農(nóng)村征地拆遷中的政府角色定位

侯東棟

摘 要：社會(huì)契約論和儒家思想塑造了理想狀態(tài)下政府的應(yīng)然角色：民權(quán)政府和德性政府。而在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村征地拆遷中，政府既要實(shí)現(xiàn)公共利益，又要保護(hù)農(nóng)民個(gè)人利益，導(dǎo)致其易陷入兩難處境并使其角色混亂錯(cuò)位，實(shí)然角色和應(yīng)然角色存在了一定反差。繼而文章分析了在農(nóng)村征地拆遷中導(dǎo)致政府角色混亂錯(cuò)位的原因，指出暴力性的征地拆遷行為影響了政府的公信力和法律權(quán)威；在此基礎(chǔ)上提出了在征地拆遷中，應(yīng)注重保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和靈活運(yùn)用多種方式，塑造良好的政府形象。

關(guān)鍵詞：政府角色；征地拆遷；個(gè)人利益；公共利益

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）02-0017-04

城市的擴(kuò)張、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)土地有著持續(xù)的需求，這是生產(chǎn)力發(fā)展決定的。政府的責(zé)任在于通過法律和制度滿足這種需求，推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。土地用途的變更，釋放了土地的潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了土地的最優(yōu)利用，進(jìn)而能夠滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要；與此同時(shí)，也出現(xiàn)了農(nóng)村的征地拆遷。政府是征地拆遷行為的發(fā)出方，一方面，政府代表國家需執(zhí)行相關(guān)政策措施；另一方面，政府代表國家需保障相對(duì)人的合法權(quán)益——這意味著政府扮演著雙重角色且易陷入“兩難”處境。同時(shí)有強(qiáng)大的國家機(jī)器做后盾，征地拆遷對(duì)政府和群眾雙方都具有深刻影響。

一、政府角色之應(yīng)然

政府角色是對(duì)政府所承擔(dān)職能和作用的人格化表達(dá)。社會(huì)契約論和儒家思想中，對(duì)政府角色的定位都進(jìn)行了闡述，在東西方產(chǎn)生了較大的影響。

（一）社會(huì)契約論中的民權(quán)政府

社會(huì)契約論認(rèn)為：在國家產(chǎn)生之前，人類生活在“自然狀態(tài)”中：每個(gè)人享有絕對(duì)的權(quán)利和平等自由——但這并非可持續(xù)的狀態(tài)——資源的有限性和人類欲望的無限性，使人類進(jìn)入“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。這就需要一種力量來維護(hù)代表著人類趨利避害本性的自然法之存續(xù)，進(jìn)而保障人們的自然權(quán)利：政府便在這種情況下產(chǎn)生了。人與人達(dá)成契約而結(jié)合，讓渡其自然權(quán)利的一部分，形成公權(quán)賦予政府，“使它能以全部共同的力量來護(hù)衛(wèi)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富[1]?！彼?，社會(huì)契約論在塑造一個(gè)民權(quán)政府：政府是公權(quán)讓渡的指向?qū)ο?，是公?quán)的承擔(dān)者和代表者，而非公權(quán)的所有者。政府需保障人民權(quán)益和自由平等，并抑制那些對(duì)其行使自然權(quán)利構(gòu)成危害的行為。

（二）儒家思想中的德性政府

儒家試圖通過美好的德行“仁”，來維護(hù)一種有差等的“禮”的社會(huì)，使得社會(huì)上每個(gè)人在貴賤、長(zhǎng)幼、貧富等階層中都有恰當(dāng)?shù)牡匚缓托袨榉绞健！凹覈瑯?gòu)”要求為政者治理國家應(yīng)格外注重道德教化，贏得百姓擁戴。為政者作為社會(huì)精英，需品行良好，能夠推行公義，普愛百姓?！墩撜Z》中有：“政者，正也；子帥以正，孰敢不正?！薄睹献印分杏校骸耙缘滦腥收咄??！币庵钢v究德行者才能做百姓的首領(lǐng)。所以，儒家在塑造一個(gè)德性政府：政府是公平正義的承擔(dān)者和道德推行者，政府需體現(xiàn)士大夫?qū)Π傩諜?quán)益的尊重和維護(hù)。尤其對(duì)為政者的個(gè)人道德品質(zhì)提出了較高的要求；同時(shí)，政府官員的地位則高于百姓。

