福利國家分配系統(tǒng)的內(nèi)部變遷

冉昊

摘 要：以路徑依賴的分析方法來考察福利國家改革以來分配系統(tǒng)內(nèi)部的變遷，其方法的核心是以社會(huì)開支作為測量變量，并以路徑依賴作為理論依據(jù)來衡量政府角色的變化。研究結(jié)果表明，自福利國家改革以來，福利國家的福利狀況并不是緊縮，而是調(diào)適和重構(gòu)；其政府的角色并未減少，反而擴(kuò)大，且政府的二次分配能力也在擴(kuò)大。這一結(jié)果有力地證明，傳統(tǒng)觀點(diǎn)所謂福利國家改革是純粹的私有化改革這一論調(diào)是站不住腳的。

關(guān)鍵詞：福利國家分配系統(tǒng)；路徑依賴；政府角色；二次分配

中圖分類號(hào)：F113 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）03-0036-07

福利國家在結(jié)構(gòu)上由生產(chǎn)系統(tǒng)和分配系統(tǒng)兩方面構(gòu)成。如果說福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化的內(nèi)在要求不可避免地導(dǎo)致了市場的不平等，而分配系統(tǒng)中政府二次分配的加強(qiáng)，在調(diào)適市場不平等的同時(shí)并不會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長，那么20世紀(jì)80年代以來福利國家改革中分配系統(tǒng)到底是如何變化的呢？福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的基本規(guī)律是什么？

考察福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷基本規(guī)律的傳統(tǒng)方法是以問題為導(dǎo)向，探究分配系統(tǒng)變遷的動(dòng)力。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷之所以發(fā)生，源于當(dāng)代福利國家在改革過程中面臨的一系列風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，如全球化、人口變化、勞動(dòng)力市場和就業(yè)率的變化，以及“新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”等一系列問題。正是因?yàn)檫@些棘手問題無法通過生產(chǎn)系統(tǒng)中市場的初次分配予以解決，所以分配系統(tǒng)中由政府主導(dǎo)的二次分配需要承擔(dān)起解決這些問題的責(zé)任。但這一觀點(diǎn)遭到了哈佛大學(xué)教授保羅·皮爾遜（Paul Pierson）的否定——全球化帶來的這些問題與二次分配變遷之間并不具有因果關(guān)系，如新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與福利分配調(diào)整，兩者只是伴隨發(fā)生而已，并沒有因果關(guān)系；導(dǎo)致福利分配調(diào)整的主要原因是經(jīng)濟(jì)的放緩、政府福利承諾的無限擴(kuò)張等[1]（pp.408-427）。然而保羅·皮爾遜并沒有進(jìn)一步解釋導(dǎo)致福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的規(guī)律及其原因是什么，這是因?yàn)楸Ａ_·皮爾遜只是從邏輯上否定了傳統(tǒng)方法的因果性，而并沒有提供一種新的分析方法可以尋找這種規(guī)律及其原因。

不同于傳統(tǒng)方法和保羅·皮爾遜的簡單因果分析，本文采用歷史制度主義的基礎(chǔ)方法來研究福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)部變遷的規(guī)律，從主觀建構(gòu)的角度來分析分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的動(dòng)力。歷史制度主義的分析路徑一般有兩種：路徑依賴（Path Dependence）和路徑打破（Path Breaking）。限于篇幅，本文將從路徑依賴的分析路徑，考察福利國家分配系統(tǒng)的內(nèi)部變遷。

