨成熟，憲法解釋對直接實(shí)施模式的制度保障價值得到了進(jìn)一步夯實(shí)與釋放，也為憲法直接實(shí)施的時代發(fā)展平添新的活力和期待。

總之，現(xiàn)階段倡導(dǎo)以民族區(qū)域自治法制為代表的具體憲法制度的個性化實(shí)施制度的構(gòu)建并不意味著對普遍實(shí)施機(jī)制的摒棄，反而需要兩類不同面向的實(shí)施機(jī)制通過確立彼此間的良性互動關(guān)系最終形成促進(jìn)憲法實(shí)施的“合力”。畢竟，簡單地從“單核”邁向另一種“單核”與真正的“雙核化”相比，無論是理論品味抑或是實(shí)踐效果均相去甚遠(yuǎn)。

*本文受中國行為法學(xué)會軟法研究會與北京大學(xué)軟法研究中心聯(lián)合招標(biāo)一般課題“軟法視野下的《民族區(qū)域自治法》研究”（2015B06）、中央民族大學(xué)2016年度青年教師科研專項(xiàng)項(xiàng)目“《立法法》修改與新時期民族立法的發(fā)展問題研究”（2016KYQN03）的資助。

**中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授。