二、政府角色之實(shí)然

理想和真理的作用在于它給現(xiàn)實(shí)社會(huì)樹立了完美精妙的標(biāo)桿，能夠讓人去丈量和思考真實(shí)的存在。社會(huì)契約論和儒家思想對(duì)政府角色的塑造，給人類勾勒出完美的政府形象。而現(xiàn)實(shí)中的政府，往往會(huì)因?yàn)榫唧w的事件影響政府良好角色的塑造——農(nóng)村的征地拆遷易使政府陷入角色混亂錯(cuò)位，傷害政府形象，衍生后果不可小覷。

（一）政府角色兩難：法理“侵權(quán)”與法理護(hù)權(quán)

在政府的征地拆遷中，其角色并不像社會(huì)契約論和儒家思想中描述的那樣理想和單一，政府角色陷入了既要“侵權(quán)”，又要護(hù)權(quán)的兩難角色：

其一，法理侵權(quán)。在城市擴(kuò)張過程中，產(chǎn)生了旺盛的土地需求，需要將農(nóng)村的集體土地改變性質(zhì)為國有土地，交由國家經(jīng)營(yíng)，挖掘土地的潛在價(jià)值，使土地得到最優(yōu)利用。我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！蔽覈锻恋毓芾矸ā分袑?duì)土地性質(zhì)變更所涉及的各個(gè)方面都做了明確詳細(xì)的規(guī)定。這意味著，政府作為農(nóng)村征地拆遷的主體，以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán)，集體必須服從，沒有任何選擇的余地；但這一過程附有嚴(yán)格法律約束，其目的只能是為了公共利益且必須嚴(yán)格按照法定的程序，必須對(duì)被征收人以公平合理的補(bǔ)償。

這便出現(xiàn)了公共利益和個(gè)人利益的對(duì)峙。這里面包含了一個(gè)基本的法律精神：政府基于重大的正當(dāng)理由，可以不依照契約精神去嚴(yán)格保護(hù)每位公民私有財(cái)產(chǎn)，甚至可以依靠強(qiáng)有力的公權(quán)去迫使私權(quán)的妥協(xié)——這樣做的目的，是對(duì)公共利益的維護(hù)；但是，政府的行為和公民個(gè)人的意志都需受契約的嚴(yán)格限制，雙方絕非是為所欲為的。所以，從我國法律規(guī)定來看，在征地拆遷時(shí)，政府出于對(duì)公共利益的考量，以保障最廣大人民群眾的利益為落腳點(diǎn)，有權(quán)力“侵犯”農(nóng)民個(gè)人合法權(quán)益——這是受到法律保護(hù)的，這符合社會(huì)契約論中政府是公共利益的代表者和實(shí)現(xiàn)者的角色；政府給相對(duì)人一定的補(bǔ)償，這亦符合儒家思想中政府是公平正義的推行者的角色。但是，政府基于一定目的，可以扮演“侵害”公民權(quán)益的角色——這和社會(huì)契約論的描述大相徑庭，政府本身是抑制危害公民自然權(quán)利的一方，現(xiàn)在卻成為了“侵害”公民自然權(quán)利的一方。這就意味著，沒有不受限制的私權(quán)，法理上公權(quán)可以迫使私權(quán)妥協(xié)，公權(quán)可以借助某種形式撼動(dòng)公民的自然權(quán)利。

其二，法理護(hù)權(quán)。在國家擁有權(quán)力得以征地拆遷時(shí)，農(nóng)民的合法權(quán)益依舊是有效的，其個(gè)人的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由并沒有被剝奪。這些權(quán)利同樣受到法律的保護(hù)。在征地拆遷中，突出表現(xiàn)為農(nóng)民附著在土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，我國《物權(quán)法》、《土地管理法》、《行政強(qiáng)制法》等法律，對(duì)農(nóng)民權(quán)益維護(hù)和后續(xù)發(fā)展都做了具體的規(guī)定。在征地拆遷中，農(nóng)民是核心的利益攸關(guān)方，他們能否順利放棄其權(quán)利是公共利益能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵；農(nóng)民本身并未觸犯相關(guān)法律法規(guī)，但受征地拆遷的影響，農(nóng)民改變了傳統(tǒng)的生活和發(fā)展形式，這就更需政府對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)予以保護(hù)。農(nóng)民面對(duì)龐大的國家機(jī)器，處于絕對(duì)弱勢(shì)，他們基于對(duì)公共利益的尊重，放棄自己的一部分權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共利益的擴(kuò)大化，就更需要國家法律賦予的相關(guān)權(quán)利保障。黨的十八大報(bào)告指出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！币簿褪钦f，政府不僅要維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，而且能夠保障其合法權(quán)益的可持續(xù)性。