一、 路徑依賴和分配系統(tǒng)的內(nèi)部變遷

關(guān)于路徑依賴的分析路徑，西達(dá)·斯科波切（Theda Skocpol）是最早把歷史制度主義路徑應(yīng)用于路徑依賴?yán)碚摰膶W(xué)者。她認(rèn)為，國家自主性與國家能力密切相關(guān)。國家能力是國家自主性得以實(shí)現(xiàn)的條件，如果國家能力很弱，國家自主性即使很高也難以轉(zhuǎn)化為行動(dòng)[2]（pp.3-37）。而福利國家自20世紀(jì)50年代發(fā)展起來后，政府在國家社會(huì)中的角色愈發(fā)重要，國家能力通過政府角色得以實(shí)現(xiàn)，從而保證了國家的自主性。故此，政府角色不會(huì)因?yàn)楦＠麌业母母锒l(fā)生劇烈變化，否則國家自主性都難以保障。進(jìn)而言之，斯科波切和阿門塔通過社會(huì)政策來分析國家的重要作用，認(rèn)為國家能力會(huì)塑造社會(huì)政策，同時(shí)社會(huì)政策會(huì)轉(zhuǎn)換現(xiàn)實(shí)政治的運(yùn)作方式[3]。

道格拉斯·諾斯則使“路徑依賴”聲名遠(yuǎn)播。他認(rèn)為，不完全市場（Imperfect Market）和報(bào)酬遞增（Increasing Returns）規(guī)律使“路徑依賴”得以發(fā)生[4]。不完全市場的特征之一就是交易費(fèi)用的存在，這使得制度一旦沿著某一條路徑發(fā)展，改變之就要付出交易成本，理性人特征決定了人在改變制度時(shí)需要考量收益和成本，不完全市場使交易成本提升，從而降低了路徑改變的概率。報(bào)酬遞增意味著，制度一旦沿著某一條路徑發(fā)展，它就會(huì)不同程度地給予回報(bào)，而這種回報(bào)隨著路徑延續(xù)時(shí)間的增加而增加，且其邊際收益遞增。這就不斷地提高了路徑的收益，從而降低了路徑改變的概率。

路徑依賴分析路徑強(qiáng)調(diào)制度的穩(wěn)定和延續(xù)。福利國家理論的重要人物、丹麥學(xué)者哥斯塔·埃斯平-安德森就用“冷凍的福利國家地貌”（Frozen Welfare State Landscapes）來形容歐洲大陸福利國家的發(fā)展歷程，認(rèn)為其制度安排由于路徑依賴的存在而僵化，而這種僵化是從德國 、法國和意大利的冷凍的福特主義（Frozen Fordism）延續(xù)而來的[5]（pp.1-31）。但是布魯諾·帕里爾對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為歐洲大陸國家的福利改革自2000年后就開始進(jìn)行，所謂制度僵化和路徑依賴也并非適用于描述當(dāng)代的歐洲大陸福利國家[6]（p.36）。

保羅·皮爾遜（Paul Pierson）對路徑依賴和報(bào)酬遞增原則進(jìn)行了社會(huì)政治學(xué)的解讀，把社會(huì)進(jìn)程解釋為路徑依賴和報(bào)酬遞增。他以通俗的例子作比喻：一個(gè)缸里放一個(gè)紅球和黑球，拿出一個(gè)，再放進(jìn)去，放進(jìn)去的同時(shí)多放一個(gè)同色球，以此進(jìn)行下去。最后哪種顏色的球多，其實(shí)取決于最開始拿出的是哪個(gè)球，而最開始拿出的球是隨機(jī)的[7]。因此，路徑依賴的開端具有隨機(jī)性，發(fā)展過程則是報(bào)酬遞增的過程。保羅·皮爾遜對路徑依賴和報(bào)酬遞增的規(guī)范性分析，是對其1996年構(gòu)思的福利國家新政治學(xué)的理論基礎(chǔ)進(jìn)行完善。

根據(jù)路徑依賴的分析思路，從20世紀(jì)50年代起開始發(fā)展的福利國家，其政府角色不斷加強(qiáng)的趨勢，是不可能因?yàn)楦＠麌业母母锒l(fā)生巨大變化的，也不會(huì)因?yàn)樗^“緊縮”而減少對市場的干預(yù)。甚至保羅·皮爾遜認(rèn)為，福利國家分配系統(tǒng)的變遷不會(huì)造成簡單的緊縮狀況[1]（pp.408-427）。學(xué)者們用社會(huì)開支的數(shù)據(jù)來論證這個(gè)觀點(diǎn)。通過觀察20世紀(jì)80年代以來主要OECD國家公共社會(huì)開支的變化情況，可以發(fā)現(xiàn)其公共開支占GDP百分比始終在上升。另外，自20世紀(jì)80年代以來，OECD主要國家社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付占GDP百分比的數(shù)據(jù)也始終在上升，其趨勢并未因?yàn)楦＠母锒l(fā)生變化[8]（p.24）。以上兩個(gè)論據(jù)都表明，政府的角色并未因?yàn)楦＠麌腋母镏猩a(chǎn)系統(tǒng)的市場化而退出；相反，由于公共支出和社會(huì)保障轉(zhuǎn)移都是福利國家分配系統(tǒng)中政府進(jìn)行二次分配的重要手段，這表明在分配系統(tǒng)中政府的角色反而強(qiáng)化了。

保羅·皮爾遜也認(rèn)為，自20世紀(jì)80年代以來，美國和英國減少國家干預(yù)和削減公共支出的保守主義政策取向（雖然私有化在某種程度實(shí)現(xiàn)了），并未達(dá)到其期望；相反，社會(huì)支出占GDP百分比卻增加了[1]（pp.408-427）。保羅·皮爾遜認(rèn)為，這是由于福利國家的制度特點(diǎn)和路徑依賴。緊縮政治的邏輯不同于福利國家擴(kuò)張的邏輯[1]（pp.408-427）。在民主政治國家中，福利國家擴(kuò)張由于給民眾帶來了基本福利保障，增加公共開支的政策很容易獲得通過；但緊縮的政治要減小福利的改革很難在民主制度國家實(shí)現(xiàn)。一方面，民主體制的否決性特征決定了激進(jìn)和快速的變革很難在這種體制中通過。人民不喜歡稅收，但最終也不會(huì)投票給那些減少公共服務(wù)支出的黨派。另一方面，因?yàn)槁窂揭蕾嚧嬖趹T性，既有的福利性制度改變起來很難。所以民主制決定了福利的縮減只能是漸變的和悄然的。因此，福利國家的新政治更意味著重構(gòu)（Restructuring）或調(diào)適（Recalibration），而不是緊縮（Retrenchment）。這體現(xiàn)了福利國家分配系統(tǒng)的韌性（Resilience）。它具有兩個(gè)特點(diǎn)：選舉激勵(lì)（Electoral Incentives）和制度粘性（Institutional Stickiness）。前者需要群眾的支持來贏得政治選舉從而改進(jìn)福利供給項(xiàng)目，后者則對福利改革的可能性給予限制[1]（pp.408-427）。

保羅·皮爾遜的歷史制度主義的解讀固然有其獨(dú)到之處，但他并沒能解釋清楚私有化和政府干預(yù)為什么能同時(shí)擴(kuò)張。究其根源，還是在于福利國家的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即生產(chǎn)系統(tǒng)的商品屬性和市場屬性推動(dòng)其在初次分配領(lǐng)域的市場化或私有化，但市場化和私有化不可避免地帶來貧富分殊和不平等，因此分配系統(tǒng)就要通過加強(qiáng)二次分配來調(diào)節(jié)這種不平等，以保證資本主義政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在平衡。

二、 福利國家分配系統(tǒng)的調(diào)適和重構(gòu)

既然福利國家分配系統(tǒng)沒有緊縮，那么它是如何重構(gòu)的呢？保羅·皮爾遜對福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的重構(gòu)分為三個(gè)步驟。

第一個(gè)步驟，從三個(gè)維度來衡量福利國家改革過程中重構(gòu)的差異。一是再商品化（Re-Commodification）。它實(shí)質(zhì)上是針對埃斯平-安德森的去商品化（De-Commodification）現(xiàn)象的一個(gè)反向運(yùn)動(dòng)。去商品化是使勞動(dòng)力脫離市場，剝離其商品屬性，不以價(jià)格來衡量勞動(dòng)力。再商品化則是政府減少二次分配手段而增加市場的初次分配手段來為勞動(dòng)力提供福利，這個(gè)過程使勞動(dòng)力重歸市場并且用生產(chǎn)系統(tǒng)的初次分配調(diào)節(jié)來保障勞動(dòng)力的基本福利。二是成本控制