所以，政府在征收農(nóng)民土地時(shí)，不僅僅是公共利益的代表者和實(shí)現(xiàn)者，更是農(nóng)民個(gè)人權(quán)益的保障者和維護(hù)者，這也更好體現(xiàn)了社會(huì)契約中政府所扮演的角色：維護(hù)公民合法權(quán)益。雙方實(shí)力的嚴(yán)重不對(duì)等，使得政府更應(yīng)該格外尊重農(nóng)民的合法權(quán)益，保障其生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展的權(quán)利。在征地拆遷中，注重對(duì)公民基本生活的保障，不盲目借助于暴力的強(qiáng)制權(quán)，注重道德的說教和軟方式的運(yùn)用，亦更好體現(xiàn)了儒家思想中德性政府的角色定位。

（二）征地拆遷中政府角色的偏差

然而，在部分地方農(nóng)村征地拆遷中，存在一些與法律和政策規(guī)定不一致甚至相悖的情況，這不僅侵害了公民的合法權(quán)益，有的還通過媒體的放大效應(yīng)，消解了政府的公信力，傷害了政府形象，其長(zhǎng)遠(yuǎn)影響堪憂。在一些情況下，部分地方的征地拆遷中，農(nóng)民本身的弱勢(shì)地位，使得農(nóng)民的物權(quán)和土地使用權(quán)之外的其他合法權(quán)利也受到了侵害。這對(duì)于農(nóng)民自身和部分征地拆遷行為而言，是屬“雙輸”。

2010年，湖北武漢農(nóng)民楊某抵制土地征收和房屋強(qiáng)拆，外出時(shí)被躲在樹叢里的一伙人按住毆打，受傷嚴(yán)重。2012年，四川省崇州市某鎮(zhèn)在晚上將某村耕地和良田驟然夷為平地，后村民代表萬某因請(qǐng)?jiān)副粴?，受傷?yán)重。2013年，云南省巧家縣因征地多次發(fā)生暴力事件，丁某因抵制拆遷被毆致死。此類極端案件，雖然不是征地拆遷過程中的普遍現(xiàn)象，但作為個(gè)案，通過當(dāng)?shù)厝罕姷膫鞑ズ兔襟w的報(bào)道，產(chǎn)生了放大效應(yīng)，一定程度上，易以一種“以偏概全”的方式，傷害了法律的權(quán)威，消解了政府的公信力，變?yōu)檎畱?yīng)有角色的“短板”，成為了政府的硬傷。

這些事件導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣巧a(chǎn)生了極大的扭曲，過度重視法理侵權(quán)，卻忽視法理護(hù)權(quán)，和理想中政府角色嚴(yán)重偏離。一些地方采取方式不當(dāng)，致使產(chǎn)生激烈對(duì)立，本應(yīng)是維持秩序的角色，卻因?yàn)閷?duì)立陷入失序的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”；本應(yīng)是德行教化的角色，卻因?yàn)楸┝ο嘞蛳萑胍靶U的對(duì)抗斗毆。一方面，對(duì)農(nóng)民自身的土地權(quán)及附著在土地上的發(fā)展權(quán)沒有做到較好的尊重與維護(hù)，忽視農(nóng)民訴求；另一方面，采取較為極端的方式，甚至侵害了農(nóng)民的生命健康權(quán)這樣最基本的權(quán)利，為民權(quán)政府和德性政府角色的塑造抹下了揮之不去的陰影。