（Cost Containment）。它主要是針對福利國家擴(kuò)張過程中政府花費(fèi)隨著選民的福利要求而不斷高漲，而新增的稅收又有可能損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這些狀況，因此入不敷出的政府財(cái)政收入要求進(jìn)行成本控制。三是調(diào)適（Recalibration）。兩種調(diào)適方法需要進(jìn)行區(qū)分。一種是理性化（Rationalization），它指福利項(xiàng)目的調(diào)節(jié)需要和新的二次分配政策同步進(jìn)行，以達(dá)致完善政府福利二次分配和供給的目標(biāo)。另一種是更新（Updating），它主要涉及不斷適應(yīng)變化的社會(huì)需求和范式。不同福利國家的改革，因?yàn)樯婕耙陨先齻€(gè)維度的重心不同，導(dǎo)致了其福利分配系統(tǒng)的特點(diǎn)不同。

第二個(gè)步驟，通過埃斯平-安德森的資本主義三個(gè)世界的類型學(xué)，用路徑依賴?yán)碚撜f明這三種類型的福利國家是如何延續(xù)至今的?？梢哉f，這一步對埃斯平-安德森來說是承上啟下，在第一步的差異分析與第三步的描述分析之間，用路徑依賴這個(gè)在當(dāng)時(shí)較為前沿的理論來分析“三個(gè)世界”的歷史變遷。然而這個(gè)“變遷”又不同于一般的變遷，如果說一般的變遷可以用“改變”（Change）加以度量，那么這個(gè)“變遷”只能用“微變”（Alteration）來進(jìn)行衡量。原因在于，基于路徑依賴?yán)碚摰臍v史變遷只是“微變”而非“改變”，這才符合福利國家發(fā)展早期的實(shí)際情況。

第三個(gè)步驟，基于三個(gè)衡量維度重構(gòu)福利的“三個(gè)世界”。在福利國家改革過程中，自由福利國家的改革集中在成本控制和再商品化上，以新自由主義理念為指導(dǎo)進(jìn)行市場化或私有化，再加上一定的補(bǔ)償機(jī)制來彌補(bǔ)。社會(huì)民主福利國家的改革集中于成本控制和調(diào)適。調(diào)適的方式是用理性化手段促進(jìn)福利目標(biāo)的改進(jìn)，而且這種改革是增量式的。保守福利國家的改革也集中在成本控制和調(diào)適上。但它與社會(huì)民主福利國家改革的區(qū)別在于，保守福利國家通過更新社會(huì)保障項(xiàng)目來滿足福利需求。由是可見，三種福利體制的改革都需要進(jìn)行成本控制。保羅·皮爾遜認(rèn)為，這只是意味著厲行節(jié)儉（Permanent Austerity）的開端，而并不意味著福利國家將土崩瓦解（Dismantling）[1]（pp.408-427）。

面對厲行節(jié)儉的福利狀況，保羅·皮爾遜并不認(rèn)為原教旨主義式的激進(jìn)觀點(diǎn)就可以解決它。如果對政府在國家和社會(huì)關(guān)系中所應(yīng)扮演角色的理想狀態(tài)進(jìn)行假設(shè)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)水平軸上（參見圖1），最左Q是目前狀況，最右R是新自由主義者如哈耶克等人倡導(dǎo)的最小政府，M是中間選民所支持的政府角色位置，V是為了使其政府不被否決而進(jìn)行政府作為所應(yīng)達(dá)到的位置，C則是為了贏取選舉所向選民作出的福利承諾所在位置（因?yàn)槌兄Z更多，所以比V進(jìn)一步左移）。皮爾遜認(rèn)為，政府干預(yù)市場的最佳位置應(yīng)介于C和V之間。因此，福利改革的重構(gòu)就是從軸的最左端稍往右移，但離最右端還很遠(yuǎn)，也就是說政府還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的較大責(zé)任。

三、 英國和美國分配系統(tǒng)的內(nèi)部變遷

保羅·皮爾遜把再商品化視為自由福利類型國家福利改革的本質(zhì)特征，它構(gòu)成了自由福利類型不同于其他類型福利國家改革的重要特征。這一觀點(diǎn)受到了霍華德·格倫內(nèi)斯特（Howard Glennerster）的質(zhì)疑：保羅·皮爾遜在對自由福利類型國家改革的分析中提出的緊縮福利政策帶來的“福利的新政治學(xué)”（再商品化、成本控制或現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的削減、適應(yīng)社會(huì)變化的機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)）并不適用英國。格倫內(nèi)斯特認(rèn)為英國并沒有足夠的再商品化的證據(jù)。這體現(xiàn)在以下方面。

第一，1999年以后，英國的醫(yī)療和衛(wèi)生的公共支出保持增長。英國國家衛(wèi)生系統(tǒng)（NHS）的GDP占比從1998年的5.8%增長到2008年的9%，增速大于過去五十年。醫(yī)療保障體系所進(jìn)行的競爭性改革即內(nèi)部市場改革，只是為了更好地應(yīng)對消費(fèi)者和減小福利攻擊者的不恰當(dāng)利益，而這種改革本身不一定是市場導(dǎo)向[9]（pp.684-698）。這說明，即便在英國這樣的福利國家改革中市場化或私有化最為顯著的國家，其在分配系統(tǒng)內(nèi)的二次分配領(lǐng)域的改革（如醫(yī)療保障改革），不僅沒有市場化導(dǎo)向，反而政府的相關(guān)支出持續(xù)上升。這體現(xiàn)了政府角色在二次分配領(lǐng)域中具有一定程度的干預(yù)。

第二，現(xiàn)收現(xiàn)付制（Pay-As-You-Go）養(yǎng)老金并未消減。現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度，即用下一代參保勞動(dòng)力的保費(fèi)來支付現(xiàn)在退休的勞動(dòng)力的養(yǎng)老金，其資金需要國家的統(tǒng)一管理，因此，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的使用一定程度上說明該國分配系統(tǒng)中政府的二次分配能力較強(qiáng)。關(guān)于英國，不少學(xué)者認(rèn)為福利改革過程中養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付制度在改變，制度中加入了更多的積累制（Defined Contribution or DB）養(yǎng)老金制度，后者以個(gè)人賬戶代替國家統(tǒng)一賬戶，因而體現(xiàn)了一種私有化趨勢。但格倫內(nèi)斯特認(rèn)為，現(xiàn)收現(xiàn)付的國家養(yǎng)老金制度在英國并不是簡單地被削減[9]。一是國家基本養(yǎng)老金的領(lǐng)取數(shù)額在增加，這說明國家在福利制度中扮演的角色在增強(qiáng)。二是建立國民儲(chǔ)蓄組合（National Savings Scheme），它要求那些未加入職業(yè)養(yǎng)老金的人自動(dòng)參加，其中個(gè)人繳納部分和公司繳納部分都被放入由國家持有的個(gè)人賬戶（Personal Account Held Nationally）。 個(gè)人可以選擇把錢放入哪個(gè)組合，這些組合都是由國家批準(zhǔn)的。它也體現(xiàn)了國家角色的增強(qiáng)，因?yàn)檫@個(gè)法案意味著公共支出的GDP占比增加了百分之一。可見，在英國的福利國家改革中，養(yǎng)老金制度不僅沒有再商品化，反而加強(qiáng)了國家的管制力度，體現(xiàn)了國家或政府在二次分配領(lǐng)域干預(yù)度的加強(qiáng)。