三、政府角色之糾偏

征地拆遷中發(fā)生的此類極端事件，使得一些地方政府角色成為：

1.強(qiáng)權(quán)暴力者——農(nóng)民面對(duì)征地拆遷的相關(guān)方，是屬絕對(duì)弱勢(shì)群體。政府在征地和拆遷過程中，對(duì)農(nóng)民的尊重是法律的必然要求，也是政府的職責(zé)所在，對(duì)農(nóng)民生命健康權(quán)的保護(hù)是基礎(chǔ)性的。然而，一些地方在執(zhí)行征地拆遷過程中，由于過于注重強(qiáng)制權(quán)的使用，而忽視強(qiáng)制權(quán)之外的其他“軟方式”（如談判交流等），在說服工作不夠充分時(shí)，就采取強(qiáng)制的手段，難以做到綠色和諧拆遷。這種急于求成的做法，往往會(huì)消減出于公共利益的利好優(yōu)勢(shì)，反而出現(xiàn)較為激烈的對(duì)立。并且，一些地方面對(duì)農(nóng)民權(quán)益被侵害，采取行動(dòng)較為滯后，沒有通過妥當(dāng)?shù)姆绞阶鹬睾捅Ｕ限r(nóng)民的基本合法權(quán)益。征地中，合法是必須堅(jiān)守的底線，暴力是不可觸碰的紅線[2]。當(dāng)一些地方以暴力解決了一時(shí)的問題，但后續(xù)衍生問題卻時(shí)有發(fā)生：相對(duì)人可能會(huì)產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)的扭曲心理，成為了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，增加了社會(huì)成本。農(nóng)民因土地強(qiáng)制征收補(bǔ)償不當(dāng)進(jìn)行的上訪約占農(nóng)民上訪總量的65%以上，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響[3]。同時(shí)，采用暴力的方式，雖然是個(gè)案，也會(huì)導(dǎo)致此類負(fù)面效應(yīng)被放大，政府公信力減損。

這需要一些地方強(qiáng)化對(duì)“軟方式”的運(yùn)用，做好長(zhǎng)線準(zhǔn)備，切忌貪大求快，貿(mào)然行事；要和農(nóng)民交流談心，入戶走訪，了解農(nóng)民真實(shí)的想法和利益關(guān)切。在現(xiàn)實(shí)的操作中，一些地方借助威望較高的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民去做說服教育工作取得了較好的效果；對(duì)失地農(nóng)民做出妥善的職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)安排，給農(nóng)民較好的發(fā)展后路，也取得了積極效果。這不僅實(shí)現(xiàn)了公共利益，維護(hù)了政府形象，還保障了農(nóng)民的發(fā)展，尊重了農(nóng)村的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和農(nóng)民的利益關(guān)切，取得了“雙贏”。

2.利益攸關(guān)方——政府在征地拆遷中，不只是公共利益的代表者，也是有著自身利益的攸關(guān)方，是屬“謀取價(jià)差利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)人角色”[4]。近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)約為2萬億元[5]。部分地方的財(cái)政收入以土地出讓為主，就使得這些地方頗為注重征地拆遷。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。資料顯示，農(nóng)村征地之后土地增值部分的收益分配是：地方政府占20%-30%；而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款只占5%-10%。與此同時(shí)，由于信息不對(duì)稱，一些地方和農(nóng)民交流不夠深入，相關(guān)信息沒有全面準(zhǔn)確地傳達(dá)給農(nóng)民，出現(xiàn)了一些農(nóng)民漫天要價(jià)，“一棵樹要出一片森林”的極端行為，這也印證了馬克思的一句話：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)[6]?！钡怯行┑胤脚υ谧龅?，的確是盡力壓低補(bǔ)償價(jià)格，以便獲得更多收益。而此時(shí)，漫天要價(jià)的農(nóng)民處在一種信息不對(duì)稱的環(huán)境下，其利益訴求難免會(huì)夸大。更多的則是認(rèn)為補(bǔ)償太低，農(nóng)民發(fā)展后路沒有保障。