第三，國家—社會(huì)的結(jié)構(gòu)在調(diào)整。如家庭和兒童政策，更趨向于斯堪的納維亞國家的福利政策，福利供給面有著巨大的延展。例如從2002年9月1日起，英國政府給每個(gè)新生嬰兒建立一個(gè)賬戶，定期往賬戶中打入一定額度的津貼，一直到其十八歲成人為止，賬戶正式從父母監(jiān)管轉(zhuǎn)到其個(gè)人手中，完全由他們自己實(shí)現(xiàn)個(gè)人支配。這種間接的社會(huì)分紅形式，加大了福利分配系統(tǒng)對嬰幼兒的分配力度，實(shí)際上使得福利的二次分配在一定程度上傾向于家庭與兒童。

總之，英國的福利國家在擴(kuò)張——雖然其擴(kuò)張速度慢于1976年之前的福利國家發(fā)展黃金期。在這個(gè)過程中，國家對福利津貼實(shí)施更嚴(yán)厲的管控，同時(shí)也為私人基金發(fā)揮作用提供了基礎(chǔ)性保障[9]（pp.684-698）。

但不可忽視的是，英國的貧富差距在擴(kuò)大，政黨的理念趨向混合。而貧富差距擴(kuò)大的原因是福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的商品性和市場性的本質(zhì)屬性決定的，所以才需要再分配系統(tǒng)中通過政府的二次分配進(jìn)行再調(diào)整。而政黨理念趨向混合，事實(shí)上也體現(xiàn)了政黨意識(shí)形態(tài)的淡化，因?yàn)楦嗟母＠母锎胧┦浅鲇诶娴目剂亢同F(xiàn)實(shí)政治狀況的變化。

雅各布·哈克（Jacob Hacker）則用路徑依賴的思路分析美國的福利國家發(fā)展歷程。他把美國稱為“分裂的福利國家”（the Divided Welfare State）[10]。他認(rèn)為美國的福利供給特征呈二元分裂特性，即養(yǎng)老金是“公私混合”，由私人供給補(bǔ)充公共供給，而醫(yī)療保障是以私人供給為主，形成了一套委托—代理制度。這種福利二元分裂性的原因正在于路徑依賴[10]。一方面，老齡保險(xiǎn)制度（Old Age Insurance）建立于1935年，最開始時(shí)就是國家保障基本供給；另一方面，在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，由于當(dāng)初效法英國“國家衛(wèi)生體系”（NHS）的計(jì)劃未能通過，所以私人的、和職業(yè)相關(guān)聯(lián)的醫(yī)療保障制度從最開始就實(shí)施起來。在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)建立之初的兩種全然不同的福利供給模式，決定了其后來各自的路徑，也造就了美國“分裂的福利制度”。

四、 保衛(wèi)福利國家

對于福利國家改革中的政府角色問題，克里斯托弗·皮爾遜提出了“保衛(wèi)福利國家”（Defending the Welfare States）。其核心觀點(diǎn)是：福利國家是無法超越的，因此要守衛(wèi)福利國家，保持國家在分配系統(tǒng)中所應(yīng)扮演的角色。回顧福利國家分配系統(tǒng)的變遷，危機(jī)肇始于20世紀(jì)70年代中期，隨后以哈耶克為首的新自由主義對福利國家的改革起到了推波助瀾的作用。新馬克思主義者也不甘落后，對危機(jī)開出了自己的藥方，認(rèn)為福利國家的改革實(shí)質(zhì)就是通過削弱工人階級(jí)的權(quán)力來恢復(fù)資本的積累，并且縮減民眾的社會(huì)權(quán)利（Social Rights）[11]（p.6）。泰勒-古庇所說的危機(jī)控制（Crisis Containment）點(diǎn)出了福利國家改革的動(dòng)因正是應(yīng)對危機(jī)[12]（pp.215-222）。但克里斯托弗·皮爾遜不同意以上對福利國家改革的看法，認(rèn)為在福利領(lǐng)域中，國家或政府職能絕非越少越好；相反，國家或政府事實(shí)上應(yīng)扮演更重要的角色[13]（pp.215-222）。但這個(gè)“國家”是權(quán)力限定性的國家，其福利的供給需要社會(huì)的參與。

由此，克里斯托弗·皮爾遜提出了應(yīng)對挑戰(zhàn)的三個(gè)辦法。

一是國家或政府的角色應(yīng)有保證，因?yàn)樯鐣?huì)投資需要國家職能的加強(qiáng)。社會(huì)投資型國家（Social Investment State）的社會(huì)投資主要體現(xiàn)在兒童以及與此相關(guān)的家庭政策和受教育的機(jī)會(huì)，還有女性政策或性別的平等，因而國家職能的加強(qiáng)，可以保證其為年輕人投資的持續(xù)性，這樣帶來的好處是長期的經(jīng)濟(jì)紅利（Economic Premium）[13]（pp.215-222）。

二是資產(chǎn)基礎(chǔ)上的基本的資本（Asset-Based Welfare Through Basic Capital Grants）?！百Y產(chǎn)基礎(chǔ)平等主義”（Asset-Based Egalitarianism）是英國在20世紀(jì)90年代后，新工黨“第三條道路”中的用語，意即解決社會(huì)不平等問題，不只通過資源的再分配，還應(yīng)該通過給予公民社會(huì)資本、技術(shù)和教育，有一種未來性的指向。然而，一種更為激進(jìn)的資產(chǎn)基礎(chǔ)的福利理論認(rèn)為，福利投資不應(yīng)只是通過社會(huì)資本，而應(yīng)通過真實(shí)的資本比如貨幣或黃金，因而也被稱為“基礎(chǔ)性資本”（the Basic Capital）。它是公民的權(quán)利，而不應(yīng)當(dāng)被簡單理解為國家的贈(zèng)予?；A(chǔ)性資本在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)一種權(quán)利，即所有公民都有權(quán)獲得社會(huì)歷史性傳承的資產(chǎn)的一部分，這種資本給予代表公民對國家的祖?zhèn)鬟z產(chǎn)的分紅[13]（pp.215-222）。

三是另一種資產(chǎn)基礎(chǔ)上的福利，即基本收入（Basic Income）?；臼杖胧侵刚峙浣o社會(huì)全體成員的收入[13]（pp.215-222）。這種方式主要指通過分配系統(tǒng)的二次分配來調(diào)節(jié)社會(huì)平等?？梢?，克里斯托弗·皮爾遜提出的解決辦法，是基于確保國家或政府角色，以及社會(huì)參與的兩者綜合的福利改革方案。但保證國家或政府在國家和社會(huì)關(guān)系中扮演重要的干預(yù)角色，是其改革方案的基本前提。遺憾之處是，他并沒能認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)把福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)和分配系統(tǒng)差別對待，如果在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域的初次分配階段也加強(qiáng)政府對市場干預(yù)的力度的話，那么只能是緣木求魚了。

五、 我國對福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷規(guī)律的借鑒

通過對西方福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的研究我們發(fā)現(xiàn)，由政府主導(dǎo)的二次分配自20世紀(jì)80年代福利國家改革以來不僅沒有減弱，反倒加強(qiáng)了。福利國家的改革，并不是純粹的市場化或私有化改革。市場化或私有化主要發(fā)生于福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)，而在分配系統(tǒng)領(lǐng)域政府的角色是在擴(kuò)張的，國家的二次分配功能也是在擴(kuò)張的，從而進(jìn)行更有效的社會(huì)保障——福利國家的基本社會(huì)公平由此得以確保。

西方福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的這一規(guī)律，對我國改革的借鑒主要在兩個(gè)方面。

第一，改革過程中分配系統(tǒng)領(lǐng)域不宜全面市場化；相反，政府職能在二次分配領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。一種片面理解改革的觀點(diǎn)是，用改革的全面市場化代替改革中生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域的市場化。換言之，改革不能只提市場化——事實(shí)上市場化應(yīng)當(dāng)更集中于生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域；而在分配系統(tǒng)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮作用，政府的角色不應(yīng)當(dāng)降低，而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。這里可能會(huì)有人質(zhì)疑：我們的政府難道不夠強(qiáng)？為什么還要加強(qiáng)政府的二次分配，這樣豈不是會(huì)更加強(qiáng)化政府的權(quán)力？之所以政府給人造成這種印象，原因不在于政府不應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)二次分配，而在于政府過去加強(qiáng)分配的地方錯(cuò)了——這導(dǎo)致政府的再分配實(shí)際上成為少數(shù)人進(jìn)行財(cái)富重新分配的工具和途徑。