一方面，這需要一些地方注重提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，尊重并保障農(nóng)民在土地用途變更之后的收益分配權(quán)。在現(xiàn)實(shí)的操作中，一些較為發(fā)達(dá)地區(qū)允許農(nóng)民以土地作為資本入股參與盈利分配，取得了較好的效果。另一方面，要做好相關(guān)信息公開和政策宣導(dǎo)，讓農(nóng)民真正了解土地用途變更后的收益情況和地方對(duì)收益的使用情況，避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱導(dǎo)致農(nóng)民漫天要價(jià)的不合理行為；合理制定征地拆遷的補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)并做好宣講說明，避免因?yàn)閮r(jià)格彈性過大，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民認(rèn)為：“只要堅(jiān)持說不，地價(jià)就會(huì)上漲”。

3.公共利益界定者——政府能夠合法地“侵犯”農(nóng)民的個(gè)人權(quán)益，其法理依據(jù)的核心是基于公共利益。然而政府不僅是公共利益的代表者，還成為了公共利益的界定者和詮釋者。以公共利益作為價(jià)值取向和行為目標(biāo)已毋庸置疑，但在政策實(shí)踐中政策產(chǎn)品經(jīng)常會(huì)偏離公共利益的指針，為某些特殊利益群體或部分精英所操縱，從而以多數(shù)人之名侵占少數(shù)人的利益空間，甚至使公共政策成為少數(shù)人獲利的工具[7]。一些地方政府不僅是裁判員又成為了運(yùn)動(dòng)員：在現(xiàn)實(shí)中，一些地方以公共利益的名義征收了農(nóng)民土地；但實(shí)際上，這些土地確有一部分用作了僅是惠及少數(shù)人的商業(yè)開發(fā)，將公共利益排除在外。公共利益的模糊規(guī)定似乎就成了一些地方自由發(fā)揮的余地。政府既是公共利益的代表者，同時(shí)還是界定者，這就導(dǎo)致政府權(quán)力范圍放大；相應(yīng)的，個(gè)人的權(quán)利便縮小了，也難以獲得保障。

這需要國家強(qiáng)化對(duì)相關(guān)法律和政策的說明，對(duì)公共利益做好明確清晰的界定，使地方有法可依；也要嚴(yán)肅各級(jí)政府對(duì)土地開發(fā)利用的審批標(biāo)準(zhǔn)。在這一過程中，做好監(jiān)督監(jiān)管，避免土地開發(fā)淪為少數(shù)人為少數(shù)人謀利的工具。同時(shí)，對(duì)土地用途變更和開發(fā)的綜合政策做好宣講，使當(dāng)?shù)厝罕娗袑?shí)參與到土地的開發(fā)利用當(dāng)中，將農(nóng)民視為土地開發(fā)中的有機(jī)部分，這就能為土地的后續(xù)開發(fā)注入源源活水。

總而言之，有些地方在農(nóng)村征地拆遷中，實(shí)際扮演的角色與農(nóng)民本身所期望的還有一定差距；與法律規(guī)定的角色亦有背離；與理想中的政府角色還相差甚遠(yuǎn)。在農(nóng)村征地和拆遷中，一些地方不要圖一時(shí)之快，更要注重方法的運(yùn)用，維護(hù)好政府的形象。一次暴力，傷害的不僅是一地政府，更是群眾的向心力。征地拆遷應(yīng)向著實(shí)現(xiàn)公共利益和保障農(nóng)民權(quán)益的“雙贏”發(fā)展。政府自我革命需要轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)；政府角色與國家的長(zhǎng)治久安和政權(quán)的穩(wěn)定直接相關(guān)，必須嚴(yán)肅對(duì)待。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧梭著，何兆武譯.社會(huì)契約論[M].北京：商務(wù)印書館，

2003：19.

[2]劉志權(quán).征地須守住“非暴力”底線[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-

05-16（05）.

[3]杜鷹.關(guān)于新時(shí)期“三農(nóng)”工作的幾個(gè)問題[J].宏觀經(jīng)濟(jì)

管理，2013（3）：4-10.

[4]曾國平，許峻樺.政府在城市拆遷中的角色定位[J].云南

行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（3）：46-48.

[5]紀(jì)漫云.從“地人錢”看現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，

2012（1）：63-65.

[6]馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1965：286.

[7]張宇.公共利益：誰來界定？如何整合？——基于公共政策

制定視角的分析[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2012（4）：13-16.

（責(zé)任編輯：陳愛軍）