因此，不是政府不應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)二次分配，而是二次分配強(qiáng)化的手段和目的發(fā)生了扭曲，從而導(dǎo)致財(cái)富再分配從多數(shù)人流向少數(shù)人。如果我們的改革可以通過加強(qiáng)政府的二次分配使財(cái)富從少數(shù)人流向多數(shù)人，那么這種政府分配能力的加強(qiáng)就是有必要的。但現(xiàn)實(shí)情況不盡如人意。一方面，我國中央政府的財(cái)政收入逐年上升。到2010年，我國中央政府財(cái)政收入占GDP的百分比至少達(dá)到20.9%，如果將地方的土地出讓收入和各種名目的收入算入，那么這個(gè)比重有可能高達(dá)37%[14]。這一比例超過或接近西方諸福利國家的水平。

但另一方面，相對于國家對社會(huì)資源較強(qiáng)的汲取能力，我國的社會(huì)保障支出比西方發(fā)達(dá)國家少很多。有統(tǒng)計(jì)顯示，在2002年之前，我國的政府社會(huì)救助和社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例不超過8%，占GDP的比重不超過1.6%[15]（p.241）。即便到了2016年，我國和西方發(fā)達(dá)國家的相關(guān)投入比較起來，仍然非常少——后者平均社會(huì)保障開支的GDP占比接近20%①，而我國只有6%左右②。

可見，比起西方發(fā)達(dá)國家，我國對社會(huì)資源的汲取能力與之相似或接近，但其中投入社會(huì)保障等分配系統(tǒng)領(lǐng)域進(jìn)行二次分配的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于福利國家。既然我國中央政府擁有較為充裕的財(cái)政收入，那么我們在分配系統(tǒng)領(lǐng)域就有較為充足的空間提高二次分配的強(qiáng)度。

第二，提高二次分配的效能。在解決了“分多少”之后，就是“怎么分”的問題。這對于當(dāng)下試圖調(diào)整社會(huì)不平等狀況的福利國家而言，也是一個(gè)重要課題。一種方案是精簡二次分配的內(nèi)容，加強(qiáng)針對窮人和青年人的社會(huì)福利項(xiàng)目，并提高稅收的效率，以此來提高分配系統(tǒng)中二次分配的效率[16]。這里值得借鑒之處是“抓大放小”的方針，即針對什么樣的人群提供完善的福利供給？我國現(xiàn)行的二次分配，“抓”的對象是精英階層，如黨政和事業(yè)單位干部、央企員工，為這一部分人提供優(yōu)質(zhì)的和接近免費(fèi)的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老福利，“放”的對象是社會(huì)的弱勢群體。這樣的二次分配結(jié)構(gòu)容易形成一種狀況：愈強(qiáng)的二次分配，會(huì)導(dǎo)致愈嚴(yán)重的社會(huì)不平等。因此，應(yīng)改善二次分配的結(jié)構(gòu)，調(diào)整二次分配的重點(diǎn)對象，改“抓”的對象為社會(huì)弱勢群體，加大對弱勢群體的二次分配力度，從而提高二次分配的效能，使二次分配能夠成為調(diào)整社會(huì)不平等和貧富差距的有效手段。

注釋：

①參見OECD Social Expenditure Database.http：∥www.oecd.org/social/expenditure.htm，2017-01-25。

②根據(jù)人社部2017年1月新聞發(fā)布會(huì)公布的數(shù)據(jù)，2016年我國社?？傊С鰹?.7萬億元；根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2017年1月公布的數(shù)據(jù)，2016年我國GDP總量為74.4萬億元。

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[責(zé)任編輯：楊 健]